分类推进国有企业混合所有制改革的思考

施春梅，崔慧永

（吉林师范大学 马克思主义学院， 吉林 四平 136000）

国有企业是社会主义公有制的基本实现形式，是中国特色社会主义事业发展的重要经济基础与政治基础，是保障人民群众共同的根本利益、实现共享发展的重要力量。改革激发出我国社会主义事业发展的活力，而国有企业改革作为我国经济改革的重要内容，一直在努力向前推进。十九大报告提出，“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”积极发展混合所有制经济是我国国有企业改革的方向。

一、国有企业改革的历程

党的十一届三中全会作出了经济体制改革的重大战略抉择，以城市为重点的经济体制改革迈出的重要一步是在1984 年，此后国有企业改革正式大步上路。

自改革伊始到20 世纪90 年代初，国有企业改革的基本思路是“放权让利”，在国有企业中允许实施“承包制”。这是最初的国有企业改革尝试，承包制在一定程度上实现了国有资产的所有权与经营权的分离，调动了承包企业的生产经营积极性。

20 世纪90 年代，国有企业改革的基本思路是建立现代企业制度，对国有企业进行公司制改革。1992 年，邓小平南行讲话后，特别是党的十四大，提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，这是我国经济体制改革取得的重大突破。为了适应社会主义市场经济体制的要求，国有企业必然要转变成为市场主体，因此开始了将国有企业改造为现代企业的征途。国有企业改革明确了政府作为国有企业的出资人地位，构建公司制法人产权制度，绝大多数国有企业完成了有限责任公司或股份有限公司的改造。

21 世纪的前十年，国有企业改革的基本思路是“抓大放小”，改革的重点是国有大企业。依据“有进有退”“有所为、有所不为”的改革原则，在宏观上对国有经济进行战略性改组，在微观层面上对国有企业进行区别对待，处于竞争性行业的国有企业逐步退出，转变为民营企业；处于自然垄断性行业、关系到国家经济安全等领域的国有企业则要求不断发展壮大。

2013 年，国有企业改革再上一个台阶，这时的基本思路是分类推进国有企业改革，积极发展混合所有制企业。2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度；2015 年，《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》要求，分类推进国有企业混合所有制改革，将产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来，探索国有企业混合所有制改革的有效途径。

国有企业改革历经近四十载，改革的每一阶段都取得了明显的成效，改革的脚步从未停止，依然在不断深入。国有企业改革在取得硕大成果的同时也产生了一些问题。在改革的某个阶段，针对问题努力解决，从而使改革迈上一个新台阶，上了新台阶还会产生新问题，再通过问题的解决而更上一个新台阶，这就是一个螺旋上升的过程，国有企业改革的深入表明仍有问题需要解决，改革仍在进行中。

二、国有企业混合所有制改革存在的问题

国有企业改革虽然取得了巨大的成果，积累了丰富且宝贵的经验，但国有企业改革进展到混合所有制这一阶段，出现了新的亟待解决的问题。

其一，国有企业与非国有企业之间存在互相排斥的问题。在传统观念下，社会主义公有制是排斥非公有制的。一直以来我国对不同所有制企业在管理条例与经济政策上都有所区别，因而导致国有企业与非国有企业彼此孤立，存在一定的隔阂。我国社会主义市场经济体制改革发展到今天，市场经济环境比较成熟，混合所有制改革热火朝天，但国有企业与非国有企业彼此排斥、相互独立的局面还存在。就国有企业而言，担忧自己在混改后会导致国有资产流失，以往国有企业改革的教训已经证实，在国有企业民营化过程中改革收益揣入私人腰包，而改革产生的成本以及带来的不良后果(如大量工人下岗等)则完全推向社会，影响了国有企业的经营效能，也严重影响了国有企业的形象；就非国有企业而言，担忧自身被国有化，由于与国有企业相比自身实力较小，相差悬殊，可能会导致自身利益无法得到保障与实现。这种相互排斥会使国有企业与非国有企业都有所顾忌，行动不积极，影响了混改的顺利开展，影响了国有企业改革的进程。

