北京市深化国有企业改革的重点、难点和对策研究

文/蒙路妹（中央民族大学）

国有企业是实现国家现代化、促进中国经济健康发展的保证，要切实对国有企业进行改革。国有企业改革一直处于探索前行之中，无论是在政策理论建构层面，还是在实践操作层面，都在不断修正、总结和完善。经济发展进入新常态，要求转变经济发展方式、变更发展理念、推进供给侧结构性改革，国有企业也迎来新的机遇与挑战。北京市国有企业紧跟改革步伐，根据首都战略地位，积极调整产业结构布局，化解落后产能，推动企业兼并重组。同时，还不断完善企业市场化经营管理机制，开展综合改革试点。通过多年改革发展，北京市国有经济总量持续增长，布局不断优化，质量日益提升。随着改革进入深水区，对国有企业充分发挥其应有职能提出了更高的要求。在当前疏解北京非首都功能，推进京津冀协同发展过程中，国有企业扮演着重要角色，深化国有企业改革显得尤为重要。

一、北京市国有企业改革发展现状

（一）改革总体态势

北京市国有经济在改革过程中始终保持着总量稳步增进、布局日益优化、质量不断提升的良好态势。截至2019年年底，北京市各级国有企业资产总额（不含金融业）7.9万亿元，实现营业收入1.97万亿元，利润总额1231亿元，分别同比增长7.3%和1.4%。同时，北京市国资委大力推动同类实力强大的国企实行联合，促进国有资本向有发展前途的新兴产业流动，由此实现企业资源的优化配置。一共推动实施了30多个企业重组项目，出资企业从74家减少到44家，大幅度减少一级企业数量，培育了一批规模强大的企业和集团。

在明确首都战略定位的前提下，北京市国企积极优化经济布局和结构，朝着提高生产质量和效益的目标前进。落后产能和“僵尸”企业严重阻碍了经济转型升级步伐，北京市国资委集中力量化解过剩产能，在水泥、煤炭、钢铁等过剩行业的部署上严格落实国家“去产能”的政策措施。

北京市国有企业在创新方面取得了一系列成果，实现了技术、产品和经营模式的全面创新。围绕构建新能源汽车生态圈，北汽斥巨资开展研发活动，成立多家研发中心，在纯电动汽车领域取得了销量“全国第一”的好成绩。北控集团的一卡通公司推出智能支付手环，为市民出行提供更便捷的服务。

（二）国资配置效率和布局结构

分析2014年—2017年的国有资本保值增值率，如表1所示，北京市国有资产收益虽然逐年提高,但增长速度缓慢，甚至出现增速下降趋势。而且，与上海等大城市国有资本的配置效率相比，北京市国有资本的配置效率相对较低。

表1 国有资本保值增值率

截至2018年，北京市国有资本大致分布结构如下：公共产品占21.28%，特殊功能占8.51%，一般商业占70.21%。在国民经济20个门类中，北京市国有企业涉及16个，行业覆盖率高达75%，但是，在关键领域却出现缺位。所以说，北京市国有经济布局和结构存在比例失衡的问题，国有经济的分布领域过宽、分布行业扩散（图1）。

图1 北京市国有资本分布结构

（三）金隅集团改革案例分析

面对错综复杂的外部环境和艰巨的改革任务，金隅集团先后实行集团化、股份化和证券化变革，坚持稳中求进，在新发展理念的指导下，发展成为大型综合性产业集团。2018年，金隅集团面对新常态下市场需求不足的挑战，坚持提质增效，主要经济指标大幅增长。全年实现营业收入831.77亿元，同比增长30.53%；利润总额为64.45亿元，增长58.56%（图2）。

图2 金隅集团主要经济指标

如表2所示，对比金隅集团实行股份制改革前后的经济指标，与改革之初的2005年相比，金隅集团主要经济指标数值飞跃式增长，营业收入增长近14倍；净利润增长近19倍；资产总额增长近21倍。金隅集团始终坚持用改革促进发展，顺应供给侧改革的大背景，推动公司上市和混合所有制改革，始终把制度创新和科学技术放在核心位置。

