论反垄断法与共同富裕的实现

王 健 李 星

内容提要： 中共中央对推动实现共同富裕作出了重要战略部署和政策安排。 强化反垄断是共同富裕的必然要求， 故反垄断法是实现共同富裕的重要抓手。 反垄断法能够从促进经济高质量发展、 不断优化营商环境、 防范资本无序扩张以及为公平分配创造制度条件四个方面保障共同富裕的实现。 反垄断法还可以通过完善公平竞争制度、 加强特定领域的反垄断执法、 健全反垄断执法体系以及提高反垄断执法精度和力度四条路径助力实现共同富裕，贡献出反垄断法的独特方案。

引言

十八大以来， 中共中央带领全国人民打赢脱贫攻坚战， 消灭绝对贫困， 为实现共同富裕这一远大目标奠定了良好基础。 党的十九届五中全会对推动共同富裕作出重要战略部署， 明确把“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展” 列入 “十四五” 规划之中， 并将其作为2035 年基本实现社会主义现代化远景目标的重要内容。①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》， 载中华人民共和国国家发展和改革委员会网， https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fgdj/zydj/202011/t20201130_1251646.html?code=&state=123， 2022 年1 月21 日访问。2021 年8 月17 日， 习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调， “必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点”，②唐任伍、 李楚翘： 《共同富裕的实现逻辑： 基于市场、 政府与社会 “三轮驱动” 的考察》， 载 《新疆师范大学学报 （哲学社会科学版）》 2021 年第1 期。“共同富裕是社会主义的本质要求， 是中国式现代化的重要特征”。③习近平： 《扎实推动共同富裕》， 载 《求是》 2021 年第20 期。

对于如何实现共同富裕这一关键问题， 习近平总书记在《扎实推动共同富裕》 一文中作出了总领性的阐述， 总体思路是坚持以人民为中心的发展思想， 在高质量发展中促进共同富裕。④参见前引③， 习近平文。2021 年6 月10 日， 《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》 （以下简称《浙江共同富裕示范区意见》） 发布， 要求深入开展浙江省共同富裕示范区试点建设， 总结有益经验，并鼓励各地因地制宜探索有效路径， 推而广之。⑤薛鹏： 《正确认识和把握实现共同富裕的战略目标和实践途径——浙江探路》， 载《中国纪检监察报》 2021 年12 月24 日第4 版。2021 年7 月19 日， 浙江省制定了《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025 年）》 （以下简称 《浙江共同富裕示范区实施方案》）。迄今为止， 浙江省共设立了28 个共同富裕示范区建设试点， 出台40 余项省级专项政策，⑥万海远： 《先行探路 扩大成果——一论贯彻落实省委经济工作会议精神》， 载 《浙江日报》 2021 年12 月25 日第1 版。大力推进区域全方位发展， 示范区建设成果初见成效。

我国经济法的发展与推进共同富裕休戚相关。 宏观调控层面， 国家充分发挥产业调控作用进行房地产税试点改革， 探索建立完善农村闲置宅基地和农房收储制度⑦史卫民、 曹姣： 《论农村闲置宅基地与农房收储的制度构建》， 载 《经济纵横》 2021 年第10 期。来助推农村振兴， 提高共同富裕的实现水平， 而税收调控中税收法定、 税收公平、 税收效率的税收调控三大原则⑧张守文： 《经济法原理》， 北京大学出版社2020 年版， 第279-280 页。也与力求公平分配以实现共同富裕的目标高度吻合。 微观规制层面， 相较于西方的竞争思想， 我国 《反垄断法》一开始就以民生思想为立法思想基础， 并将其一以贯之， 为民生建设提供了有力保障。⑨王健、 夏立强： 《民生与反垄断法关系研究》， 载 《浙江理工大学学报》 2011 年第3 期。事实证明，反垄断在促进总量发展、 机会公平、 机制创新、 改革推进、 合理分配、 社会和谐等诸多方面发挥着积极作用，⑩陈仿文： 《反垄断服务促进共同富裕》， 载微信公众号 “武大竞争法”， https://mp.weixin.qq.com/s/PGNNAKgVwzOa0HkZG 6MGvQ， 2022 年1 月5 日访问。并与其他法律政策密切配合， 促进经济增长， 平衡收入分配， 进而对推动实现共同富裕这一长远目标意义重大。

