成昆渝地区一体化绿色发展战略构想：基于国家区域重大战略比较视角

滕祥河 林彩云 文传浩

摘 要：优化完善国家区域重大战略布局是把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局和推动高质量发展所面临的重要现实问题。区域重大战略具有空间形态上突出摆脱行政区划束缚、影响效应上强化引领辐射作用、任务导向上存在特定主题、推进思路上制定顶层战略规划以及组织领导上设立中央统筹机制等典型特征。对标典型区域重大战略，现阶段成渝地区双城经济圈还缺少区域重大戰略所具有的功能特征和必备条件。要真正担负起区域重大战略的角色，可依托成渝地区双城经济圈，以跨区域一体化为突破口，以绿色发展为核心主题，规划建设成昆渝地区一体化绿色发展战略。这一发展战略构想是立足于流域分工与流域可持续发展理论，充分遵循长江上游“点上开发、面上保护”国土空间开发格局大前提下的科学发展模式，也契合了成渝地区跨区域合作历程的一种历史发展趋势，同时在创新发展以流域为基础的生态文明建设、实现国内国际双循环的战略联结、助力国家能源安全和实现“双碳”目标、铸牢中华民族共同体意识以及打造面向南亚东南亚的区域发展载体等方面上具有迫切的现实需求和现实可能条件。实现成昆渝地区一体化绿色发展需要提升昆明城市功能定位、打造贵州绿色发展的战略腹地、优化宜居宜业宜城的新发展空间、推进内联外通的交通运输网络体系建设、建立基本公共服务一体化服务体系和开展跨域生态环境空间一体化大保护。

关键词：

成昆渝地区;一体化;绿色发展;区域重大战略

文章编号：2095-5960（2022）04-0091-10;中图分类号：F129.9;文献标识码：A

一、引言

新中国成立以来，国家与时俱进地推动区域战略转型发展。其中，在改革开放以前主要采取区域均衡发展策略，建立了中西部工业发展的基础，但这种以公平和均衡发展为主要目标的发展模式很大程度上牺牲了生产力布局规律中的效率原则。[1]从改革开放初期到20世纪90年代后期，区域发展策略由前期沿海和内地均衡发展调整为以沿海地区优先发展为重点的非均衡发展，东部沿海地区的比较优势得到发挥的同时，与中西部地区之间的发展差距也由此扩大。进入21世纪后，区域协调发展被重新重视。一方面，国家尝试在坚持“效率优先、兼顾公平”的区域发展原则下缩小地区差距，在东部、中部、西部以及东北部等四大板块区域作了具体部署。[2]另一方面，在经济发展日益受到资源环境制约的形势下，区域发展的可持续性原则被纳入重要决策考量，中央推出了主体功能区战略。十八大以来，国家为解决国土开发的难点区域和区域协调发展的痛点区域，在关注传统四大板块发展的同时，重点推进了革命老区等特殊类型地区的发展。更为值得关注的是，国家还有序布局了包括京津冀协同发展等区域重大战略。

成渝地区因其特殊的战略价值在国家区域发展战略格局中的功能地位备受关注。1997年重庆从四川分离出来成为直辖市，“双核”型空间结构的基本框架由此逐渐形成。[3]随着2020年成渝地区双城经济圈概念的提出，成渝地区发展进入到一个新的发展阶段。但成渝地区双城经济圈并不是诸如京津冀协同发展那样的国家区域重大战略[4]，成渝地区双城经济圈建设是否属于能够承担起国家重大区域发展战略角色目前尚未达成共识。与既有国家区域重大战略相比，成渝地区有其自身独特的基础和优势，具备成为国家重大区域发展战略的发展潜力。问题的关键在于成渝地区双城经济圈应该如何抓住宝贵的战略机遇期进行系统提升，从而真正担任国家重大区域发展战略的角色。本文从区域重大战略布局优化的视角提出将成昆渝地区一体化绿色发展上升为区域重大战略的构想。

二、区域重大战略的发展概况与典型特征

（一）概念提出

区域重大战略是十八大以来为完善区域发展战略新提出的一个重要概念。与区域重大战略这一概念相关的表述较早出现在一些官方政策文件中。如在2014年国务院出台的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》中，将长江经济带发展地位阐述为谋划中国经济新棋局的重大战略决策;虽然没有直接使用区域重大战略表述，但重大战略决策这一表述与其后区域重大战略在内涵上并没有本质差别。2016年习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上指出推动长江经济带发展是国家一项重大区域发展战略，重大区域发展战略这一概念被正式提出和使用。2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步提出要坚持实施区域重大战略，并将其放置在区域协调发展战略和主体功能区战略之前，强调其要在构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系中担负起引领示范责任。2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》再次明确了重大区域战略的任务是聚焦实现战略目标和提升引领带动能力，促进区域间融合互动、融通补充;并对京津冀协同发展等重大区域发展战略成员的具体任务做了系统阐述。