表2 金隅集团改革前后

作为一个成功的改革案例，深入分析金隅集团的改革对深化北京市国有企业改革能起到一定的示范作用。在过剩产能严重阻碍产业发展的大环境下，金隅集团大力化解集团内部的过剩产能，推动企业优化重组，抓好企业降本增效。金隅集团积极调整产业布局结构，从单一的建材公司发展成为集水泥、商贸物流、房地产和物业四大板块于一体的大型市属国企。在积极化解落后产能的同时，向绿色循环低碳方面转型升级，金隅集团的水泥厂转型成为环境保护而生的基础设施。在价格倒逼机制的作用下，金隅集团通过成本控降来改善绩效。北京市金隅集团从2005年开始进行产权多元化和股份制改革，接着通过上市成功搭建“A+H”资本市场融资平台，到2016年年底，完成了北京金隅的整体上市。这是一个混合制改革的成功案例，达到了放大国资功能、增强活力、提高竞争力的目的。

二、北京市国有企业改革的重难点

（一）北京市国有企业改革的重点

1.持续推进混合所有制

提倡混合所有制改革是为了摒弃国有企业的体制固化僵化、竞争机制失灵等弊端，通过混合改造、优势互补，吸取其他所有制经济的长项，扬长避短、取长补短，放大国资功能、发挥国企优势，从而激发国企活力，提高国企竞争力。北京市国企正在持续推进混合所有制改革。

2018年上半年，已经有45家企业完成了混改，共引入73亿元非公有资本，实行混合所有制改革的企业占全部企业的近70%。混合所有制改革发挥了杠杆的作用，国有企业凭借持有的国有资本可以使用更多的社会资产，为国有资本履行社会职能积聚力量。

北京市在促进混合所有制改革的过程中要发挥首都优势，充分利用好首都机遇。鼓励北京市国有企业积极参与“京津冀一体化”重大投资项目的建设，与津冀各类投资者一起联手，以成立基金或者投资公司为载体，引进增量资金，让企业转移与改革调整同步进行。充分利用首都科技智力资源，与中关村科研院所、高等院校开展深入的合资合作，打造一批具备知识产权、核心竞争力、自主创新能力的混合所有制企业。

2.国企的创新发展

北京市国有企业在开展技术创新方面具备天然的优势。由于国企资本实力强，科研投入有保障，研发设备配套齐全，再加上首都中关村吸引并培育了一大批的人才，可以为国企创新提供源源不断的人才动力。在以创新为主导的新发展理念下，北京市国资委加大资金投入、不断完善人才激励保障和创新考核机制，鼓励国企进行科技创新。为了创建国际一流大企业，北京市国资委不断加大创新投入，截至2018年6月，已建设各类研发机构377个，其中国家级研发机构56个、海外研发机构12个，同时，将创立研发投入准备金制度，到2020年实现重点企业研发经费的投入达到3%，高新技术企业超过8%。

但总的来说，北京市国企竞争力还有很大的提升空间，企业还存在创新资金和人才不足、创新机制不完备以及长期忽视企业核心竞争力塑造等问题。进入新时代，北京市国企要充分发挥创新提升核心竞争力的作用。通过完善创新机制、加大创新资金投入、塑造企业核心竞争力等举措，推动新产品、新技术、新产业的产生。

（二）北京市国有企业改革的难点

1.资本配置效率低，经济结构需调整

北京市国有资产收益虽然逐年提高,但增长速度缓慢，甚至出现下降趋势。长此以往，会导致国有资本收益的稳定性较差，无法保障北京市财政收入的稳定，以及城市建设的发展。这样就失去了国有资产存在的意义，稳步提升国有资本配置效率成为北京市国企亟待解决的难点问题之一。

经济布局和结构是否合理直接关系着国有企业能否履行维护社会稳定、推动经济健康发展的职能。北京市国有企业涉及领域宽泛，在关键领域却出现缺位。这种布局不仅导致国有资本在与人民生活息息相关的关键领域作用微弱，而且挤兑了一部分民营企业的发展空间。按照首都经济发展的特征要求，需要有60%以上的资本投入到公共服务和特殊功能领域，而现有的国有资本布局结构距离这一目标还有很大差距。