一、 强化反垄断是共同富裕的必然要求

（一） 反垄断法助力共同富裕的政策表达

共同富裕是全体人民的共同富裕， 不是部分人的富裕； 是有差距、 有层次的共同富裕， 不是无差距、 无层次的同等富裕。 共同富裕绝非拉尺子搞全民福利， 也非“杀富济贫”， 更不是养懒汉，⑪法治之星： 《反垄断和共同富裕并非劫富济贫， 别理解偏了》， 载微信公众号 “汤计典频”， https://mp.weixin.qq.com/s/FtHGrFqbEg4PV-Tmyr2wwg， 2021 年9 月3 日访问。而是要靠全体人民共同奋斗。 《浙江共同富裕示范区意见》 明确指出， “共同富裕是社会主义的本质要求， 是人民群众的共同期盼”，⑫《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》， 载中华人民共和国中央人民政府网， http://www.gov.cn/zhengce/2021-06/10/content_5616833.htm， 2022 年1 月22 日访问。总体大方向是要坚持同建共享， 秉承创新、 协调、 绿色、 开放、 共享的新发展理念， 贯彻落实发展优化、 收入调节、 基本服务、 精神生活、 农民农村等“六大举措”，⑬参见前引⑤， 薛鹏文。充分发挥党政机关、 社会机构、 市场企业、 人民群众等不同主体的作用， 方能形成减贫脱贫最大合力，⑭文凌云、 李海青： 《中国共产党百年反贫困的成就、 经验与启示》， 载 《特区实践与理论》 2021 年第6 期。逐步实现共同富裕。

对于实现共同富裕， 习总书记多次强调要“坚决反对资本无序扩张， 对敏感领域准入划出负面清单， 加强反垄断监管”。⑮参见前引③， 习近平文。《浙江共同富裕示范区意见》 和 《浙江共同富裕示范区实施方案》 均明确要求“加大反垄断和反不正当竞争执法司法力度， 提升监管能力和水平， 实现事前事中事后全链条监管， 防止资本无序扩张”。⑯参见前引⑫， 《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》。从上述政策表达来看， 反垄断法无疑是助力实现共同富裕的重要抓手。 反垄断法既是一部维护市场公平竞争的法律， 同时也是一部促进创新、 保护消费者权益和社会公共利益的法律。 因此， 共同富裕的稳步实现离不开反垄断法的有效实施。

（二） 共同富裕要求营造一个公平的竞争环境

公平竞争的市场环境是促进经济高质量增长和实现共同富裕的先决条件。 不论是要将把社会总财富的蛋糕做大， 还是要将把蛋糕分得更均匀， 一个统一开放、 竞争有序的市场环境都是必不可少的。⑰陈永伟： 《用好竞争政策， 推进共同富裕》， 载 《群言》 2021 年第11 期。2021年8 月30 日， 中央全面深化改革委员会第二十一次会议召开， 会议强调要从促进共同富裕的战略高度出发， 加快构建新发展格局， 促进形成高效运转、 自由公平的规范市场竞争环境， 为各类市场主体尤其是中小企业创造更为广阔的发展空间。⑱周子勋： 《中央深改委会议： 强化反垄断反不正当竞争助力实现共同富裕》， 载 《中国经济时报》 2021 年9 月1 日第1 版。保障各类主体公平地参与市场竞争， 营造进退有度、 竞争有序的市场环境， 关键在于强化反垄断、 深入推进公平竞争政策实施。⑲时建中： 《强化反垄断深入推进公平竞争政策实施》， 载 《人民日报》 2021 年10 月13 日第14 版。

“共同” 对应着公平， “富裕” 意味着效率， 共同是为了更可持续的富裕层级， 富裕是为了更高层次的共享水平。⑳钟春平、 魏文江： 《共同富裕： 特征、 成因及应对措施》， 载 《特区实践与理论》 2021 年第6 期。总之， 共同富裕既是奋斗目标， 也是过程状态。㉑参见前引⑳， 钟春平、 魏文江文。市场环境的改善需要各方齐心协力， 国家机关、 公民群体、 社会机构和企业都必须参与到公平市场的塑造过程中来。 此外， 这些驱动因素——全球化的发展、 技术的影响和创业活动的出现——必须协同运作来改善市场竞争格局。㉒See M.Sud&C.V.VanSandt， Of Fair Markets and Distributive Justice， Springer Science+Business Media B.V.Press， 2012， p.138.共同富裕的实现有赖于一个运行良好的市场环境， 而竞争环境的形成与完善离不开反垄断法的有效实施。 反垄断法通过对垄断协议、 滥用市场支配地位、 经营者集中和滥用行政权力排除、 限制竞争行为的反垄断规制来实现公平自由、 良性竞争的市场秩序。 由此可见， 强化反垄断是维护市场公平竞争、 优化企业竞争格局的重要推动力。 从这一层面来看， 完善公平竞争制度、 强化竞争政策的基础地位也是促进共同富裕的必然要求。