其二，混改企业仍然存在政企不分的问题。社会主义市场经济体制要求在市场中存在独立自主的市场主体，国有企业改革的要点就是政企分离。经过多年的改革，我国已经初步形成了国有企业独立运营机制，取得了一定的效果。但是受到国有企业产权的限制以及计划经济时代的影响，政企不分的现象在混改企业中依然存在，明显影响了企业作为市场主体公平参与市场竞争的活力。大量混改企业的主要负责人兼有双重身份：既是表面上的企业管理层的经理，同时又是政府中具有一定职务的隐身型官员，不少企业的总经理就是由中组部直接任命的。这些出自政府的企业高层管理人员，既自觉不自觉地在一定程度上执行政府的职能，追求社会效益，同时又在并不十分熟悉的经营管理领域对企业行使管理权，渴求经济效益，因而他们是一心二用，结果是混改企业的社会效益与经济效益都没有收到令人满意的期望值，更为重要的是使混改企业承担了非经济职能，导致混改企业的市场竞争力没有显著提升。

其三，国有企业股存在“一股独大”的问题。这一问题仅针对充分竞争的国有企业而言。自国有企业改革以来，政府主导性特征就十分突出，部分国有企业只是为响应政府的号召而进行改革。然而混改是要促使企业股东多元化、股权分散化，进而形成有效的法人治理机制、约束机制及激励机制，提升企业经营的效率，这对于增强混改企业活力、建立现代企业制度具有重要意义。混改企业中的国有股相对于各类非国有股一般来说拥有雄厚的实力，具有非国有股无法抗衡的优势，因而混改后非常容易出现国有股一股独大的局面。从国有企业改革情况来看，国有独资企业改组成国有控股公司，不论是各非国有资本参股或是员工持股等各种非国有股，都无法对企业决策、执行、发展方向产生实质性的影响，结果必然是决策权过分集中于国有股，而且由于缺乏对国有股的有效监督和约束，造成混改企业决策缺乏科学性。这种状况使国有控股公司的现代公司治理体系无法发挥实质性的作用。可见，国有股一股独大的混改并没有从根本上改变国有企业的性质，混改的目标也不能最终完全实现。

其四，国有股与非国有股交易的产权交易市场存在不完善的问题。在混改过程中，专业化的产权交易市场的建立起着基础作用。我国已经形成了以产权交易所等为中心的产权交易市场，但是没有形成全国性的产权交易市场，产权交易只是在本地区开展。产权交易市场的不完善，导致产权交易中存在着很多问题，影响了产权交易的实效性。由于产权交易市场的不完善，难以形成产权交易的合理市场价格。而当前我国主要采用协议转让国有资产的形式，往往带来的是因国有资本价值被低估而造成国有资产流失的风险；信息不对称的产权交易，使产权交易普遍存在偏高的交易成本，影响了国有资本以及非国有资本双向流动的积极性；缺乏市场的有效监督和统一的交易规则、交易行为的不规范，导致国有资产流动不顺畅，对产权交易的开展带来了较大的负面影响，阻碍了国有企业混改的进展。

三、国有企业混合所有制改革的路径选择

普遍真理与具体实际相结合，要求具体问题具体分析，这是马克思主义活的灵魂。分类推进国有企业混合所有制改革，是具体运用马克思主义方法论的体现，是国有企业改革正确的指导思想。

(一)国有企业混合所有制改革的基础：科学分类

2015 年8 月24 日，中共中央、国务院印发的新时期指导和推进我国国有企业改革的纲领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)中，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为两大类即商业类和公益类。此种分类的标准，简言之是依据国有企业在国民经济中的不同性质或者经营的根本目的的差异。同时，《指导意见》又对商业类国有企业进行了细分，商业类国有企业又细分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业 (以下简称竞争性商业国企)和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业(以下简称垄断性商业国企)两种类型。竞争性商业国企主要分布在纺织、饮料食品、化工、轻工、重型机械、建材、建筑、外贸、运输、冶金、电子科技等行业；垄断性商业国企主要分布在金融、航空、铁路、通讯、石油石化、钢铁等行业。《指导意见》对国有企业的分类是科学的，分类依据正确，分类结果准确，确实厘清了不同类型的国有企业，为国有企业混改奠定了基础。