2.现代企业制度不健全

北京市国有企业不断推进企业经营管理体制的改革，现代企业制度改革取得了一定成效，框架结构覆盖了大多数国有企业，提升了企业经营管理效率。但立足于长远发展，北京市国企现有的法人治理结构还不健全。完善的现代公司治理结构由股东会、董事会和监事会三者共同构成，分别是公司的权力机构、决策机构和监督机构，由董事会聘请职业经理人负责企业的经营管理。在公司内部设立监督机制，对三者进行约束，同时，也设定激励措施来调动职业经理人的工作积极性。然而，反观北京市国有企业改制公司的法人治理结构，它还存在很多不完善的地方。现有的法人治理结构还只是摆设，尚未发挥应有的作用。董事会的职权没有得到落实、现行的职业经理人制度不完善等都阻碍了国企的发展。因此在深化改革的过程中，要在内部建立行之有效的制衡机制，让董事会决策、经理层执行、监事会监督的法人治理结构真正在企业的运转中发挥效应。

3.国有资产监管制度不健全

改革国有企业管理体制，对于巩固国有经济、发挥国有经济实力、实现北京市经济持续健康发展也至关重要。有效的监督管理机制可以避免国有资产流失，保障国企健康持续发展，提升国有经济的实力。2003年北京市国资委的设立扭转了多个部门同时行使监督管理职权的局面。现有的国有资产管理模式有力地促进了企业重组和改制，保障了国有资产的保值增值，在强化监督管理方面发挥了重要作用。但是，国有资产管理体制改革还不到位，存在着许多弊端。国有资产管理目标不够明确、委托程序冗长、约束力度不足等都造成国有资产管理比较混乱。一方面，国有资产管理目标不明确。鉴于社会主义国家的特殊国情，国有企业需要承担提供社会公共服务的义务，政府也需要借助国有资产来达成政治目标和社会目标，这是不可避免的。但是，对于一般商业类的国有企业，还是要实现盈利性目标，否则会导致国有资产管理的效益下降。以单一的资产管理目标监管不同性质的国有企业时常导致混乱。另一方面，内部激励机制设置滞后。国有资产管理考核激励机制还有部分不合理的设置。未能将资产管理责任的薪酬体系与激励机制有效融合，缺乏有效的牵制。管理工作质量的优劣与否,不能合理地反映在管理人员的薪酬中，逐渐使激励机制失去应有的促进作用。

三、北京市国有企业改革的对策研究

（一）分类推进混改，优化资本布局

经过一系列的深化改革后，北京市国有企业逐步成长壮大起来，在不断的改革中吸取经验，开启了分类改革的新时期。分类推进北京市国企改革，不仅有利于优化国有经济布局和结构，而且为进行国有资产的监督管理打下基础性的一步，有助于分类监管的展开。对国有经济进行分类分层，需要根据其使命和功能。北京市国有经济承担着保持经济平稳运行的使命，因此相应的功能就包括弥补市场失灵、促进经济发展。根据国有经济的使命和功能，再结合北京市国有企业在首都经济社会中的现状和作用，就可以明确分类改革的方向，即将国有企业分为三种类型：公共服务类、特殊功能类和一般商业类。

公共服务类企业是承担社会公益、改善民生的企业。这类企业应该把社会效益放在首位，去除盈利性质，将全部资本用于完善社会公共服务上。国有经济赋予这类国有企业的使命是：干预市场经济、弥补市场失灵、促进充分就业，以实现资源的优化配置。特殊功能类企业的性质较为复杂，它既承担着发展国有经济，实现经济现代化的使命，又要兼顾企业的发展和盈利。这类企业应该涉及国家经济安全基础产业和高新技术等领域，在国有企业分类改革中扮演重要角色。一般商业类是在国有经济发展前期允许产生，待其成熟后应逐步实现市场化，这类企业应该与民营企业一样，以商业盈利为目的，在主动参与市场过程中提升竞争力。国有资本应逐步降低在商业类领域的投入，在给予民营企业更多发展空间的同时，让有限的国有资本在事关国计民生的重要领域作出更多贡献。

在完成国企分类工作的基础上，要发挥北京市作为首都独有的优势，来完善国有资本布局，促进北京市产业结构优化升级。为履行保障首都城市安全和维持城市正常运转的职能，鼓励国有企业向公共服务领域加大投入，更好地实现公共效益，提高城市公共服务水准。国有企业要围绕首都功能定位来选择深耕的行业和领域，逐渐从一般商业类产业中退出。通过主动对接“一带一路”倡议，促进国有企业空间布局优化。同时要在京津冀协同发展的战略下，向“高精尖”产业和高附加值环节集中，培育一批“北京制造”品牌企业。