（三） “做大蛋糕” 必然要求强化反垄断

《浙江共同富裕示范区意见》 为浙江省共同富裕示范区的建设设定了阶段目标——到2025 年，浙江省推动高质量发展建设共同富裕示范区取得明显实质性进展； 到2035 年， 浙江省高质量发展取得更大成就， 基本实现共同富裕。㉓参见前引⑫， 《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》。2021 年12 月8—10 日召开的中央经济工作会议分析指出， 要正确认识和把握实现共同富裕的战略目标和实现途径， 首先要通过全国人民共同奋斗把“蛋糕” 做大做好， 然后通过合理的制度安排把 “蛋糕” 切好分好。㉔参见前引⑤， 薛鹏文。这意味着要把推动经济高质量发展放在首要位置， 坚持在发展中保障和改善民生。㉕燕连福、 王亚丽： 《全体人民共同富裕的核心内涵、 基本遵循与发展路径》， 载 《西安交通大学学报 （社会科学版）》 2022年第1 期。通过经济高质量发展 “做大蛋糕” 是实现共同富裕的基础和前提， 可持续地做大经济总量财富蛋糕这一核心任务决定了要在高质量发展中促进共同富裕。 企业是推动经济高质量发展的重要细胞和载体， 而反垄断法是维护经营者合法利益的重要工具。

违法垄断是经济高质量发展和 “做大蛋糕” 的天敌， 将严重影响共同富裕目标的实现， “做大蛋糕” 必然要求强化反垄断。 反垄断法上的垄断是中性概念， 但本文所言的垄断是违法的垄断， 不是合法的垄断。 合法的垄断是公平竞争的结果， 理应提倡， 也有利于将蛋糕做大； 而违法的垄断则严重破坏了公平竞争的环境， 不利于社会总财富的增加， 强化反垄断指的正是强化对违法垄断的调查处理力度。 此外， 高质量实现共同富裕这一目标需要处理好宏观经济增长和微观收入分配、 政府调节与市场运行、 发展与共享之间的关系， 而反垄断法正是规制国家调节经济运行过程， 实现共同富裕这一长远目标的关键工具。

（四） “分好蛋糕” 更离不开反垄断法

实现共同富裕总的思路——坚持以人民为中心的发展思想， 是以人民思想解放论为前提、 人民物质利益论为核心、 人民共同富裕论为目标的有机融合。㉖张富文： 《百年中国共产党坚持以人民为中心的理论逻辑探析》， 载 《河南大学学报 （社会科学版）》 2022 年第1 期。处理好发展与共享的兼容性是未来推动共同富裕的根本着力点，㉗万海远： 《新发展阶段推进共同富裕的若干理论问题》， 载 《东南学术》 2022 年第1 期。因而共同富裕要坚持人民共享， 贯通 “共建共享是基础、 渐进共享是途径、 全面共享是内容、 全民共享是目标” 的理念，㉘参见前引㉖， 张富文文。在思想解放和物质基础之上推动共同富裕目标更好更快实现。

坚持以人民为中心的共同富裕在做大蛋糕的同时必然要求分好蛋糕， 让人民享受改革开放、 经济高质量发展的成果。 也就是说， 共同富裕要求采取有力措施保障和改善民生， 将蛋糕分好， 反垄断法无疑是一种合理的制度安排， 可以发挥积极作用。 《反垄断法》 第一条规定： “为了预防和制止垄断行为， 保护市场公平竞争， 提高经济运行效率， 维护消费者利益和社会公共利益， 促进社会主义市场经济健康发展， 制定本法。” 这说明， 反垄断法可以通过提升消费者总福利或社会总福利来改善民生。 我国反垄断执法机构特别重视民生领域的反垄断执法， 最近几年依法查处了一大批医药、 建材等民生领域的典型案件， 切实减轻了人民群众的负担， 可见， 反垄断法为分好蛋糕贡献了独特的方案。