(二)国有企业混合所有制改革的方向：恰当目标

1.商业类国有企业的改革目标

商业企业是市场经济的主体，在市场上要遵循价值规律要求，通过市场公平竞争，实现商业价值。市场竞争激烈且残酷，市场主体必须通过最优的“投入——产出比”获得最大的收益以实现竞争优势并战胜竞争对手，因此市场竞争能够产生效率，效率的表现形式就是经济效益，所以商业企业经营的根本目的是实现经济效益最大化，即利润最大化。商业类国有企业作为我国社会主义市场经济的主体之一，当然具有商业性质，从事商业活动，与其他市场主体一样，公平竞争，实现经济效益，追求最大化利润。商业类国有企业经营的根本目的决定了混改的目标。同时《指导意见》中商业类国有企业又具体分为两种类型，每种类型的国有企业又具有自己的特点，因而这两类商业类国企混改的目标也有所差别。

竞争性商业国企，相当于西方经济学市场理论中的完全竞争企业(或垄断竞争企业)，这类企业面对激烈的市场竞争，必须盈利以求得生存，其根本目标就是利润最大化。就这类国有企业而言，混改是一条可选择之路，积极引入各类非国有资本实现股权多元化，发挥非国有资本高效率优势，带动增强国有企业活力，带动混改企业效率的提升，实现优胜劣汰、有序进退。这类国有企业混改目标的核心要义是提升国有资本的盈利能力。

垄断性商业国企，相当于西方经济学市场理论中的垄断企业(或寡头企业)，这类企业没有竞争对手或者竞争强度不大，效率不高但存在一定的垄断利润。这类企业具有二重性，一方面是作为商业企业具有商业性质，这决定了其要追求利润；另一方面是由于处于关键领域、承担重大专项任务，更重要的是具有关系国家安全、国民经济命脉的特性，这又决定了其追求经济效益的同时还要兼顾一定的社会效益与国家需要。就这类国有企业而言，其二重性决定其混革的目标是，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股，提升国有企业经济效益，实现国有资产保值增值。这类国有企业混改目标的核心要义是放大国有资本功能。

2.公益类国有企业的改革目标

公益类国有企业供给公共产品，公共产品具有非排他性与非竞用性的特性，这决定了私人市场系统既不愿意也不能够供给公共产品，因而公共产品只能由公益类国有企业供给，这是公益类国有企业存在的依据。同时，公共产品的特性也决定了公益类国有企业供给公共产品的根本目标。公益类国有企业的供给行为期望的是实现某种特殊目的而不是经济目的的社会效果，可以是不考虑“成本——收益”约束的效益，即使考虑经济效益也是次要的，所以追求社会效益的最大化是公益类国有企业的根本目标。基于此，《指导意见》中的“公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标”的表述是正确的、准确的、精确的，而且仅以引号中的字句为限，再有其他任何修饰都是画蛇添足。

(三)国有企业混合所有制改革的举措：差异路径

《指导意见》对国有企业进行科学分类，并指出分类推进国有企业改革，这里边包含着国有企业混改要区别对待，不同类型国有企业改革要“有进有退”“有所为、有所不为”。

1.商业类国有企业的改革路径

(1)竞争性商业国企混合所有制改革路径

竞争性商业国企的商业性质决定其经营的根本目标是利润最大化，但其经营效益偏低是关键问题，因此这类国有企业是最为典型、最需要混改的对象，这是混改的重点部分。这类国有企业所在行业没有硬性的国家政策性限制，进入壁垒低，仅限于资本与技术实力等门槛，各类企业都可以自由进入或退出行业，从而形成充分竞争的行业特征，这正是混改所需要的条件。混改要引入各类非国有资本，非国有资本包括集体资本、私人资本、外资等多种形式。

竞争性商业国企混改必须“有进”“有所为”，是“长期性的、有选择性地有所为”。如果竞争性商业国企无一例外都效益低下，那么必须对每一家国有企业都要进行混改。在现实中，有的竞争性商业国企经过市场的洗礼，不断壮大甚至已经成为大型国有企业，形成行业品牌企业和领军企业，发挥着稳定行业市场、引领行业发展的功能，显然这样的国有企业是战胜了其他所有制企业的胜利者，而对于这些国有企业暂时可以有所不为。这些竞争获胜的国有企业由于所处的行业存在充分竞争，决定了它们在市场中的地位不是一成不变的，在未来它们可能陷入困难境地，那时再改为时不晚，这是长期性的有所为。对暂时竞争获胜的国有企业“有所不为”是“最好的、选择性地有所为”，其依据是经济效率标准。就经济效率而言，任何人都不能保证将一种帕累托最优一定转换成另一种帕累托最优，如果将帕累托最优转换为非帕累托最优，还不如不为。是否进行国有企业混改，不是响应号召为了改革而改革，也不是根据国有企业规模大小改革，而是要牢牢把握效率标准。

