混合型社区中“微自治”项目治理经验与启发——以无锡洛社张镇家园为例

文/杨元萍 王俊鹏 延佳星（江南大学法学院）

一、问题的提出和相关研究基础

社区是构成社会的基本单位，是政府管理和服务职能下沉的重要载体。社区研究最早起源于西欧，德国学者斐迪南·滕尼斯(Ferdinand Tönnies)在《共同体与社会》一书中首先提出“社区”的概念（也被译为“共同体”“团体”），表示一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的社会关系亲密、守望相助、富有人情味的社会团体。中国的社区研究起步于20世纪30～40年代，最早由费孝通将“社区”引入中国，并结合我国的特点将其定义为：若干个社会群体（家庭、氏族）或社会组织（机关、团体）聚集在某一地域里形成的一个生活上相互关联的大集体。

社区是一个很宽泛的概念，不同的学者在结合自身的研究范围和领域对社区的概念进行了深化和拓展，也提出了不同的分类标准，一般可以将其分化为城市社区和农村社区两种基本类型。随着城镇化进程的推进，社区在类型和规模上都发生了种种变化。在一些城市建设情况复杂的城市边缘地带，为便于行政管理，有时将多个地域临近但居民类型差异明显的小区划为一个社区统一管理，我们将这种居民收入、年龄、文化程度、地域背景等社会属性差异明显的社区称之为混合型社区。

改革开放40多年来，城镇化建设稳步推进，新农村建设步伐加快，一些位于城乡接合部地区凭借其特殊的区位优势，以便利的交通和较低的生活成本吸引了大量外来人口在这里生活居住。外来人口家庭或选择租房居住，或选择价格更为优势的还迁房、限价房，外来人口多数聚集在某些村建小区中，由此部分混合型社区得以形成。与此同时，城镇化使得更多农民转变为市民，这些转变后的市民势必要考虑自身的居住问题，很多农村拆迁安置小区便满足了这一需求。非村居民的大量涌入，使得原有的社区构成模式产生变化，与传统的行政村和单纯的城市社区都有着显著的不同。外来人口迁入和城市居民流动加速，社区正在由“熟人社会”，变成“陌生人社会”，利益纽带的淡化与断裂、社区内部的低信任度和合作制度的欠缺所造成的疏离和失序，加大了社区治理的难度。在这类社区中，无论是小区内还是小区间，居民间的信任度和合作制度都极为欠缺，社区管理难度相对也更大。作为地域社会共同体的社区,其发展的根本目的在于改善居民的生活环境、生活方式,并提高居民的生活质量与社会生活的价值。我国城市目前仍然处在“亚社区”向现代社区的过渡阶段,因而社区服务的理论体系和实践格局,都具有过渡期的特征。混合型社区作为时代发展的一种产物和过渡产物，我们有必要分析当前该类型社区治理存在的问题并研究思路对策,推动社区善治的实现。

二、当前混合型社区治理的困境

空间的巨变改变了原有社区的居住格局，消解了原有的社会结构及运行体系，重置了原有社区的治理生态，对既有的治理产生了深刻的影响。与现有单一组织社区相比，混合型社区由于历史遗留、体制缺陷和社区内生等因素的影响，主要存在社区居民的人群种类复杂、凝聚力差、归属感不强等问题。以张镇家园为例，作为洛社镇目前规模最大的安置小区，房屋性质种类多，入住居民来自不同的行政村，其中还有很多非无锡本地的外来租户，人员构成复杂多样。混合型社区治理主要有以下特点：

（一）混合型社区组织结构较为复杂

城镇化过程，尤其是村改居过程中产生的农民安置型混合社区的模式特殊：有天然复杂的人口结构集群，本土失地农民和外地新市民以及城市拆迁迁居人口三种人群混住；也有城镇化建设过程中安置房小区与比较高端的商品房小区混合；还有园区产业结构现代化升级后的工业集群与脱离土地的农业集群碰撞。这些新旧碰撞、升级换代给社区管理带来的各种复杂、难以避免的问题和矛盾。以张桥镇村为例，下辖拆迁安置小区张镇家园、6个未拆迁的自然村以及该辖区内的商品房小区等多种类型住户居民，其中还包括在此租住生活的外地来锡务工人员。