二、 反垄断法保障共同富裕的实现

（一） 反垄断促进经济高质量发展

习近平总书记多次强调要在高质量发展中促进共同富裕； 《浙江共同富裕示范区意见》 提出，要着力破除制约高质量发展的体制机制障碍， 推动共同富裕不断取得新突破； 《浙江共同富裕示范区实施方案》 指出， 要在高质量发展中扎实推动共同富裕， 加快解决发展不平衡不充分等问题， 完善创新要素参与收入分配的体制机制。㉙《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案 （2021—2025 年）》， 载浙江省人民政府网， http://www.zj.gov.cn/art/2021/7/19/art_1552628_59122844.html， 2022 年1 月24 日访问。由此可见， 经济高质量发展是实现共同富裕的前提和基础，更是实现共同富裕的主要推动力。 而这里所说的高质量发展， 是贯穿新发展理念的发展， 是将创新作为第一动力、 协调作为内在特性、 绿色作为普遍形态、 开放作为必由之路、 共享作为根本目的的发展。㉚张伟： 《在高质量发展中探索共同富裕 “高新区路径”》， 载 《中国高新技术产业导报》 2021 年12 月27 日第2 版。其中， 创新作为引领经济高质量发展的第一动力，㉛黄新华、 韩笑： 《在高质量发展中促进共同富裕的实现路径研究》， 载 《海南大学学报 （人文社会科学版）》 2022 年第1 期。已然成为经济发展的动力源泉和重要支撑， 是实现经济高质量发展的关键因素和必要条件。

经济高质量发展需要高效运行、 持续竞争的市场， 而这一目标的达成必须鼓励创新。㉜See M.Sud&C.V.VanSandt， supra note ㉒， p.135.《平台反垄断指南》 将“激发创新创造活力” 作为反垄断执法机构在平台经济领域的监管原则， 2021 年全国人大颁布的 《中华人民共和国反垄断法 （修正草案）》 更是在第一条中增加 “鼓励创新” 的规定。创新价值内生于《反垄断法》 既有的价值目标体系之中， 是《反垄断法》 隐而不彰的价值追求， 其通过维护市场竞争机制来实现其促进创新的功能。㉝方翔： 《论数字经济时代反垄断法的创新价值目标》， 载 《法学》 2021 年第12 期。在数字经济领域， 多边平台、 网络效应等新兴特征和个性化广告、 免费使用等商业模式的交叠， 数据滥用、 自我优待、 扼杀式并购等㉞江山： 《美国数字市场反垄断监管的方法与观念反思》， 载 《国际经济评论》 2021 年第6 期。具有数字平台特性的排除、 限制竞争行为的出现， 使得传统的以价格为中心的消费者福利分析范式存在相当程度的适用困境， 诸如创新、 隐私、 质量、 安全等非价格因素㉟[美] 莫里斯·E.斯图克、 [美] 艾伦·P.格鲁内斯： 《大数据与竞争政策》， 兰磊译， 法律出版社2019 年版， 第126 页。越来越多地成为执法机构进行竞争分析时的考量因素。 在创新活力激发经济高质量增长这一层面， 创新的保护和激励离不开反垄断法的高效实施和市场竞争机制的良好运转。 此外， 反垄断法所着力推进的竞争政策赋予了经济高质量发展新的动能， 有力促进了经济的高质量发展。

（二） 反垄断不断优化营商环境

如前所述， 共同富裕要求营造一个公平的竞争环境， 而公平竞争环境是营商环境最重要的内核。㊱参见前引⑱， 周子勋文。优化营商环境落实到具体参与市场竞争的经营者身上， 则是要推动形成大、 中、 小企业良性互动、 协同发展的良好格局。㊲参见前引⑲， 时建中文。《浙江共同富裕示范区意见》 提出要“加快建设高标准市场体系， 持续优化市场化法治化国际化营商环境”；㊳参见前引⑫， 《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》。《浙江共同富裕示范区实施方案》 提出要 “制定实施优化营商环境五年行动计划， 打造营商环境最优省”。㊴参见前引㉙， 《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案 （2021—2025 年）》。由此可见， 不断优化营商环境是实现共同富裕的重要内容， 推动共同富裕需要营造良好的营商环境， 营造非公中小企业和公有制企业在合理合法和谐的前提下公平竞争的营商环境。㊵周雪松： 《把帮扶中小企业与推动共同富裕有效结合》， 载 《中国经济时报》 2021 年12 月21 日第1 版。