竞争性商业国企混改要科学地进行。股权结构设计是混改的基础。在股权结构安排上，混改后的企业要实现股权结构多元化。在多元化的股权结构中，国有股占比为一般参股，参股比例上限就是与各个主要的非国有股所占比例持平，不能高于它们。主要的非国有股是指在混合所有制企业里的几个最大的非国有股，它们彼此的参股比例也大体持平。国有股小于或与主要的非国有股持平，自然地可以避免国有股“一股独大”的局面。持有多少股份必然拥有多大股权，这是不争的理论与实践。不要说国有企业绝对控股，就是国有企业相对控股，也并不能保证在任何时候所有的非国有股都统一口径、一致行动，所以国有企业相对控股也会形成国有股独霸天下的事实，这是混改过程中存在的一大问题。国有股小于或至多与各主要的非国有股持平，能够真正实现国有股与非国有股的平等与合作，切实保障非国有股的各项权益，激发非国有股参与混改的积极性。法人治理机制是混改的关键。法人治理机制的基本内容是：股东大会是公司制企业的最高权力机构，代表着公司所有者的整体利益；股东大会产生董事会，董事会是公司制企业的最高决策机构，是最重要的机构；董事会将公司资本的经营管理权授予经理层，经理层行使公司的经营管理权；股东大会产生监事会，监事会对董事会及经理层行使监督权。在混改企业中，董事会成员包括国有股东代表、非国有股东代表、经理层代表和员工股东代表，如此安排可以兼顾各方利益。在董事会代表完全平等的基础上，建议国有股代表应该虚心倾听，多与非国有股沟通，加强意见、建议的交流；各主要的非国有股东代表应提升权力，因为他们是市场效率的化身，其建议对经营决策有重大意义；由于经理层行使经营管理权，身在市场且实际处置企业资产，其意见有现实基础，重点考虑经理层的意见既有决策价值，同时又能形成对经理层的激励，所以经理层代表的意见应该重点参考。就经理层而言，他们实际掌管混改企业，必须是通过市场机制选聘的职业经理人，不应由政府官员兼任，这才能去行政化，解决政企不分的问题；经理层人员的收入应完全按照市场规则确定，并通过经理人持股等方式进行激励。监事会要加强监督功能，国有股在监事会中应该发挥重大作用。国有股应主要行使监督权，掌控监事会，通过公司党委会领导独立开展工作，对公司董事会成员以及经理层进行有效监督，保证国有股的利益。

需要强调的是，所有参与混改的竞争性商业国企，应该都是存在低效益问题的国企，都应按照上述股权结构设计和法人治理机制的模式进行混改，即使混改之初存在国有股一股独大的情况，更要遵循上述模式，特别是要遵循法人治理机制。混改之初本就经营不善、股份很小的国企也可以采取最简单的形式，以优先股方式参股混改企业。

(2)垄断性商业国企混合所有制改革

垄断性商业国企具有二重性，对照竞争性商业国企，混改既有相近的地方也有不同之处。竞争的结果形成垄断，再有就是自然垄断，这都是经济活动或商业活动的自然状态；当垄断与国家安全、国民经济命脉相结合就是非自然的复合状态了。凭借垄断可以实现垄断利润，这是垄断的优势，但垄断自身会造成效率降低，这又为混改打开了一扇门。

垄断性商业国企混改应该遵循“有限性的有所为”的路径。垄断性商业国企可以在低效率下实现垄断利润，所以既要限制垄断利润，还要提高效率。通过引入非国有股形成与国有股的有限竞争，这在一定程度上可以提高国有股的效率。引入的非国有股以保证国有股控股为前提，不可以改变国有股的垄断地位。引入非国有股是要放大国有资本功能，在一定程度上提高效率，主要的考量还在于混改企业要维护国家安全与经济命脉。