综合重大区域战略的提出过程，重大区域战略应当是指为推动和解决区域中长期经济社会发展与生态环境建设等重大问题，通过开展跨区域合作、发挥引领辐射效应、建立高层统筹机制等实施的区域发展战略，并与区域协调发展战略、主体功能区战略共同构建起高质量发展的国土空间布局和支撑体系，在国家建设发展中担当着重要且不可替代的功能和角色。

（二）典型特征

区域重大战略具有区别于一般区域发展战略的典型特征。

其一，空间形态上更加突出不受传统行政区划的束缚。京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设和长三角一体化发展均属于典型的“点状组团”类型，而长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展属于以流域为基础的典型“条带串接”类型。这种“点状组团”和“条带串接”区域发展类型均表明区域战略实施的空间单元正在由经济区逐步向经济区域和流域单元并重的社会—生态复合区域单元转变。[5，6]这是由于随着区域经济社会联系的加深，在更广阔的空间范围内实现资源要素的合理配置并建立统一的国内大市场就需要开展跨区域合作。而且，传统行政区划间的分割性、边界性和排斥性使得具有整体性和系统性特征的生态环境被技术性地“碎片化”[7]，跨域生态环境治理也越来越迫切。

其二，对全国的经济社会发展能够发挥示范引领和辐射带动效应。从区域重大战略与区域协调发展战略、主体功能区战略比较来看，区域协调发展战略侧重于从公平角度发挥区域比较优势和控制区域差距扩大，主体功能区战略侧重于从长远发展和可持续发展角度实施区域差别化发展模式，而区域重大战略侧重于从效率角度以战略重点区域率先发展来辐射引领全国区域经济社会发展。[8]与一般区域相比，区域重大战略所在地区往往综合实力强劲，能够代表和体现国家竞争力。因而，这种示范引领和辐射带动效应并非仅局限在区域重大战略的周边区域，还要面向全国乃至世界层面。

其三，战略问题导向鲜明。在战略问题导向上是立足于国家大局的重大问题，需要在统筹中华民族伟大复兴战略全局中承担更大责任，在应对世界百年未有之大变局中发挥更大作用。国家重大战略设计首先应该是解决国家层面的主要矛盾，而不仅仅是解决地区内部的次要矛盾。这种国家重大问题导向型战略设计实际上也决定了每一个重大区域发展战略都各有侧重，各具特色，具有鲜明的核心主题任务。

其四，制定高级别、保密级的战略规划。战略规划要通常由国家发改委牵头组织编制，按程序报党中央批准，最后以中共中央、国务院名义印发后实施。这很大程度上体现了中国用中长期发展规划引领经济社会发展的制度设置模式，彰显了中国特色社会主义制度的发展特色和独特优势。而且，通过这种战略规划能够明确区域重大战略的实施重点，同时也明晰了具体的推进路径。

此外，建立坚强有力的组织领导机制。重大区域战略往往要求跳出自身行政区划的限制，基于经济社会与生态环境的密切关系积极开展跨区域合作，甚至在更广阔空间范围内统筹国内区域合作与国际区域合作。[9]在市场经济机制尚未充分发挥作用背景下，这些诉求就需要在中央层面上切实加强领导，由高层协调统筹推进各项任务。其中，一个最明显的组织领导机制是中共中央成立的高层统筹决策和实施的领导小组;另一个组织保障机制是在国家发改委设有专门办事机构，负责具体工作落到实处。

三、成渝地区与典型区域重大战略的差异比较

长三角一体化发展等国家区域重大战略旨在从不同发展重心和任务共同推进中国区域发展新格局。而成渝地区能否要真正体现国家区域重大战略层面的价值和意义，就需要从这些战略中寻找共性并找准差异，同时充分发挥自身基础比较优势来补齐短板。由表1不难看出，与京津冀协同发展等典型区域重大战略相比，成渝地区在国家发展大局中具有重要的战略价值和独特优势。例如，成渝地区处于东西结合、南北交汇的中间地带，是国家撬动内陆发展的重要发力点支撐点。但在经济社会发展等其他方面，成渝地区与长三角等典型区域重大战略仍存在明显差距，主要体现在以下几个方面。