我国《优化营商环境条例》 第二十一条明确要求政府有关部门要进一步加大反垄断和反不正当竞争执法力度， 严厉打击市场经济活动中的垄断行为及不正当竞争行为， 营造公平竞争的市场环境。 对此， 2020 年1 月2 日， 国家市场监督管理总局专门出台 《关于贯彻落实 〈优化营商环境条例〉 的意见》， 提出要加快构建审查制度体系， 完善投诉举报等争议解决机制来强化竞争政策的基础地位； 加强对群众关注、 社会关切的重点领域及行业的监管力度， 畅通各类市场主体平等准入及退出机制， 营造公平有序的市场竞争环境。㊶《市场监管总局关于贯彻落实 〈优化营商环境条例〉 的意见》， 载国家市场监督管理总局网， https://gkml.samr.gov.cn/nsjg/djzcj/202001/t20200102_310134.html， 2022 年1 月24 日访问。2021 年12 月20 日， 国家市场监督管理总局发布 《法治市场监管建设实施纲要（2021—2025 年）》， 强调加强和改进竞争监管执法工作， 坚决惩治破坏营商环境的垄断和不正当竞争行为。㊷钱颜： 《国家市场监管总局发 〈法治市场监管建设实施纲要 （2021—2025 年）〉 加强反垄断和反不正当竞争立法》， 载 《中国贸易报》 2021 年12 月23 日第6 版。各项政策措施表明， 反垄断在不断优化营商环境、 推动高质量实现共同富裕目标的道路上起着举足轻重的作用。

（三） 反垄断可以防范资本无序扩张

美国标准石油公司在十九世纪八十年代控制了美国超过80%的石油开发和运输， 并不断向其他领域扩张势力， 严重威胁民生福祉。 1909 年， 路易斯联邦巡回法院依据 《谢尔曼法》 将其拆分成34 个独立的石油公司， 破除垄断状态， 维护市场自由公平竞争以促进消费者福利最大化。 美国标准石油公司案件对我们的启示是： 资本无序扩张不利于共同富裕的实现， 而强化反垄断恰好可以防范资本无序扩张。 2020 年12 月底， 中共中央政治局会议和中央经济工作会议均特别提出要 “强化反垄断和防范资本无序扩张”， 由此， 我国反垄断法的实施迈入新纪元。

立法层面， 《平台反垄断指南》 《网络交易监督管理办法》 相继施行， 《禁止网络不正当竞争行为规定》 《关于适用 〈反不正当竞争法〉 若干问题的解释》 《反垄断法 （修正草案）》 陆续出台并公开向社会征求修订意见。㊸杨东、 陈怡然： 《强化反垄断与防止资本无序扩张的回顾与展望》， 载 《中国经济评论》 2021 年第11 期。其中， 《反垄断法（修正草案）》 增加建立经营者集中审查期限的“停钟”制度， 规定反垄断执法机构依法加强对民生、 金融等领域的经营者集中审查， 完善法律责任， 加大处罚力度，㊹倪泰、 程云帆： 《专家热议反垄断法 （修正草案） 亮点与重点》， 载 《中国市场监管报》 2021 年12 月11 日第3 版。在立法层面及时对强化反垄断， 防范资本无序扩张做出了有针对性的强有力回应。

执法层面， 面对互联网巨头对初创平台和新兴企业进行“掐尖式并购” 而引发的减少竞争、 阻碍创新的普遍担忧， 国家持续加强互联网领域经营者集中反垄断审查， 对于集中一方为初创企业或新兴平台的， 即使未达到规定集中申报标准， 但可能具有排除、 限制竞争效果的， 反垄断执法机构也将主动展开调查。㊺《中国反垄断执法年度报告 （2020）》， 第63 页， 载国家市场监督管理总局网， https://www.samr.gov.cn/xw/zj/202109/P020210903516952588333.pdf， 2022 年2 月8 日访问。此外， 国家市场监督管理总局加大对未依法进行经营者集中申报案件的监管和处罚力度。 依据公示情况， 2018 年未依法进行申报的行政处罚案件有13 件， 2019 年共有17 件，㊻潘志成： 《中国经营者集中反垄断审查执法分析报告 （2019 年）》， 载王先林主编： 《竞争法律与政策评论》， 法律出版社2019 年版， 第340 页。2020 年为13 件。㊼潘志成： 《中国经营者集中反垄断审查执法分析报告 （2020 年）》， 载王先林主编： 《竞争法律与政策评论》， 法律出版社2020 年版， 第330 页。2021 年11 月20 日， 国家市场监管总局对43 起未依法申报、 违反经营者集中案件立案调查， 并对涉案企业分别处以50 万元罚款的顶格处罚。 由此可见， 执法机构对经营者违法集中、 资本无序扩张的监管执法力度展现出持续加强的稳定态势和坚定决心。