垄断性商业国企混改应稳步进行。在股权结构设计方面，混改企业是国有股占优的多元化股权结构。国有股占优可以是绝对控股，国有股比例占股本总额一半以上，这是没有悬念的优势，是最理想的模式。国有股占优亦可考虑相对控股。所有非国有股总和的比例超过国有股，能够形成压倒国有股的局面，改变企业的决策，这是理论上的存在，但在实践中必然出现这种结果的情形是不确定的。如果所有非国有股或部分非国有股联合一致的可能性很小，就可以利用这一点降低国有股比例，实现在相对控股条件下的绝对优势。这种股权结构更利于在更大程度上吸收非国有资本，进一步放大国有资本。在法人治理机制方面，混改企业依然要求国有股掌握控制权。在股东大会选举公司董事的过程中，国有股东在充分尊重全体股东意愿的基础上选举公司董事成员，选举的结果必须使国有股董事代表比例占优。国有股董事比例占优能够保证在董事会做决策时反映国有股的意愿，满足国家经济安全与国民经济发展的需要，防止非国有股为了一己私利而要求唯利是图的经营决策被通过的情形出现。非国有股董事可以发表意见，但只是作为参考，最终决策要由国有股拍板。经理层以市场选聘的职业经理人为主，少数政府官员可以担任企业高管。对经理层人员的收入参照市场规则确定，不规定收入上限，收入不能低于职业经理人的市场价格，还可以通过经理人持股等方式进行激励。监事会发挥监督作用，成员主要由非国有股代表并吸纳员工代表组成，国有股代表可不占优。各非国有股的权益主要通过监事会进行间接表达，监事会认真履行职能，切实对公司董事会以及经理层进行有效监督。

2.公益类国有企业的改革路径

公益类国有企业经营的根本目的是社会效益最大化，它们经营的结果是不盈利的。假定一种情况：如果公益类国企经营能够实现经济效益，能够获得利润，那么非国有企业的逐利本性一定会促使他想方设法来分一杯羹。而出现这种情况，公益类国有企业也就具有竞争性了，也就否定了自身，蜕变为商业性质的企业了。公益类国企的非营利性产生一个关键性难题，即如果实行混改，混改企业的非国有股的收益来源于哪里。再进一步假定一种情况：如果混改企业能够盈利，各非国有股有利润来源，那么非国有股在混改之前就可能自己先经营公益企业了，然而在现实中是找不到这样的公益企业的，原因就是无利可图。概言之，一方面，公益类国企不盈利这点足以阻碍非国有企业进入公共产品领域与国有企业共同经营；另一方面，非国有资本在公益类国企中无利可图的情况也完全令其望而止步，所以公益类国企与非国有企业二者是不相容的。因此公益类国企改革的路径是“有退”“有所不为”，说白了就是不具备混改条件，不建议进行混改。公益类国企“可以采取国有独资形式”，再直接地讲就是只能采取国有独资形式。从这个意义上讲，与其说“对公益类国有企业改革”，不如说成“对公益类国有企业改进”更恰当。

在国有企业混合所有制改革的浪潮中，公益类国有企业不是以静制动、无所作为，更不能为改革而改革、盲目躁动，而是要“自己改革自己”即修炼自身的内功，提升企业管理能力。管理能力表现在供给公共产品的成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力等方面，不追求经济效益并不否定加强成本观念的意识、节约开支的做法；如果通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营，一定要加强对非国有企业的监管，遏制其唯利是图的本性。

四、结论

国有企业改革深化到混合所有制改革阶段，中共中央、国务院大力的宣传与倡导，明确了混改的方向，强调了分类推进的具体做法。分类推进混改并不意味着所有的国有企业被归类后都要进行混改，不能一味强调混改，为了混改而混改，分类推进是要区别对待各类国有企业，正确地“有进有退”“有所为、有所不为”。竞争性商业国企是混改的对象，或早或晚是都要实行混改的；垄断性商业国企是有限性的混改，国有股与非国有股形成完全制衡的局面可能产生问题，我们期望实践中的中国联通公司的混改能够取得成功；公益类国有企业不适合混改，这是公益性质决定的，而实践中的长春长生疫苗事件为国人敲响了警钟。