（二）混合型社区居民归属感相对淡化

对本地拆迁人口而言，部分居民户籍仍在原行政村，在原行政村参加选举、享受原村福利等，社区归属感相对较弱。对外来人口而言，通过购房、租房入住，人口流动性较大，存在言语不通、文化差异较大的情况，居民结构复杂，居民间缺乏沟通交流、对社区事务往往态度淡漠、参与度不强。不同居住形态小区之间不仅在物理空间上相互封闭隔离，居民之间的利益需求及价值观念也存在较大的差异性，异质化的群体之间很难就某项事务达成有效的协商共识和一致行动。

因此，混合型社区社会活动参与者，往往仅限于一些志愿者、老年人和儿童青少年群体。同时，由于安置房物业费也由政府代缴，因而安置房拆迁户、租住户对社区的责任感、主人翁意识更加淡薄。社区居民从不同地方聚集于此，住进高层、多层，相互不串门、不拉家常，邻里互不认识，大家关门过日子，邻里感情淡漠。

（三）混合型社区治理的权威难以树立

社区房价、物价和工作的稳定性是影响流动人口定居和融入到城市社区的主要因素。相较于城市中心区，像张镇家园这种城乡接合部的生存成本较低，特别是在房租和物价方面。因此，这里聚集着大量的流动人口，而人口具有较强的流动性，他们很难真正融入社区。短期临时性的居住使他们较少参与到社区公共生活中，因而也很难形成稳定的社区文化，加大了社区治理的难度。此外，这种流动性也导致了部分混合型社区居民漠视统一的规章制度和规范的城市管理要求，出现了乱堆放、乱搭建、乱牵挂等种种现象，并且屡禁不止、层出不穷。

（四）混合型社区服务供给水平较低

目前的社区自治建立在行政依附前提之上，往往社区管理人员自身还未能完全转变农村居民的身份和视角，其社区治理工作需要更加规范化、专业化的服务方法和理论作为支撑。但社区工作人员专业服务水平偏低，专业的社会工作方法在社区推广不够，存在凭传统经验办事的现象。面对社会管理日趋精细规范、系统专业的要求，社区工作强度不断增加，亟需通过政府公共服务外包等形式来承接部分政府职能，创新社会工作载体方法。但混合型社区由于收缴的物业费停车费较少，社区物业性收入有限，财力薄弱导致社会事务外包较为滞后，社区服务供给水平较低。此外，社会组织大多都由热心人士组成，结构复杂、专业性组织性不强，导致服务连续性和主动性不够，服务对接存在障碍。

三、张镇家园：混合型社区治理的创新实践

（一）张镇家园基本情况

张镇家园由洛社镇17个村（社区）的拆迁百姓安置入户组成，常住人口超过2.2万人，是洛社镇目前规模最大的安置小区。小区地处312国道南，新长铁路以西，钱洛陆以东，洛南大道以北，安置小区于2007年4月份首期动工兴建，张镇家园A、B、D区面积约30万平方米，已完成全部安置；张镇家园六期高层面积约30万平方米，共有2375套安置房。目前张镇家园常住人口12646人，除张镇桥村拆迁安置居民外，内含了来自全镇12个其他村、社区的拆迁安置居民。社区内配有物业管理办公室、社区服务中心、社区卫生站、居家养老室、大型超市、农贸市场等社会生活设施，此外还配备有休闲广场及多个园林绿化景观，以及灯光球场、健身广场等群众文化设施。