（一）战略任务差异

成渝地区双城经济圈与京津冀协同发展等区域重大战略的战略任务差异主要体现在高级别政策文件和发展规划纲要之中。从这一类别的一些政策文件表述中可以看出，成渝地区双城经济圈与京津冀协同发展等区域重大战略没有放在同一战略任务之中。例如，根据2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，京津冀协同发展等区域重大战略被放置在“推动区域协调发展”这一章节，而成渝地区双城经济圈被纳入“推进以人为核心的新型城镇化”这一章节。再比如，2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也明确地将成渝地区双城经济圈与京津冀协同发展等区域重大战略放置了在不同板块内容之中，具体将成渝地区双城经济圈列入“推动西部大开发形成新格局”之中，强调其要加强与关中平原城市群互动，推动西北地区与西南地区的合作;而京津冀协同发展等继续被纳入“深入实施区域重大战略”，强调这些区域重大战略要提升面向全国其他地区的引领带动能力，在促进区域间融合互动上也要发挥作用。

（二）战略定位差异

从各自的发展规划纲要来看，成渝地区双城经济圈战略定位高度相对较低。例如，对长三角发展定位使用了“强劲”“样板”“率先”“示范”等关键词表述，而对成渝地区的定位使用了“具有全国影响力”，这实际上要求长三角地区在自身发展已经较强的基础上要引领带动全国发展，而成渝地区则首先要强化自身发展基础，进而在此基础上对全国经济和科技创新发挥影响力。此外，粤港澳大湾区和京津冀均提出打造“世界级城市群”的定位，这实际上是对标当前世界六大城市群;相比之下，成渝地区双城经济圈缺少这一发展定位，而且其定位也主要面向国内层面。

（三）领导小组统筹机制差异

领导小组是具有独特的组织和权力结构，在政治决策的执行力度和效果上具有非常明显的优势，是在长期社会主义建设实践中形成的重要经验和工作方法，因而实施重大战略任务过程中往往伴随着建立领导小组这一特殊统筹机制。从目前高层统筹机制建立情况来看，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设和长三角一体化发展均成立了中央层面的领导小组，领导小组办公室设在国家发展改革委，主要负责战略规划、重大政策、重大项目和年度相关工作安排，目的在于协调解决重大问题，督促落实重大事项。成渝地区双城经济圈缺少中央层面的统筹，目前主要成立了以省（市）党委书记为组长、省（市）长为副组长的推动成渝地区双城经济圈建设领导小组，有关部门、市区县成立相应组织领导机构，协调推进重点工作。

（四）空间地域构成结构差异

地域构成结构是否合理决定着区域内部统筹能力和协调程度。因而，从地域行政等级体系剖析地域构成结构差异也就抓住了在中国特色的行政区经济模式下区域发展战略层级与内部架构的一个关键观察视角。京津冀地区的地域范围主要由1个省和2个直辖市组成;长三角地区包括三省一市，具体涵盖1个直辖市、3个副省级城市和30多个地级市;粤港澳大湾区范围包括2个特别行政区和1个省，其中，涉及的广东省包括广州、深圳2个副省级市以及珠海、佛山、东莞等7个地级市。与这些国家战略相比，成渝地区仅涉及四川省和重庆市，包括1个直辖市和1个副省级城市，这种地域构成结构在行政级别上并无明显的优势。

（五）经济体量与梯度差异

在经济体量上，目前成渝地区经济体量最小，2019年成渝双城经济圈的经济体量接近7万亿元，约是长三角的30%、粤港澳大湾区的50%，与京津冀相比也还相差2万多亿。从经济体量内部结构来看，长三角经济梯度呈现“一超多强”的基本经济格局，经济梯队强弱分布较均匀，区域经济一体化程度最高。粤港澳大湾区大致形成了三个明显的梯度，深圳、香港和广州处于第一梯度，佛山、东莞处于第二梯队，其余城市处于第三梯队，各个梯队差距比较明显。京津冀地区出现“一枝独秀”，北京遥遥领先于包括天津直辖市在内的其他地区。成渝地区则整体上呈现“两大偏大、中部塌陷”的“哑铃式”形态，发展梯队出现明显断层。由于缺少上下衔接的梯队，资源要素的自由流动、专业分工以及产业转移由此受到制约，因而成渝地区经济体量和结构有待进一步提升。

总体来看，成渝地区与典型国家区域重大战略相比在一些主要指标上差距较大，并不完全与区域重大战略所具备的必要条件相匹配。成渝地区具备一定的经济基础，但有限的经济体量与经济规模很难发挥对全国的带动作用，而且区域经济的一体化程度也有待提高。此外，成渝地区是唯一一个缺乏由中央层面领导小组统筹的区域。这些差距显然不利于成渝地区担负起增强经略南亚东南亚周边的能力以及筑牢长江上游重要生态屏障等国家重大使命，进而也很难实现区域重大战略的价值和作用。

四、促进成昆渝地区一体化绿色发展上升为区域重大战略的构想

（一）基本内涵

基于上述比较分析，我们认为，与成渝地区形成战略互补与支撑的最佳区域是向南连接昆明，通过成都、昆明和重庆区域的一体化发展联动带动贵州和广西地区发展，进而实现长江上游整体绿色发展。本文将这个区域战略定义为成昆渝地区一体化绿色发展战略。