（四） 反垄断为公平分配创造制度条件

帕累托最优㊽帕累托最优 （Pareto Optimality）， 也称帕累托效率 （Pareto efficiency）， 是指资源分配的一种理想状态。是一个抽象的完美状态， 因而经济政策制定者在使用帕累托公式时是相对的， 而不是绝对的， 在资源总量变化的前提下， 判断资源分配效率的关键在于判断一种分配方式是否比另一种更好实现 “帕累托最优”。㊾See Herbert Hovenkamp， Distributive Justice and the Antitrust Laws， The George Washington Law Review， Vol.51： 1， p.9 （1982）.财富分配是实现共同富裕的核心问题， 正确处理效率与公平的关系， 构建初次分配、 再分配和第三次分配分工有序、 协调并进的基础性制度体系， 加大国家税收、社会保险、 转移支付等调节力度并提升精准性， 形成中间大、 两头小的橄榄型收入分配结构。㊿参见前引③， 习近平文。这是实现共同富裕的题中应有之义。 《浙江共同富裕示范区意见》 强调指出要 “在发展中补齐民生短板， 让发展成果更多更公平地惠及广大民众”。 为此， 浙江省探索完善省级与市县收入划分体制，切实深化收入分配制度改革，《关于印发 〈支持浙江省探索创新打造财政推动共同富裕省域范例的实施方案〉 的通知》， 载中华人民共和国财政部网，http://yss.mof.gov.cn/gongzuodongtai/202111/t20211130_3770571.htm， 2022 年1 月28 日访问。建立健全回报社会的激励机制， 落实公益性捐赠税收优惠政策， 完善慈善褒奖制度，参见前引㉙， 《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案 （2021-2025 年）》。全面打造 “善行浙江”； 并着手构建 “全面覆盖+精准画像” 群体结构数据库，以数字化手段提高收入分配的透明度和精确度。王世琪： 《共求索且向前》， 载 《浙江日报》 2021 年12 月23 日第1 版。

科学合理的收入分配机制要重点发挥“政府、 社会、 市场” 三驾马车的驱动作用， 充分发挥市场在初次分配中的决定性作用， 促进经济稳步增长； 规范发挥政府在再分配中的调节作用， 提高调节力度和精准性；徐向梅： 《优化收入分配结构推进共同富裕》， 载 《经济日报》 2021 年12 月27 日第12 版。稳定发挥企业、 社会组织、 个人等在第三次分配中的帮扶作用， 从而再分配社会资源。 初次分配、 再分配和第三次分配三者应是彼此增益、 协调推进， 汇成资源分配和财富调节的强大合力，参见前引②， 唐任伍、 李楚翘文。在做大做实经济总量蛋糕的基础上致力于 “合理分配财富蛋糕” 这一共同富裕的子目标的实现。 反垄断法最重要的经济目标是通过有效配置资源使消费者福利最大化。See Herbert Hovenkamp， supra note ㊾， p.4.我国 《反垄断法》 是立足于维护市场公平竞争这一首要目的来提高经济运行效率， 从塑造公平的市场竞争机制和国家调节经济运行、 维护消费者利益和社会公共利益的角度来说， 反垄断为共同富裕的财富积累和公平分配创造了基础保障和制度环境， 确保了初次分配的公平公正， 同时反垄断法通过公平竞争审查机制保障了政府再分配时不得违反《反垄断法》 制定含有排除、 限制竞争的政策措施， 从而也为第三次分配创造了良好的制度空间。

三、 反垄断法助力实现共同富裕的路径

（一） 完善公平竞争制度

1.强化公平竞争基础性制度供给

中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》。 强化反垄断、 深入推进公平竞争政策实施是完善社会主义市场经济体制的内在要求，林丽鹂： 《强化反垄断深入推进公平竞争政策实施——访国家市场监督管理总局局长张工》， 载 《人民日报》 2021 年10 月22日第7 版。也是实现共同富裕不可或缺的强大推力。 为此， 国家市场监督管理总局提出要加快完善公平竞争制度体系， 包括但不限于健全市场准入制度， 完善公平竞争审查制度， 牢固数字经济公平竞争监管制度及预防和制止滥用行政权力排除、 限制竞争制度等，许睿、 李海洋： 《完善反垄断规则制度 建立公平竞争审查制度——反垄断法修正草案释放强监管信号》， 载 《中国商报》2021 年12 月21 日第P1 版。为强化反垄断， 深入推进公平竞争政策实施筑牢法治根基。

