普惠金融：影响因子、发展路径和效果评估

李俏萍

（中国人民银行梅州市中心支行，广东514021）

自2005年普惠金融的概念首次被提出以来，联合国、世界银行、普惠金融联盟等国际组织以及各国政府不遗余力推动普惠金融发展。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出发展普惠金融，此后我国普惠金融的发展逐渐从发出倡议、制定规划进入到具体实施阶段。2014年9月，在全球普惠金融联盟年会上，我国围绕开展普惠金融宣传与合作，制定普惠金融国家战略，加强金融消费权益保护等方面作出承诺并公布了行动计划。2015年11月，“十三五”规划第一次将普惠金融发展列入五年规划之中。2015年12月，我国出台了第一个专门推进普惠金融发展的规划——《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》。2016年，我国被确定为G20主要领导者，在此后三年期间，牵头开展普惠金融国际规则的制定，并推进其行动计划的实施。2017年的《政府工作报告》提出了大中型商业银行要设立普惠金融事业部的要求。2017年5月，国务院召开常务会议，部署设立普惠金融事业部的具体工作。2018年4月，国务院部署对银行普惠金融服务实施监管考核，确保实体经济融资成本下降。

与方兴未艾的普惠金融实践不相匹配的是有关普惠金融的研究尚处于起步阶段，有待系统梳理和阐述。本文从影响因子、发展路径和效果评估三个方面系统梳理目前普惠金融研究的主要成果，旨在拓展普惠金融相关研究的思路。

一、普惠金融的影响因子

经济、社会等各种因素协同影响着普惠金融的发展。当前，国内外学者普遍建立了普惠金融影响因素模型，实证各类因素对普惠金融发展的影响。综合来看，影响普惠金融的因素可分为宏观经济、居民收入、接触便利、金融调控四类。

宏观经济方面，由于设定条件不同，学者们认为普惠金融与经济增长的关系存在不确定性，然而较多的实证研究认为它和经济增长之间有着显著的相关关系。如MSarma&JPais（2011）认为，一个国家的经济发展水平和金融包容性水平密切相关。相反，SHathroubi（2016）则认为，普惠金融发展与人均国内生产总值呈现不明显的负相关关系。

居民收入方面，Allen.F.et al.（2012）认为，个人收入水平对于使用正规渠道金融服务的决策具有正面作用，收入越高的人群越愿意使用正规渠道金融服务；王修华和陈茜茜（2016）在此基础上进行了细化，将年收入分为务农收入和非务农收入进行分析，发现非务农收入与普惠金融发展的相关系数要远大于务农收入，作者据此认为促进普惠金融的主要是非务农收入，进一步丰富了相关研究。

接触便利方面，方蕾和粟芳（2017）认为，地理位置在一定程度上影响了普惠金融发展，地理位置相近的村庄其普惠金融发展水平往往也相似；张宇和赵敏（2017）却认为，交通便利程度对普惠金融发展的影响微弱，仅依靠提高交通便利度很难显著提高普惠金融发展水平。

金融调控方面，王婧和胡国晖（2013）发现普惠金融指数的波动与中国金融改革和货币政策的进程具有一致性，建议实行稳健的货币政策，减少金融政策的调整和变化。

二、普惠金融的发展路径

（一）普惠金融的顶层设计

发展普惠金融最重要的要靠顶层设计，在制度、政策、组织等方面进行保障，这已经成为理论界和实践界的共识。如H Ahmed&Ak Md Hasnol Alwee Pg Md Salleh（2016）通过研究认为，建立全方位的伊斯兰普惠金融框架，将为伊斯兰提供一种新的扶贫方法；杜晓山（2007）提出了普惠金融顶层设计的原则，认为可持续发展的普惠金融体系应当符合功能完备、分工合理、产权清晰、管理科学、监管有效、竞争适度、优势互补的标准；吕家进（2014）进一步提出了普惠金融体系的具体构成，认为普惠金融体系是一项复杂的体系，应着力完善组织体系、产品体系、政策体系、市场体系，渠道体系、生态体系等五大体系；王祺琦（2015）还提出要健全普惠金融监管体系，明确各主体在金融体系中的监管责任，进一步完善普惠金融顶层设计的相关研究。

（二）普惠金融的供给主体

金融机构应当是普惠金融的供给主体，这已成为学界的共识。争议在于，在市场化条件下如何调动金融机构参与普惠金融业务的主动性和创造力。在有关调动金融机构积极性的相关研究中，一些学者呼吁金融机构要自身提高思想认识和道德水平，自觉参与到普惠金融业务中来，在追逐商业利益和社会责任之间达到一种平衡。如白钦先和高霞（2016）认为金融机构不能只考虑自身持续运营，要在履行社会责任、减少贫困方面展现更多担当。相反，也有学者认为不应期望通过提高银行从业人员思想道德水平的方式去解决普惠金融存在的问题。如潘功胜（2015）认为，要使金融机构体现追逐商业利益和社会责任之间的平衡，应从金融机构的内部绩效考核着手，并且金融机构的内部授权体系不能妨碍微型金融的发展；刘晓春（2017）提出，金融机构在服务小微企业的过程中，不能简单粗暴地通过大搞运动来推进，应该坚持商业化原则，这是普惠金融自身特点所要求的。