（二）核心主题

每一个国家重大区域发展战略都有其特定的核心主题，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设以及长三角一体化均可以看作是为这些区域发展量身定制的战略。京津冀协同发展战略的核心和重中之重的任务是有序疏解北京非首都功能。疏解北京非首都功能作为战略核心不仅是《京津冀协同发展规划纲要》明确提出的，也是规划纲要中反复出现和关注的重点内容。长江三角地区高质量的一体化核心主题实际上是经济发展的一体化。目前长三角地区已经逐渐跻身于世界六大城市群之中，未来甚至有可能处于世界六大城市群的前列;关于创新产业体系以及自由贸易实验片区的相关规划内容也突出了这一主题。建设粤港澳大湾区能够使港澳同胞不断增强对国家的向心力和对“一国两制”的认同感，尤其在實现和维护国家统一、实现中华民族伟大复兴和推进中国特色社会主义事业等方面具有无可替代的巨大作用。因而，粤港澳大湾区核心任务就是在“一国两制”下推动港澳地区和内陆地区同发展、共繁荣。

与京津冀等区域相比，成昆渝地区最突出的比较优势就在于拥有得天独厚的绿色资源禀赋，尤其在水资源、动植物资源、清洁能源和矿产资源等方面所具有的优势是全国其他地区所没有的。[10]依托这些绿色资源禀赋，完全有可能在修复生态、涵养水源、维护生物多样性、提供生态产品、实施生态补偿、构建生态安全屏障等方面形成自身发展优势，走特色发展之路。因而，不同于上述典型区域重大战略核心主题，成昆渝地区一体化高质量绿色发展的核心主题就是绿色发展。进一步地，从绿色发展的具体内涵来看，作为成昆渝地区一体化核心主题的绿色发展既有与一般区域的共性也有其特殊性。从绿色发展概念内涵上的共性来看，成昆渝地区绿色发展将生态环境容量和资源承载力纳入经济发展的约束条件，实现经济与生态环境协调发展。从个性特征来看，成昆渝地区绿色发展带有鲜明的地域特色。一方面，成昆渝地区的绿色发展不仅仅关乎纯自然性的关系，还与生产生活方式有关，更涉及认知、心理、文化等精神层面上问题。简单地说，成昆渝地区的绿色发展是一个多维度协调融合发展，包括绿色空间、绿色经济、绿色文化、绿色社会、绿色制度等方面。

（三）内在逻辑

在立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局和推动高质量发展背景下，成昆渝地区一体化绿色发展战略构想具有其内在的生成逻辑必然性。

1.理论逻辑

成昆渝地区一体化绿色发展不仅仅是基于历史发展基础与当前发展状态提出的战略设想，其背后还有着深厚的理论支撑。区域经济一体化理论、生产力布局理论、地域分工理论以及协调生产力论等均为成昆渝地区一体化绿色发展战略形成提供了重要的理论依据。不过，还应该看到，成昆渝地区一体化绿色发展还是立足于流域分工与流域可持续发展理论，充分遵循长江上游“点上开发、面上保护”国土空间开发格局大前提下的认识深化和科学发展模式。根据流域分工理论，流域整体上是一个不可分割的独特地理单元，但流域内由于自然地理条件、人文环境以及经济社会条件的差异，流域上下游实际上承担了不同的职能分工。下游流域是经济发展的重要前沿地带，而流域上游是生态建设的重要前沿地带，旨在为下游经济建设提供生态系统服务保障功能。也正是在这样的流域分工下，上游流域形成了“点上开发、面上保护”的国土空间开发格局，而流域下游形成了“点上保护、面上开发”的国土空间开发格局。而且，由于流域上下游之间的整体性强、关联性高，这就进一步要求上游自身的发展也必须在资源环境承载能力较好的地区实施据点开发、集中布局和集聚发展，充分挖掘有限开发空间的利用效率和产出价值，腾出更多国土空间以实现更大范围和更高水平的国土保护。

具体从整个长江上游来看，成昆渝地区一体化绿色发展就是“点上开发”，其目的在于通过这个局部的、点上的开发实现整个长江上游地区面上的生态大保护，而且离开这个“点上开发”，长江上游生态大保护和长江上游生态屏障这个“面上保护”也不可能实现。

2.历史逻辑

近几十年来，成渝地区开展的跨区域合作发展的探索为成渝地区经济社会持续发展注入了新发展动力，都是有价值、有贡献的探索。当然，这些发展策略也都存在相应的历史局限性。具体来看，围绕跨区域合作议题大致形成了以下几种发展战略构想。

