乡村振兴视域下乡村多元化解纠纷机制构建研究

□ 杨璐萌 刘田翔

（中共湖南省委党校法学教研部，湖南 长沙 410000）

乡村中矛盾纠纷的化解是实现乡村振兴的重要方面，党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［1］，是对构建乡村多元化解纠纷机制的创新要求。2021年中央一号文件指出要加强党的农村基层组织建设和乡村治理，而实现乡村治理必须创建与发展乡村多元化解纠纷机制，进而提升乡村治理能力，最终达到实现乡村振兴的目的。

一、乡村矛盾的根源与特点

党的十九大指出我国社会的主要矛盾已经发生转化，在此基础上的乡村存在着由于利益分配不均所引发的各种矛盾纠纷。实现乡村振兴，首先应当解决乡村矛盾纠纷的化解，构建和谐稳定发展的新农村。乡村振兴与发展的进程中，我国农村以“自给自足”为主的传统生产、生活、利益分配方式产生了结构性转变。乡村中长期存在的利益分配格局被瓦解，扩大了群众之间的利益获取差别化，贫富差距扩大致使群众间的矛盾纠纷增多。

乡村矛盾的特点主要有以下三方面。第一，乡村矛盾内容复杂化。随着社会的不断发展与进步，乡村矛盾呈现出由简单到复杂、由一方面到全方面的复杂化矛盾纠纷。农村的矛盾主要涵括了宅基地权属纠纷、农田权属纠纷、婚姻家庭纠纷、医疗纠纷、村民间债务纠纷等多种方面。同时还有新型网络平台打赏、通过微信、支付宝借贷等新型矛盾纠纷。

第二，乡村矛盾主体多元化。随着城乡融合发展的进程不断推进，以经济为主要方面的多项现代化因素随之向乡村下沉，乡村中发生的矛盾纠纷出现了多重主体的情况。同时由于依法治国的深入推进，村民的法治意识不断提高，维权意识不断增强。伴随着经济的快速发展，农村的物质生活水平获得了质的飞跃，进而更容易爆发波及多元主体的矛盾。在城乡一体化进程中，农村相对应的变成了“半陌生社会”。基于此，村民矛盾纠纷越发增多，呈主体多元化发展的态势。

第三，乡村矛盾解决难度大。我国正在加强法治乡村建设，农民的法律意识提高，但维权用法能力还不足。因此，在某些小矛盾纠纷未及时解决时就会使用具有冲击性的方式，使得群体性的矛盾纠纷严重破坏了社会秩序，增加了矛盾纠纷化解难度。应该将矛盾及时解决在萌芽阶段，构建乡村三治融合的新型纠纷化解机制，为乡村振兴的实现提供制度保障。在法律规范的架构上，融合制定乡村自治村民规约与新式乡贤的德治教化建设。

二、乡村多元化解纷机制现状

当前，我国乡村多元化解纠纷机制主要包括以自治为主的私力救济、以德治和法治为主的社会救济和以法治为主的公力救济三种方式，对于化解乡邻间的矛盾纠纷，创建平安乡村起着重要的作用。不过，由于当今矛盾纠纷的多样性、复杂性和牵连性，导致乡村多元化解纷机制“心有余而力不足”。

（一）私力救济是化解小矛盾最重要的方式

私力救济是乡村自治的体现，乡村中多数矛盾都是微不足道的原因引起的，对私力救济的使用时需要正确的引导方式保证矛盾纠纷的正常解决。在村民维权时最先使用的方法往往是去对方家中理论，这是一个和解的过程，和解成功矛盾化解，和解失败可能会触发更严重的后果，致使矛盾更加深化。由于没有正确的引导方式，村民双方“公说公有理，婆说婆有理”，有时会产生宗族之间的矛盾，严重者甚至采取“黑社会”性质的打击报复等方式，对维护和谐的乡村治安产生重大负面影响。

（二）社会救济是化解乡村矛盾最主要的方式

社会救济主要包括民间调解和仲裁两种。在乡村中，乡村的结构相对稳定，村民之间具有一定的熟悉度，采用调解解决矛盾应当是乡村中的首选方式。在我国大力发展市场经济不断深化改革的背景下，乡村中保持的秩序被重新构建，使得调解的效果开始缩小。当前我国乡村的结构设置还不完全，一些乡村中没有专门的调解部门，调解人员的专业化程度不够，一般是村两委负责人或者德高望重的乡贤进行调解，他们多是从道德层面调解，缺乏专业的法律知识。调解的结果不具有法律强制性，若一方反悔，则整个结果付之东流。仲裁具有期限短、程序快捷和启动容易等优点，但除劳动仲裁外的商事仲裁收费高致使村民间的接受度和使用度不高，在乡村中的仲裁程序基本上还处于未发展阶段。