（三）政府在普惠金融市场的作用

在解决普惠金融市场失灵问题上，政府能够在顶层设计、解决信息不对称、公共物品缺失等方面发挥作用，但应明确自身角色定位，注重在市场失灵的领域发挥作用，避免在市场机制有效运行的领域进行干预。如郭新明（2015）通过借鉴国际经验，认为政府在普惠金融发展中承担着四种角色，分别是顶层设计者、金融基础设施建设的推动者、交易驱动者和适应性审慎监管者；星焱（2015）在分析中国普惠金融的发展路径中认为，需要政府引导、市场运作式的“双轮驱动”，政府最重要的作用是提供普惠金融制度，如营造市场环境、完善基础设施、完善金融契约、引导健康发展；贝多广和张锐（2017）认为，发展普惠金融应当充分发挥好政府的作用，把重心放在普惠金融基础设施的建设方面。此外，还有一些学者提出政府应扶持小微企业、涉农经营主体等弱势群体，让他们平等接受金融服务。如Ak Md Hasnol Alwee Pg Md Salleh（2015）认为，政府需要为贫困者提供银行账户和信贷设施，以满足他们的日常需要，促进金融包容性发展。

（四）普惠金融长远发展的基础

金融消费者在认知上存在偏差，无法有效防范金融风险，这是制约普惠金融长远发展的桎梏。在这种背景下，加强金融消费者教育是普惠金融发展的基础，有助于打通普惠金融最后一公里。因此，开展金融消费者教育，提高消费者金融素养，逐渐成为各国保障民生、促进发展的系统工程。在为何要开展金融消费者教育的研究方面，焦瑾璞（2015）从减法的角度进行分析，认为金融消费者教育是一种预防性保护机制，能够减少金融消费者在金融领域的风险和损失；胡文涛（2015）则从加法的角度，认为加强金融知识教育能够鼓励原本不愿使用金融产品的人接受金融服务，提高金融覆盖率，缓解金融排斥问题。

三、普惠金融的效果评估

（一）普惠金融评估指标

目前，一些国际组织设计的普惠金融评估指标主要有三种：第一种是国际货币基金组织、普惠金融联盟等设计的指标，主要包括正规金融服务的可获得性、使用情况等维度；第二种是普惠金融全球合作伙伴制定的指标，在金融服务的可获得性、使用情况基础上增加了服务质量相关指标；第三种是世界银行设计的指标，主要分为银行账户的使用情况以及存款、贷款、支付、保险等具体业务。国内学者大多参照国外的评估指标，并且选择兼顾宏观指标和微观指标的方式进行评估。如焦瑾璞等（2015）在普惠金融全球合作伙伴设计的维度下，结合中国实际情况，增加了助农取款服务点覆盖率、农户和小微企业贷款获得率等具有中国特色的指标，组成了包含19个指标的普惠金融指标体系；于晓虹等（2016）选取了社会经济发展指标、广义金融供给指标、广义金融需求指标、农村金融业和小额贷款等指标等4个维度共37个指标，对我国各省的普惠金融实施效果进行评估。

（二）普惠金融评估结果

经过多年的实践，普惠金融在我国取得较大发展，但仍存在发展不充分不平衡问题。如杜晓山（2015）通过分析认为，与其他国家对比我国普惠金融的发展水平处于初级发展阶段，近年来我国小额信用贷款和联保贷款的规模基本没有增长，甚至是缩小的，提供给中小微企业的金融服务也远远无法满足实际需求；蔡洋萍（2016）在评估我国普惠金融发展成效过程中发现，我国农村金融改革开展多年，但改革效果差强人意，融资难、融资贵等问题没有得到根本解决。同时，各地普惠金融发展呈现非均衡特征。经济发展水平较高的地区普惠金融发展水平也相对较高。如陆凤芝等（2017）对我国省际普惠金融发展情况进行测度，王治政（2017）对浙江省市际普惠金融发展程度进行测算，刘萍和樊巾（2016）对白银市县际普惠金融服务水平进行分析，均得出相同结论，可见普惠金融发展在地区上的不平衡特征在我国普遍存在。

四、研究述评和下一步研究方向

本文从影响因子、发展路径和效果评估三个方面对目前普惠金融研究的主要成果进行了回顾，发现国内外学者的相关研究虽然数量较多、范围较广，但仍有以下领域有待深入探索：一是由于统计和征信数据的不完善，我国学者较难获取普惠金融的微观数据，大多从国家、省、市等宏观层面进行研究，较少从具体业务等微观层面进行研究。特别是在对普惠金融的影响因子和效果评估中，国内学者的研究大多参照国外学者的理论和指标，研究的结果大同小异。二是普惠金融的理念在于普惠和共享，同时兼具政策性和商业性特征，而金融机构在盈利目标的压力下，参与普惠金融的主动性和创造性不足，尤其是存在机构不平衡问题，如大小金融机构之间的不平衡、政策性机构与商业性机构之间的不平衡。如何激发各类金融机构参与普惠金融的主动性和创造性，目前学者对这方面的研究不够深入。普惠金融的未来研究方向，一是从宏观层面转移到微观层面，研究具体的普惠金融实践，使对普惠金融相关的研究具有更强的针对性和更高的可信度。这需要统计数据的完善。二是将研究视角转向金融机构，分析制约不同金融机构参与普惠金融的因素，扫除妨碍普惠金融发展的障碍，缓解普惠金融发展不平衡问题。