一是以重庆、成都和宜昌为主体的“三角洲”经济带。这一战略的构设主要源于三峡工程建设的特殊历史背景。在三峡工程建成后，重庆、成都和宜昌三市及其腹地的经济社会联系将加强，在这些区域能够形成一个非常具发展潜力的“三角洲”经济带。[11]其依据在于：三峡工程完工后形成了一个连接重庆和湖北的三峡水库，借助这一通道载体，可以促进生产要素在中下游地区和上游地区的相互流动和辐射。而且，作为国家战略性淡水资源库的三峡水库是一个不可分割的整体，需要库坝合一的整体性治理。这一战略概念的主要问题在于宜昌比成都和重庆的行政级别低，经济社会体量较小;同时，这些区域需要解决更严重的就业问题以及经济恢复发展问题，区域合作前景面临很大的不确定性。

二是以重庆、成都和西安为主体的新“西三角”经济圈。与东北沈大经济圈、福建海西区域等区域相比，新“西三角”经济圈处于内陆腹地，在打造最可靠的战略后方和培育中国经济增长第四极上具有独特优势。[12]同时，川渝陕在历史上政治联系紧密，并具有跨区域经济合作的地缘经济基础。而且，国家“引江济渭入黄”工程方案一旦实施，三峡水库之水将把长江、黄河联结在一起，届时重庆、成都和西安三大西部城市将实现大西南与大西北的跨区域联系。[13]然而，川渝陕地区虽然地理位置相邻，但川渝地区与关中地区之间有秦岭阻隔，这种自然地理条件极大制约了西安与成渝两地的经济社会联系。而且，川渝地区历来是沿长江对外往来，而关中地区则属于黄河流域，三地分属大西南和大西北两种不同文化体系。[14]

三是“成渝西昆（贵）”菱形经济圈。在實施建设“一带一路”和长江经济带的大背景下，成都、重庆、西安、昆明等再次迎来跨区域经济合作的历史契机，四城联合提出构建“成渝西昆”菱形经济圈。其后贵阳加入，这一发展战略扩展至“成渝西昆贵”菱形经济圈。但不管是当初的“西三角”还是最近提出的“菱形经济圈”构想，都是设想通过西安联通西南和西北地区，因而从战略层次来看，“成渝西昆贵”菱形经济圈是过去新“西三角”经济圈的扩大版。这也意味着，过去新“西三角”经济圈自身存在的固有弊端也同样延续到和体现在当前这一发展战略之中。

四是川渝黔一体化发展。早在2004年川渝黔“西三角”经济区的构想就被提出。近年来随着西部陆海新通道建设，川渝黔三方开展跨区域合作形成了更显著的共同利益和诉求，加之成贵高铁、成渝高铁和渝贵铁路组成的环线高铁，川渝黔之间经济往来更加密切。而且，三地持有共同推动一体化发展的意愿和行为。[15]在此背景下，川渝黔一体化发展条件逐渐具备。不过，川渝黔一体化发展这种发展模式也存在明显的不足。首先，川渝黔一体化发展是基于省级层面的发展，虽然能够带来更大的经济体量，有助于带动和辐射其他区域发展，但也会导致资源要素不能有效集聚，还会给长江上游“点上开发，面上保护”的国土空间发展结构带来巨大压力。其次，从成渝地区跨区域合作历史来看，川黔滇的区域合作的历史渊源更早，合作的基础积淀也要强于川渝黔区域合作。因而，川渝滇区域合作存在更深厚的历史根基。

3.现实逻辑

从现实逻辑来看，成昆渝地区一体化绿色发展存在现实的必要性和可能性。

第一，成昆渝地区一体化绿色发展有利于深入贯彻落实习近平生态文明思想，尤其是进一步创新发展以流域为基础的生态文明建设的迫切需求。成昆渝地处长江、怒江、澜沧江、珠江等主要河流上游，流域内经济、社会与环境问题常常交织在一起，是实践探索以流域为基础的生态文明建设的一个非常具有典型代表性的区域。此外，云南地处亚洲尤其是东南亚几条大河的发源地或上游，流经云南的河流涉及十多个国家和地区。而成昆渝地区一体化绿色发展有利于保护和维持好这些国际河流上游地区的生态系统，推进中国与南亚东南亚生态共同体建设。

第二，有利于推动国家发展战略互联互通，具有将沿海沿江沿边对外开放联结成一个整体的重大战略价值。成渝地区地处北丝绸之路经济带和长江经济带战略的交汇点，是打通中欧班列与长江黄金水道连接“最后一公里”的关键区域，同时也是西部陆海新通道的前端。而云南地区加入成渝地区实现成昆渝地区一体化抱团发展后，成昆渝地区拥有了“借船出海”和“借边出境”的发展机遇，会使得国家区域重大战略的空间布局产生两个明显的优化：一是将重新激活重庆经昆明至东南亚和南亚的南方丝绸之路经济带，使南方丝绸之路经济带与北方丝绸之路经济带融为一体;二是实现长江经济带和21世纪海上丝绸之路有机衔接，形成更加紧密的经济布局。