（三）公立救济是化解乡村矛盾最后的方式

司法是解决村民矛盾纠纷的最后一道防线。公力救济是指司法机关参与化解纠纷的活动，主要的方式就是诉讼。当村民用尽了和解、调解、仲裁等方式时会寻求公权力化解纠纷，诉讼是具有国家强制力保障、最具权威性的活动。由于乡村中长期以来形成的具有本土特色的“习惯法”，所以在实际判决中往往会出现法律与本土常识的冲突，致使诉讼化解矛盾的作用减轻。诉讼还有着期限长、执行难等问题，迫不得已村民不会选择诉讼。乡村多元化解纠纷机制的种类多样，本应能成为化解村民间纠纷提供可靠的途径，但由于各种方法之间缺乏协调联络，一件事可能经过多次多部门调解，加大了化解纠纷的成本。需要加强各解纷机构间的协调联动，构建新型乡村多元化解纠纷机制，为乡村振兴创造良好的乡村环境。

三、构建乡村多元化解纠纷机制的困境

随着市场经济的发展，乡村中混合了大量非本土化因素，使得乡村中矛盾纠纷频发且呈现出多样性特征。为了促进矛盾纠纷的化解，必须综合运用多重解纷机制，但由于城乡间存在着巨大的差异，导致乡村多元化解纠纷机制的构建十分落后。

（一）主体单一、分工模糊

乡村中矛盾纠纷的化解主要是依靠村两委工作人员、乡村精英和基层政府部门工作人员组成。实践中，调解矛盾纠纷时并无明确的分工协作，最终导致调解失败的案例比比皆是。因此，乡村中矛盾纠纷仅依靠村两委和基层政府的力量去化解是十分困难的。一是化解矛盾纠纷主要以村两委和基层政府为主，社会组织机构少且参与度低。政府负担着解决乡村中绝大多数的矛盾纠纷。调解类社会组织少且往往以被动的形式参与到矛盾纠纷中。二是专业化社会组织参与度低。社会组织主要包括调解委员会、仲裁委、律师协会等具有专门法律知识的组织，乡村不具有城市中完善的社会组织，发生矛盾后未能及时原地化解矛盾，导致矛盾的扩大。

（二）立法缺失，习惯冲突

法律是保障制度良好运行的基础，由于立法的缺失导致多元化解纠纷制度的不完善。中国传统乡村是在熟人社会与血缘关系两因素间且长期稳定于某一地区内形成的，有其独特的治理机制。传统乡村社会依靠自治与德治形成了一套牢固的解纷机制，但由于城乡一体化进程的快速推进，一些城市中的矛盾因素下沉到了农村社会，进而导致乡村中存在着现有解纷机制无力的情况。为了应对乡村中存在的城市化矛盾因素，必须依靠法律规范来化解矛盾。一是多元化解纠纷制度没有法律保障。在国家层面，仅有《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，该意见存在着框架松散缺乏体系性、机制构建略显单薄和条文规范笼统模糊等问题。在地方层面，顺应国家政策的发展，黑龙江、福建、山东等九个省份已经出台本省的多元化解纠纷条例，为本地区的多元化解纠纷机制构建提供了制度设计。除此之外其他省份仍未出台适用于本省的多元化解纠纷条例，在这些省份中会出现无规则可用的情况。二是单行法制定缺失。我国现有的化解纠纷类法律只有《人民调解法》和《仲裁法》，但这两部法律并未能处理所有的矛盾纠纷，且由于法律的滞后性，《人民调解法》需要不断地补充及完善，所以仅仅靠这两部法律难以形成“共建共治共享”的社会治理新形态，需要加快法律的制定，提升乡村解纷水平。

（三）各解纷机制衔接不畅

“各纠纷解决方式虽有单法加以规定，却无明确的宏观流转机制和规范化的操作流程。”［1］现实中，由于缺乏机制间的联动，村民诉求无门或者在各部门中难以选择。一是行政机关衔接不足。当矛盾双方村民和解失败时则会求助于行政机关的帮助，通常行政机关认为不属于自己的管辖范围，则将案件退回，而不是移交给有关部门解决。二是基层部门整合不足。当前，基层政府均加快了纠纷化解中心的构建。由于是多部门联合创建，纠纷化解中心并不是实体化的国家机关，且缺乏制度保障各部门间的协调联动，致使在化解矛盾纠纷时往往还是“各自为政”，整合性纠纷处理格局还未形成。