（二）楼道微自治项目

张镇家园庞大的人口基数，复杂的人员结构，使张镇桥村常年面临居民关系冷漠，居民、物业、村委三方冲突矛盾不断，无法满足居民服务需求，居民满意度低等问题。为了解决这一系列问题，张镇桥村自2018年开始启动了楼道自治项目（见图1），自下而上由居民推荐建立起一支126名具有广大居民支持率的居民代表组成的楼道长队伍后，打下了居民自治的群众基石，也解决了村委由于工作人员缺乏而导致的人手不足。2019年疏通了居民自治两大渠道：建立村委、物业、居民三方微信群解决小事、急事，打造三级议事体系(“楼道理事小组-网格议事分会-微自治总议事会”)和五步走协商机制(听、看、议、执、监）处理大事、难事。两年来，依靠自治组织，解决居民矛盾2000多个，新组织居民服务活动300多次，服务居民人次达到1.6万多人次。

图1 楼道微自治项目流程示意图

1.创设楼道自治三级议事会

张镇桥村针对混合型社区的特点，按照地域实情和人口分布等综合情况，划分成12个网格，每个网格超500户居民。同时针对辖区内安置小区各村拆迁居民聚集的特点，将楼道作为网格化的最小单位，推行“楼道理事小组—网格议事分会—微自治总议事会”三级自治体系，实现“混合型社区大网格”有效延伸和“安置区小网格”精细自治。

楼道理事小组由楼道长各自招募自己楼道志同道合的邻居产生，网格议事分会由张镇家园A、B、D、六期四个片区的分会长组织各自网格的楼道长代表开展工作，整个张镇家园共分10个网格，每个分会长都在各自的网格内物色楼道长代表成立全网格全覆盖的议事分会；微自治总议事会由村两委班子成员、各网格议事分会代表、小区物业公司经理、老年协会会长及“金乡邻”志愿者协会代表组成，总议事会推选了一名楼道长代表担任会长，各分会负责人担任副会长，并推荐了2名楼道长代表担任秘书长，其余人员均为会员。

2.自治组织活动项目化

为了便于计划与管理，张镇家园将自治组织所有的活动进行项目化的处理和操作。根据不同的居民需求、不同的服务人群，将活动类型分类和整理，将同一类型同一人群编入同一个项目，并将项目分为三个类别：社区自治类(包括综合治理、环境建设、公共设施、自治共治等)、居民服务类(包括为老服务、助残服务、亲子活动、家庭教育等)和文化娱乐类(包括文化服务、娱乐活动等)。此外，所有项目的立项不再由上而下由村委或者政府引导，所有楼道长均可自下而上通过群众调查反馈、居民需求汇总或日常居民生活调查等方式收集民情民意，选择项目的方向。并且根据项目目的进行项目计划的设计并填写项目预算表，最终将项目申请表、项目计划书和项目预算表递交议事会进行审批，在通过议事小组——议事分会——议事总会批准的情况下进入下一环节。由议事会会长发起三方评议会议，由村委代表、物业代表、全体楼道长三方共同出席评议会。由项目申请人就项目背景、目的、对象、项目可行性、活动计划、活动预算、社会筹资计划(为加分项)等进行介绍，村委和物业对项目下可能遇到的相关政策和问题进行分析，然后由所有参会人员进行投票表决，半数以上通过则项目暂立。最终在控制预算金额的分配比例(社区自治、居民服务、文化娱乐—6：3:1，即总预算10万元，居民服务所有项目总资金不得超过3万元)的条件下，项目正式成立。如有超额，同一类别项目内进行举手表决，票数少的淘汰。