第三，有利于强化国内循环的战略腹地，并连接南亚、东南亚大市场，为构建新发展格局提供有力支撑。2019年川渝滇三地人口约1.63亿，占全国11.64%，加上贵州和广西0.86亿人口，五地占全国比重提高至17.7%，人口接近全国五分之一，是继长三角、粤港澳、京津冀之后的国内最主要消费市场。近年来，成渝地区依托长江黄金水道、中欧班列和西部陆海新通道，实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，在参与国际外循环方面的能力和水平也得到很大提高。同时云南地处我国西南边陲，拥有“面向三亚、肩挑两洋、通江达海沿边”的特殊区位优势，对内不仅拥有近14亿人口的中国大市场，对外还面向拥有23亿人口的南亚东南亚国际大市场。因而，成昆渝地区一体化绿色发展有利于打造国内国际双循环的重要交汇点，进一步实现国内国际双循环的互动连接。

第四，有利于打造世界级水电能源长廊，进一步保障国家能源安全和实现“双碳”目标。成昆渝地区拥有国家“十四五”规划的金沙江上游、金沙江下游以及雅砻江流域三大大型清洁能源基地。而且成昆渝地区一端连接金沙江向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德超级水电站，另一端连接世界最大的水电站三峡水电站以及闻名世界的葛洲坝水电站;六大水电站总装机超7000万千瓦，年平均发电量近3000亿千瓦时，存在巨大减排降污效应。由此可见，成昆渝处于全球最大的清洁能源走廊腹心，在兼顾本区域用电需求基础上还能够保障华东、华中和华北地区用电，有力地支持了京津冀、长三角以及粤港澳构建国家绿色低碳安全高效能源体系，一同助力实现“双碳”目标。

第五，有利于强化国家认同感和民族凝聚力，进一步铸牢中华民族共同体意识。成昆渝地区是民族众多、文化多元最突出的地区。其中，云南是中国民族种类最多的省份，世居少数民族多达25个，素有民族博物馆之称。四川拥有14个世居少数民族，是全国唯一的羌族聚居区、最大的彝族聚居区和全国第二大藏区。重庆是中国唯一辖有民族自治地方的直辖市，少数民族人口数量190多万;且市内分布有4个自治县、1个享受民族自治地方优惠政策的区以及14个民族乡。与四川接壤的与重庆毗邻的贵州也是一个多民族的省份，世居少数民族17个，少数民族人口占全省比重超40%。因而，成昆渝地区一体化绿色发展有利于加快民族地区经济社会发展，进一步增强民族团结的凝聚力和向心力。

第六，成昆渝地区绿色一体化发展是深度参与南亚东南亚等国际经济合作的重要发展载体。过去成渝地区借助中欧班列国际大通道逐渐对接了中亚、西亚地区的经济社会发展。近年来随着西部陆海新通道的建设，成渝地区加快了与中国—中南半岛、孟中印缅、中国—中亚—西亚等国际经济走廊的联系互动。与此同时，中国与东盟经济贸易合作规模不断增加，2020年东盟成为中国最大贸易伙伴。未来在RCEP的推动下，东盟成员国和中国可以进一步加深两地的经济往来。但相比广西、云南与中国—东盟自由贸易区的经济密切联系，成渝地区融入程度相对较低。在此背景下，伴随着成渝地区的加持，云南建设面向南亚东南亚辐射中心的能力以及建设面向环印度洋地区开放的大通道的能力会显著增强;反过来，成渝地区发展若缺少云南地区的参与，就无法通过打通西南国际大通道推进太平洋出海口与印度洋出海口之间互动的“两洋出海”战略，经略南亚东南亚周边的经济能力也会大幅削弱。

五、成昆渝地区一体化绿色发展战略的实现路径

（一）提升昆明中心城市功能和发展地位，强化成昆渝地区一体化绿色发展的薄弱支撑点

由于成渝两地在集聚人才、资金以及技术等经济要素方面具有较为明显的优势，成昆渝地区内部发展差距主要体现在昆明与成渝两地的发展差距。加快发展较落后地区，需要通过政策上适当倾斜、布局上合理规划，以优化新进外围城市经济增长动能。而加快提升昆明中心城市功能和发展地位，是缩小成昆渝区域内部发展差距的关键。具体提升昆明发展地位主要需要从两个方面开展：其一，昆明可积极对接海南自贸港，协同推进打造我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户城市建设。其二，充分利用昆明“南下越老达泰柬，西接缅甸连印巴”的地理优势以及RCEP带来新的发展机遇，推动昆明协同新加坡以“双子座”的态势和格局来推动建设面向南亚与东南亚的国际化大城市。