（二）健全国企法人治理结构

结合北京市国有企业自身实际，坚持问题导向，重点强调在国资国企改革中深化董事会建设、规范董事会运行，激发经理层活力，强化监督，完善市属国有企业法人治理结构、理顺各治理主体关系。

完善董事会制度文件体系，在规定董事会职责和义务的基础上，对董事会的运作作出详细规定。设立董事会专门委员会，健全董事会制度，真正放权于董事会，让董事会在管理企业运行中发挥法定作用。颁布相关章程明确董事会的职责、议事方式和表决程序，完善公司董事会下属专业委员会设置和工作职能。同时进一步理顺党委会、董事会、总经理办公会等主体在重大事项裁决中的关系和权限，督促公司董事和董事会落实其职权。

发挥外部董事的作用，解决外部董事来源不足的问题，积极扩展董事来源渠道，加快外部董事的队伍建设。通过这一制度设计实现制衡，制衡的目的是保障董事会正确决策，防止一意孤行酿成大错。同时，指导外部董事履行好职责。随着外部董事队伍的不断壮大，绝大多数的外部董事能够掌握扎实的专业知识，但不能很好地理解把握董事角色，需要加强对国有企业董事会运作流程的了解。

推动经理层队伍建设，调动经理层人员积极性。由董事会选聘职业经理人来负责企业的日常经营管理，对经理层行使的职权要作出明确的规定，规范经理层人员授权体制。同时，对聘用的经理人进行定期考核，将考核结果记录在业绩档案上。探索经理人薪酬分配形式，根据各类业务的特点，构建分类分层薪酬体系。分类分层有助于界定职业经理人定薪的基础，通过构建差异化薪酬分配办法来匹配不同类型的职业经理人。同时实行市场化薪酬，实现薪酬与职业经理人绩效紧密联系。

（三）强化资产监督管理体系

首先，开展分类监管。在将北京市国有企业分为公共服务类、特殊功能类和一般商业类的基础上展开监督管理活动。不同性质的国有企业功能定位和经营目标也不同。公共服务类企业的经营活动要围绕保障首都城市运行安全和提供城市公共服务开展；竞争类企业则跟民营企业一样，遵循市场调控规则、平等有序地参与竞争，使得资本效益达到最大化；特殊功能类企业的职责是完成国家政府机构下达的重大项目和特殊任务。

其次，把监管的侧重点由人力与资本兼顾转移到主要管理资本方面，统筹规划国有资产出资人的监管范围，明确其主要职能为资本管理。以管理资本为出发点梳理监管职能，创建国资委监督管理的权力清单。重视引导资本有序运行、提高投资报偿率、合理规划国有资本分布、保护资本安全和避免资本流失等举措在监管工作中发挥的作用。将与资本管理无关职能交还给企业集团，让董事会行使企业选人用人的职权。实施清单管理，清单以外的事项交给企业自主决策。同时，制定监管的负面清单，强化主业管理，设定禁止类项目和特别监管类项目，禁止企业在经营过程中触碰相关红线。

最后，创建科学的资产管理激励机制，把考核与管理有机结合起来，根据国有资产管理的考核结果实施奖惩。为了提升职工工作的热情与积极性，可以从正面进行积极地鼓励；对没有严格执行国资监管的工作人员，可以进行警示或处罚，促使相关人员更加规范地履行职责。另一方面，调动全体职工参加到保护国有资产的工作中，促进资产管理的全面落实。在绩效激励机制的设定上，还要考虑合理性与适用性，把考核范围全覆盖，同时丰富激励的形式和内容，让该机制富有先进性。

四、结论

在国有企业深化改革背景下，从政府管理部门到各个国有企业，都要从实际出发，根据《北京市国资委国有经济“十三五”发展规划》的指导，对资源配置效率低、经济布局结构不合理、法人治理结构不健全和国有资产监督管理体制不完善等问题进行改革。本文在分析北京市国有企业改革重难点的基础上，对北京市推进国企改革提出几点建议。首先在准确界定市属国有企业功能的基础上，分类推进改革发展，合理布局国有资本。其次，通过落实董事会职权和完善职业经理人制度来健全法人治理结构。最后，构建完善的资产管理体系，强化监督管理，建立内部激励。