（四）基层解纷人员水平有限

随着城镇化进程的不断推进与市场经济向乡村地区的深入，乡村中的矛盾纠纷呈现出矛盾主体多元化、牵扯利益关系复杂化和指向的矛盾客体多样化。由于矛盾纠纷的难度不断提高，对解纷人员的专业解纷知识、基础法律的掌握、解纷口才的运用、国家政策的贯彻等要求越发加大。比如，乡村中的借贷纠纷，对于借贷关系的界定、约定的利息是否符合法律规定、未约定利息是否需要偿还利息等内容需要解纷人员精通民法典等相关法律内容。现有的乡村解纷人员多是由村两委工作人员、乡村中德高望重的人和乡村中的能人等乡村精英构成，同时基层政府部门的法律素质与解纷能力普遍不高，导致基层解纷人员水平不足。

四、构建乡村多元化解纠纷机制的完善路径

（一）拓宽纠纷化解渠道

构建多元化解纠纷格局，要求拓宽解纷化解的渠道，使得基层群众能够通过多种方式化解纠纷，多样主体都能够有效的解决问题，同时层层递进，有效衔接。一是建立专门的解纷职能部门。当前乡村中各部们化解纠纷相对孤立，缺乏统一协调的配合，难以形成高效的化解纠纷机制。需要搭建专门的解纷职能部门，统筹各部门力量，真正实现社会矛盾纠纷和信访事项“一站式受理、一揽子调处、一条龙服务”。二是构建信息化解纷平台。由于各部门间信息的闭塞，未能及时预判出矛盾纠纷、上访、投诉案件的产生。依托解纷职能部门构建信息化解纷平台，加强数字化分析预防矛盾。

（二）完善法治保障

完善法治保障，就是要求加强顶层制度的设计，总结各地构建多元纠纷化解机制的经验与教训，完善法律制度，对多元化解纠纷机制的指导思想、工作目标、工作原则、分工与衔接、操作流程等进行规范化，法定化。一是依托现有的法律规范及各地实施多元化解矛盾的社会实践，加快制定多元化解纠纷法，各省份再依据各自情况制定本地区多元化解纠纷条例。二是加快制定单行法律。结合我国实际情况修改完善《人民调解法》与《仲裁法》，制定除此之外的单行法，最终形成多元化解纠纷法为统领，各单行法相互协作的法治局面。

（三）构建解纷机制的衔接

由于矛盾纠纷的复杂度不断加大，在化解纠纷时必须加强各解纷机制间的有机衔接。加强解纷机制的有机衔接，就是要整合现有解纷资源，明确权责同时加强各解纷机制之间的有效沟通。其中主要包括诉讼与调解、诉讼与仲裁、调解与仲裁等公力救济与私力救济的衔接，畅通民事、行政、与刑事调节纠纷的渠道。一是推广我国的“枫桥经验”，大力依靠村民的力量，依据各矛盾不同的特性制定不同的解纷规则，将矛盾纠纷化解在最初的形态。同时借鉴美国、德国等发达国家的替代性解决纠纷机制（ADR机制），ADR机制的运行原理主要根据不同矛盾纠纷的产生特点以及所处的发展阶段，对应的运用不同的化解纠纷方式解决矛盾纠纷。因此，需要完善调解与诉讼、诉讼与仲裁、调解与仲裁等各解纷制机间的有机衔接，加强乡村矛盾解纷解决的能力，保障乡村的和谐稳定，建设良善的美丽乡村。二是随着互联网的快速发展，大力依靠信息化建设，构建基层解纷一体化网络平台，加强大数据的分析运用能力，根据不同的矛盾制定不同的化解方案，各解纷机制根据方案进行调处，提高化解纠纷的效率，保障司法的公信力，推动建设网格化的法治乡村。

（四）建设高质量乡村解纷队伍

一套行之有效的解纷机制必须配套专业的解纷人员才能实现良好的机制运转。为了应对基层工作人员力量不足，乡村调解人员专业水平不高的情况，应当加强乡村解纷队伍建设。一是通过互联网等科技实现对基层解纷人员的专业素质培训，提高其化解矛盾纠纷的能力，同时可以通过网络与律师等专业人员进行对接，促进矛盾的成功化解。二是加强解纷人员与村民之间的联系，多与村民联络不仅能够提前知晓村民的生活情况，还能够尽早发现村民间的矛盾，运用矛盾双方都认同的说理规则，从而将矛盾纠纷遏制在初级阶段。三是加强基层政府购买服务，不仅能够丰富乡村的解纷队伍，同时能为乡村解纷机制的运转提供资金保障，进而提高矛盾纠纷化解的成功与效率。