（二）打造以成渝经济区为内核、以两江新区、天府新区、贵安新区和滇中新区为支撑的“1+4”新宜居宜业宜城的发展空间

在长江上游“点上开发、面上保护”大前提下，长江上游总的发展思路必然是在控制总人口规模基础上引导长江上游地区人口，尤其是生态功能区人口有序迁出，促进分散人口集中居住，避免对生态环境造成过度干扰。成昆渝地区“1+4”新宜居宜业宜城的发展空间正是在遵循长江上游“点上开发、面上保护”国土空间开发格局这个大逻辑和大前提下的科学路径抉择，承担着吸收接纳转移人口和发展经济的战略任务。具体需要从以下几个方面着手。首先，对经济区的科学空间范围进行系统论证研究。就目前经济区空间范围形成机制来看，推动经济区空间范围形成的机制比较多元化，除市场力量内在推力外，还有政府干预政策和学者观点推动等。这种多元化的推动力在加快经济区形成的同时也有可能导致经济区空间范围界定缺乏理性和科学。其次，对两江新区、天府新区、贵安新区和滇中新区四个国家级开发区进行功能转换，从面向整个长江上游生态大保护视角来看，这些新区是实现长江上游绿色发展的宜居宜业宜城，而不应是单纯的经济腹地。在此基础上，根据人口跟着产业走的人口迁移规律，加快引导长江上游地区生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等特殊区域的人口向成昆渝地区“1+4”生产空间迁移定居，实现“人口跟着就业走、就业跟着产业走”的战略布局，纾解长江上游地区人口资源环境矛盾的同时，为成昆渝地區新发展空间建设集聚人口资源。

（三）将贵州建设为成昆渝地区一体化绿色发展的战略腹地

总体上，在长江上游生态大保护格局下贵州并非完全独立于成昆渝地区。恰恰相反，贵州包含在成昆渝地区当中，贵州可以形成独特的发展特色和优势，成为成昆渝地区一体化绿色发展的重要支撑和纵深腹地。例如，在大健康领域可瞄准再生医学、精准医疗、新型疫苗等前沿领域，打造具有全球影响力的生命科学创新合作中心;鼓励发展多样化的养生养老合作模式，打造特色鲜明、国内一流的候鸟式养生养老合作中心;推进医养结合、长寿养生、旅居养老、休闲娱乐为一体的区域性国际高端康养示范新高地。再比如在大数据方面，继续深化大数据在电信、能源、金融、交通、农业、食品、公共安全等重点领域的应用，实现跨地域、跨系统、跨业务的协同管理和服务;鼓励、支持大数据行业协会、企业建立大数据产业和技术联盟，开展关键共性技术联合攻研;探索构建“存储+应用+转化”大数据产业联动模式，加强中国南方数据中心基地等区域枢纽设施建设，打造西部数字城市品牌。

（四）加快构建内联外通的交通运输网络体系，促进资源要素自由流动和形成统一的大市场

在对外交通建设方面，考虑到成昆渝地区已分别通过长江黄金水道和西部陆海新通道对接了长三角地区和珠三角地区的现实情况，未来成昆渝地区对外交通首先要重点加快推进西南方向交通和东北方向交通两条交通大通道，形成我国华北、西南地区经昆明衔接南亚东南亚的快捷交通通道。其一，东北方向交通主要加快建成和运行郑万（郑州—万州）高铁，建立与京津冀地区的交通对接，推进重庆抵达京津冀地区的“5小时高铁经济圈”。其二，西南方向交通则主要利用南方丝绸之路的历史根基和中国抗日战争时期在西南地区建立交通生命线的基础，建立与中国—中南半岛经济走廊、孟中印缅经济走廊、中缅经济走廊、中老经济走廊对接的交通体系。在内部交通建设方面，主要以跨区域交通对接和均衡发展为导向，加快清除交通上存在的“肠梗阻”和各种“断头路”，建设成昆渝地区多层次、综合交通运输体系。例如，在铁路建设方面，协调推进成昆铁路扩能改造，规划成昆高速铁路大通道，畅通成都经攀西通往昆明，并经河口、磨憨、瑞丽三个口岸以衔接孟中印缅和中国—中南半岛的铁路货运大通道。在水运建设方面，重点整治宜宾至重庆段的长江，使其达到二级航道标准;加快利用金沙江攀枝花至水富段航运资源，打通长江上游金沙江航运通道，在攀西地区和滇东北地区形成横贯东西的水运战略大通道。