3.建立楼道自治基金机制

随着队伍的日渐成熟，楼道长团队和居民的自治意识进一步提升，团队骨干自主能动性进一步加强，居民需求进一步开发，张镇家园探索建立了楼道自治基金机制，多元化募集资金。项目负责人在村委、物业或者议事总会相关人员的协助下，带上项目书，根据筹资计划进行资金成者物资的筹资。以村级财政资金为基础的自治基金撬动更多的社会资金，推动辖区内更多的社会力量参与到社区自治工作中来。在有限的资金下满足更多的居民需求，吸引更多的资源和力量参与到社区治理中来，从而使社区治理得到真正的自治化和长期化发展。项目实施和资金的使用严格按照计划书和预算表进行，如确实有特殊情况需超预算的，超出预算3000元以内，由议事会和监事会共同批准后进行支出，最终总结会进行汇报即可，若超出3000元以上的，则需立即组织开展全体楼道长会议进行说明汇报，由半数以上通过则正常开展，否则取消该次活动。年终进行年度项目总结会，由项目负责人对项目实施情况、经费支出等进行总结汇报，会后编制项目明细对外公示。

（三）社区治理成效

积极主动的社区建设让社区居民可以切切实实感受到新农村的都市生活。张镇桥村通过了无锡市社会主义现代化新农村示范村的验收，先后获得“全国民主法治示范村”“全国妇联基层组织建设示范村”“国家人口和计划生育基层群众自治示范村居”“江苏省民主法治示范村”“江苏省管理民主示范村”“江苏省和谐社区建设示范村”等几十项国家、省、市级荣誉。通过项目化的微自治，张镇家园社区治理实现了资金、服务、人才的三方面提升。

1.资金的提升

用村级资金作为托底，撬动了更多的社会资金，2020年以6.9万元的资金，吸引了社会资金加物资共5.96万元，真正实现了五社联动，推动了辖区内各组织、团体和居民积极参与到社区治理中来。合理分配了有限的资金，兼顾了包括公共治理、民生服务、文化娱乐等各种居民需求，通过每周3次左右的社区活动，拉近了居民之间的距离，有限的财政资金在创建和谐大家庭中发挥了最大的作用（见表1）。

表1 2020年张镇桥村项目资金明细表

2.服务的提升

有了自治基金后，在资金相对自由的情况下，楼道长们积极申请项目，开展活动。2020年，张镇桥村仅用6.9万元的财政资金，开展活动近200次，平均每周就有3次不同的活动，服务人次达到16000多人次，便民设施不再闲置，居民关系不再冷漠。在楼道长和物业的共同努力下，解决问题的速度由平均3天加快到1天内解决，居民满意度已达到90%以上。

3.人才的提升

由于项目化的操作，对项目负责人的要求大大提升。从理论知识到策划方案再到实地实施、回顾总结，最后到形成新的属于自己的理论知识，楼道长们通过实操练习，在能力上有了质的提升，打造出一批有理论、有经验的社区领头人。

随着“三级”议事组织的成立，一套完整的议事流程也同步建立，“常议事，理顺事”已成为议事组织的工作常态。“楼道微自治议事会”的组织地位获得居民群众的充分肯定。一方面，三级议事会平台的搭建、积极参与的议事成员和规范化的议事流程制度是“楼道微自治”制度化、规范化、常态化顺利运行的三大保障，激发了居民的民主自治热情，畅通了民意渠道；另一方面，建立楼道自治基金项目化运营微治理项目，社区基金支撑下的项目化运作是一道解决问题的“良方”，可谓“一方”解“多题”，有力地助推了张镇家园“楼道微自治”的有效实现。

四、混合型社区治理思路和经验总结

混合型社区的良好治理有利于城乡空间的一体化发展，衔接城乡各项制度，促进城乡社会实现有效融合与统筹发展。“微自治”是“微观自治”的简称,主要是指针对地方特色,采取具体可行、细致有效、深入透彻的方式,创造式地实行民主自治。针对混合型社区治理中存在的诸多问题，必须要从社区自身的实际情况出发，包括社区的具体特征以及社区所在地区的经济发展水平，从而科学、因地制宜地制定相关规划和政策，保证社区工作的稳定运行。无锡洛社张镇家园的实践探索给我们启示经验，在坚持党建引领下，以创设品牌化协商民主制度，培育社区文化，发挥社区志愿服务群体的力量为思路，破解混合型社区治理难题。