自国务院反垄断监管机构改革以来， 国家大力推进公平竞争制度体系不断完善， 加强公平竞争基础性制度供给。 在中央立法层面， 国家两次修订 《反不正当竞争法》， 出台 《反垄断法》 修正草案； 国家市场监督管理总局先后制定了 《禁止垄断协议暂行规定》 《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》 等5 部部门规章，5 部部门规章分别是： 《禁止垄断协议暂行规定》 《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》 《制止滥用行政权力排除、 限制竞争行为暂行规定》 《规范促销行为暂行规定》 和 《经营者集中审查暂行规定》。颁发了 《平台经济领域反垄断指南》 《关于原料药领域的反垄断指南》（以下简称 《原料药反垄断指南》） 等7 部指南，7 部指南分别是： 《横向垄断协议案件宽大制度适用指南》 《垄断案件经营者承诺指南》 《关于知识产权领域的反垄断指南》《关于汽车业的反垄断指南》 《经营者反垄断合规指南》 《平台经济领域的反垄断指南》 和 《关于原料药领域的反垄断指南》。进一步增强了反垄断、 反不正当竞争法律制度的针对性、 科学性以及可预期性。林丽鹂： 《强化公平竞争政策实施， 深化竞争领域国际合作》， 载 《人民日报》 2021 年11 月9 日第13 版。今后仍要持续完善配套制度， 为市场主体明确规则、 划出底线，健全公平、 透明、 可预期的市场竞争治理规则， 完善以反垄断法为基础、 法规规章为支撑、 反垄断指南为配套的反垄断规则体系，《“十四五” 市场监管现代化规划》， 载中华人民共和国中央人民政府网， http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/27/content_5670717.htm， 2022 年1 月27 日访问。夯实公平竞争的法治基础。

2.完善市场准入制度

《浙江共同富裕示范区意见》 提出要 “加快建设高标准市场体系， 实施并健全统一的市场准入负面清单制度”。参见前引⑫， 《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》。2021 年1 月27 日国务院公开发布 《“十四五” 市场监管现代化规划》， 强调要进一步深化市场主体准入准营退出制度改革，参见前引， 《“十四五” 市场监管现代化规划》。促进国内国外大市场及行业区域小市场多层次良性循环， 改善并维护市场竞争秩序。

党的十九届四中全会强调要强化竞争政策基础地位， 落实公平竞争审查制度， 不断加强并改进反垄断和反不正当竞争执法。 为此， 首先， 需要深入推进自然垄断行业市场化改革， 进一步降低竞争性领域市场准入门槛， 持续推进“国进民退” 以提高要素配置效率， 加强各类市场主体公平竞争的制度保障。 其次， 还要将公平竞争审查制度落到实处， 进一步明晰审查范围， 细化纳入审查范畴的政策类型标准， 逐步研究制定有关市场准入、 资质标准等重点行业及其领域的专项公平竞争审查具体规则。 最后， 要强化竞争监管反垄断执法， 推行重点领域市场监管一体化， 鼓励各地区及部门构建跨区域的统一市场准入数字化服务系统， 探索建立并推广跨地区联合协作监管机制， 多方通力， 多措并举， 加快形成产权界定明晰、 要素自由流动、 企业优胜劣汰的市场竞争机制。参见前引㉛， 黄新华、 韩笑文。

3.反行政性垄断和公平竞争审查

市场化发展水平和市场经济体制的完善程度， 直接影响共同富裕的实现程度和收入分配制度的调节能力。参见前引㉛， 黄新华、 韩笑文。破除地方壁垒， 促进资源流动， 健全完善多元统一、 自由开放的要素市场是实现共同富裕的充分必要条件。 反垄断不仅仅是反市场垄断， 也是反行政性垄断， 而反行政性垄断的工具就是公平竞争审查制度。侯利阳： 《公平竞争审查的认知偏差与制度完善》， 载 《法学家》 2021 年第6 期。公平竞争审查制度要求相关政策制定机关在出台相关经济政策措施之前按照要求进行公平竞争审查， 未经审查不得公布施行， 在源头上避免行政性垄断行为的发生。 自2016年始， 国家先后颁布 《公平竞争审查第三方评估实施指南》 《公平竞争审查制度实施细则》 等一系列政策文件， 逐步确立并完善公平竞争审查制度。 此次《反垄断法》 修正草案更是将“国家建立健全公平竞争审查制度” 纳入修订内容， 明确了公平竞争审查制度在我国公平竞争制度体系中的基础性地位， 并将其上升至国家基础性法律层级， 大大强化了它的刚性约束， 从而实现对行政性垄断行为全过程、 各方位的有力监管。参见前引㊹， 倪泰、 程云帆文。