（五）加快建设一体化的基本公共服务体系，破除跨区域合作的制度性障碍

从发展战略要求来看，协同推进基本公共服务的核心和着力点是制度协同，其关键是在于消除区域行政边界壁垒、行政分割与府际利益冲突，进而以市场需求为导向形成公共服务一体化的制度推进路径。在劳动就业创业方面，建立覆盖成昆渝地区城乡的公共就业服务标准和服务体系，实行劳动者统一的就业登记和资格准入制度，扶持创业的优惠政策跨区域共享机制。在社保方面，贯彻落实基本养老保险关系跨省转移政策，实现高效、便捷转移接续。在医疗方面，鼓励三地医疗机构采取专科联盟、技术协作、医联体等方式，共享特色优势医疗资源。在卫生方面，建立跨区域突发公共卫生事件协调联动处置机制，及时通报区域突发公共卫生事件信息，共同争取国家疾病防治扶持政策;开展医疗卫生机构学术交流合作，选派专业技术人员和管理人员到对方医院培训、交流。在教育方面，建立教育部门定期交流机制，鼓励优质学校加强学科建设、教育教学、学校管理等方面的交流合作;开展义务教育跨区域交流活动，共享优质教学数字资源;探索实行教育生态补偿，对长江上游贫困地区、生态环境脆弱区通过教育政策、资金、师资和基础设施等方面给予支持，提升地区人口素质和综合能力。

（六）一体化推进生态环境空间大保护，筑牢长江上游生态屏障

重点包括以下四个方面。一是贯彻落实成昆渝三地重要生态系统保护和修复重大工程。重点以生态环境保护为首要任务，加快经济社会与生态环境协调发展，构建长江干流以及雅砻江流域、金沙江流域、岷江流域、嘉陵江流域等重要支流生态廊道。二是一体化建立生态补偿专项资金池，对因保护生态使经济发展受限的地区给予激励性补偿。探索跨区域生态补偿的多种方式，将政策补偿、资金补偿、实物补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等有机结合起来，探索建立对生态保护地区的多维长效补偿机制。三是推进生态新基建共建共享。借助国家对新基建的战略规划契机，将生态环境保护与新基建紧密结合起来，加大生态新基建投资，加快培育生态新基建投资主体，构建生态新基建技术体系，发挥生态新基建在生态环境保护领域的重要价值。四是建立生态环境跨区域联防联控联治机制。要统筹好区域整体的环境质量管理目标，建立区域生态一体化联防联控联治联席会议制度，强化区域环境监测协作机制，实现区域内水环境、大气环境以及危险固体废弃物转运的实时预警联动，探索并建立跨区域的环境联合监察、执法与评价制度，健全区域的生态资源综合管理。

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Strategic Conception of Integrated Green Development of Chengdu-Kunming-Chongqing

Region： Based on the Comparison of Major Regional Strategies

TENG Xiang-he，LIN Cai-yun，WEN Chuan-hao

（School of Economics， Yunnan University， Kunming 650500， China）

Abstract：Optimizing the layout of major regional strategies is an important issue to grasp the new development stage， to implement the new development concept， to construct the new development pattern and to promote high-quality development. The major regional strategies have the typical characteristics of getting rid of the shackles of administrative divisions， strengthening the leading and radiating effect， having specific themes， making top-level strategic planning and setting up the central coordination mechanism. Compared with these typically major regional strategies， Chengdu-Chongqing economic circle lacks the functional characteristics and necessary conditions of the major strategy. If Chengdu-Chongqing region can play well the role of major regional strategy， integrated green strategy of Chengdu-Kunming-Chongqing region will be planned and constructed by relying on Chengdu-Chongqing economic circle， as well as taking trans-regional integration as the breakthrough point and taking green development as the core theme. This development strategy is based on the theory of watershed division and sustainable development， and fully follows the spatial development pattern of the upper Reaches of the Yangtze River on the premise of ‘development at the point and protection at the surface’. It also accords with the historical development trend of Chengdu-Chongqing cross-regional cooperation. At the same time， this development strategy has urgent realistic demand and realistic possible conditions， in terms of the promoting innovative development of watershed based ecological civilization construction， establishing strategic links of domestic and international double circulation， ensuring national energy security to achieve ‘double carbon’ target， fostering a strong sense of community among the Chinese nation and building the platform to contact South Asia and Southeast Asia. To realize this development strategy， it is necessary to improve the functional positioning of Kunming， to take Guizhou province as the hinterland of green development， to optimize the new development space for living， industry and city， to establish the internal and external transportation network system， to promote the integration of basic public services and to carry out the integration of ecological environment protection.

Key words：

Chengdu-Kunming-Chongqing area;integration;green development;major regional strategy

責任编辑：张建伟