（一）加大党建创新力度，为社区治理坚定组织引领

党的全面领导是新时代推进社区治理的政治基础和组织前提。突破混合社区治理困境的核心关键在于发挥党在社区的牵头力、组织力、动员力和协调力等政治优势，发挥其政治整合功能，将制度优势转化为治理效能，构建社区党建与社区治理的良性互动关系。社区微自治组织创意通常都是由党员社区工作者提出，居民党员响应，居民中的利益相关者附议而逐渐产生的。基层党组织在微自治组织成立时，党组织应该对该组织的性质、人员构成及组织目标有着清醒的认识，并在该类组织活动运行中，实时予以政治思想的引导，确保该类组织活动方向和内容正确。加大党建创新力度，以党建为引领，充分发挥党员先锋模范作用，树立魅力型权威。社区党建是社区建设的政治保证，基层社区要始终把党建作为社区治理的核心，改进作风，创新机制，强化党组织与辖区单位、居民的融合。加强原有村民骨干与单元组长间的交流联系，实现资源共享和互助协作，建立原始村落和社区单元之间的联结，树立传统型权威。通过优化社区管理和居民自治制度，健全居民代表定期会议、基层选举、评议公示等民主决策、管理和监督机制，细化网格化管理、长效管理等各项规章制度，树立法理型权威。党建引领社区治理，张镇家园建设先锋驿站、初心学堂、张镇商贸城幸福驿站、马港浜先锋驿站、清风林、初心廊、连心桥等多个党建阵地，健全了十分钟的党建圈。配套的党建设施建设不仅能美化社区环境、完善服务措施，更能直观凸显社区党总支在社区治理中的凝聚力和战斗力。社区党建阵地建设的完善，大大提升了支部活动和“三会一课”的参与率，更是为民主自治协商、志愿服务和开展新时代文明实践，解决乡村振兴中拆违治乱和生态治理等一系列攻坚任务，提供了多功能的前沿阵地和战斗堡垒。这些阵地的建设，是“乡村振兴、先锋领航”的生动实践，激活了基层党组织的“神经末梢”。

（二）创设品牌化社区微自治模式，为社区治理夯实自治基础

畅通健全的民主制度能够有效表达混合型社区居民的不同利益诉求，社区居民议事平台的建立是以协商民主为运作方式谋求在理性共识的基础上制定社区自治政策，有助于社区更加有序高效地供给公共产品和公共服务，这样有序互动的混合型社区协商治理体制，能够有效整合差异较大的社区居民民意，形成社区共识，为社区治理夯实自治基础。社区微自治模式的建立要结合本社区实际情况，深入挖掘社区特色，加强社区特色品牌创建，突破混合型社区发展瓶颈。开展形式多样的基层民主协商，积极探索推进“微自治”，推动民主自治向村（居）民小组、小区和自然村延伸，打造“社区微自治”模式。如张镇家园社区创设“和谐张镇桥、同一屋檐下”七彩楼道自治项目，通过楼道自治形成了一个具有张镇桥特色的“一核十力”(一核即为村党总支、十力即为党员、社工、楼道长、志愿者、物业、村民、社会力量以及政府相关部门等)多元共治模式，形成了“七彩楼道”的自治品牌，红色党建、绿色环保、紫色科普、金色睦邻、蓝色能工巧匠等七彩楼道应运而生，楼道故事精彩纷呈。成立了由村民自我发展和孵化而成的七彩社会工作服务社和12支自治团队，楼道自治走出楼道，服务整个小区，服务整个村委。楼道自治议事会走向了组织化和实体化，“常议事，理顺事”成为服务社工作常态。

（三）扶持项目服务团队建设，为社区治理孕育志愿力量

志愿服务是社区治理中的重要一元，通过扶持志愿服务阵地和队伍建设，开展多样化志愿服务，推动志愿服务活动常态化发展，充分发挥好志愿者队伍在推进社区建设中的积极作用，让居民有更多的幸福感和获得感。招募本社区居民以及有志从事志愿的居民参与志愿服务活动，并对他们进行培训，提升志愿者团队的数量和质量，保障志愿活动的有序开展，在活动中增强居民间的交流互动，增强混合型社区凝聚力和归属感。张镇家园围绕“家和万未兴、村和百业旺”的活动主题，以“和”系列活动创“金乡邻”品牌，以“金乡邻”品牌促张镇桥和谐。以“金乡邻”文明宣传、巾帼助老、社区调解、党员志愿、便民服务等各志愿服务队为基础，开展“和睦”“和善”“和顺”“和美”四大系列活动，“金乡邻”志愿者、楼道长志愿者两支队伍强强联合，志愿服务活动常态化、制度化、项目化。近年来累计开展活动2000余次，年服务2万余人次。将志愿服务精神与传统节日、文明创建等有机结合，在大型惠民演出和敦亲睦邻节等系列活动中“以文化人、成风化俗”，以新时代精神文明的优质服务不断提升群众幸福感、获得感与满足感。

（四）挖掘和提炼社区特色文化，为社区治理注入充沛活力

社区文化是社区居民在特定区域内长期活动中形成的，具有鲜明个性的群体识、价值观念、行为模式、生活方式等文化现象的总和，具体包括社区精神文化，社区物质文化和社区行为文化。社区治理的关键环节之一是社区文化建设，要强化社区文化引领作用。张镇家园社区深层次挖掘社区文化潜力，激发其内在的特色性和多样性，从精神层面为社区文化融合注入最充沛的活力。在社区骨干党员的引领带动下，通过开展多种文化活动，营造浓厚的社区文化氛围，整个社区文化活动欣欣向荣，通过活动打造居民文化品牌，提高居民生活质量和文化素养。从社区居民的现实需求和社区的特色文化出发，通过活动让居民互相认识了解，互相影响，迈开社区融合的第一步。如蓝色能工巧匠楼道长发起并成立巧娘爱心编织队，巧娘志愿者均为小区内会编织、爱编织的退休阿姨，她们为小区有困难的高龄独居老人编织围巾、帽子和手套，用她们的“巧”和“孝”让五彩线编织出精美实用的礼物，在张镇桥村传递着满满的正能量。如七彩楼道中的金色楼道以“尊老爱幼、孝亲家和”为主题，以优秀“家训、家规、家风”来进行宣传教育，秉承“礼义仁和”的道德理念来引导和培育居民良好风尚，打造和谐家园，营造楼道邻里亲和氛围，促进邻里交流互动，创造和谐家园。继承和弘扬中华优秀传统文化，古为今用，使中华民族孝亲敬老的优秀传统在现实生活中得到体现，让居民在休闲娱乐中增进互动，促进融合，增强社区归属感。

五、总结与讨论

社区微自治是寻求有效社区治理方略的重要途径，亦是探索实现社区治理能力现代化的逻辑起点。地处城乡结合部的混合型社区存在组织结构混乱、人员结构复杂等困难，但社区微自治的实践与探索，打破了传统社区管理模式的桎梏，激发社会参与，群众由“被动接受”到“主动参与”，社区治理模式由“管控”到“自治”，邻里关系由“你我”到“我们”，这些变化使得社区建设存在着更多可能。张镇家园的楼道微自治案例给破解混合型社区治理困境的提供了一种思路：党建引领下的多元参与社区治理，创设品牌化协商民主制度，发挥社区志愿服务群体的力量，培育社区文化，增进社区融合。

社区治理是一个系统工程，更是一个长期的过程。基层社区在加大社区治理工作创新力度时，必须重视社区的内生动力，实现“内源共生”，充分发挥社区党建的引领作用，以开展经常性文化活动促融合为抓手，打破社区管理的线性模式，通过民主、协商、监督等方式去调和、处理社区矛盾。建立在社区党总支的领导下，村委会、物业、社区民警、社会组织等“多位一体”的新型社区治理模式，让居民在参与和互动中增强对社区的认同感和归属感，从而真正提升社区治理水平。