自公平竞争审查制度推行以来， 截至2021 年11 月9 日， 有关机关共审查了新出台政策措施文件98.7 万件， 纠正违反审查标准文件5600 余件； 清理存量政策措施文件超189 万件， 废止或修订妨碍公平竞争和市场统一的文件接近3 万件，参见前引， 林丽鹂文。很大程度上规正和威慑了行政性垄断行为， 破除了市场壁垒， 促使更快更好地建立统一开放、 透明高效、 自由流动的要素市场。 当然， 公平竞争审查制度的顺利实施要基于反垄断法， 但也不能局限于反垄断法， 其关键点是在促进整体利益最大化的范畴下协调政府与市场之间的关系。 对此， 有学者提出依据不同行业竞争状况和经济发展水平分类实施并逐步深化公平竞争审查， 健全重大政策事前评估和事后评价制度，参见前引①， 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。增设以小额补贴制度为代表的跨行业政府补贴的豁免机制。参见前引， 侯利阳文。

（二） 加强特定领域的反垄断执法

1.持续推进民生领域反垄断执法

加强在民生行业领域中排除、 限制竞争行为的反垄断执法， 与实现共同富裕的进程推进息息相关。 《反垄断法》 修正草案增加第三十七条， 规定国务院反垄断执法机构应当依法加强民生、 金融、科技、 媒体等领域经营者集中的审查。《反垄断法 （修正草案） 公布： 附全文及修正条文前后对照表》， 载微信公众号 “北大法律信息网”， https://mp.weixin.qq.com/s/2KKqY9soxfznKqe30wr_LA， 2021 年10 月25 日访问。2021 年7 月20 日， 国务院办公厅发布 《全国深化 “放管服” 改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案》， 明确提出要由国家市场监管总局牵头， 协同国务院相关部门及地区围绕医药、 公用事业、 建材、 教育培训等重点民生领域开展反垄断执法， 切实维护市场公平竞争秩序。《全国深化 “放管服” 改革着力培育和激发市场主体活力电视电话会议重点任务分工方案》， 载中华人民共和国中央人民政府网， http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-07/20/content_5626165.htm， 2022 年2 月2 日访问。据统计， 在2019 年反垄断执法机构查办的案件中， 建材领域18 件、 公用事业领域17 件、 原料药行业6 件、 通信行业4 件， 均是与民生密切相关的领域， 执法为民趋势更加突出。《中国反垄断执法年度报告 （2019）》， 第9 页， 载国家市场监督管理总局网， https://www.samr.gov.cn/xw/zj/202012/P020201224808232684415.pdf， 2022 年2 月8 日访问。

以医药行业的原料药市场为例， 在各个细分领域市场中有可能存在一些规模资本不甚雄厚但却具有市场支配地位的企业，钱颜： 《原料药反垄断指南将助企业破解顽疾》， 载 《中国贸易报》 2021 年12 月9 日第6 版。由于技术壁垒、 地方保护、 市场界定困难等因素导致该行业更容易产生垄断行为， 也更难以进行反垄断规制。 2021 年11 月18 日， 国务院反垄断委员会出台《原料药反垄断指南》， 细化原料药市场的反垄断执法监管规则， 堪称国家反垄断局正式挂牌成立后挥出的“第一刀”。 近年来， 反垄断执法机构不断加强对原料药市场的执法监督力度， 据统计， 2011 年至2021 年十年间， 国家共查处原料药领域反垄断案件16 起，郑鹏程： 《论拒绝交易反垄断规制的立法完善——以原料药反垄断执法为切入点》， 载 《现代法学》 2021 年第5 期。 需要说明的是， 参考该文， 2021 年6 月份之前的原料药领域反垄断执法案件共15 起。 最新一起原料药领域反垄断案件为河南商丘市新先锋药业有限公司滥用市场支配地位案 （豫市监处字 〔2021〕 1 号）。 2021 年10 月29 日， 国家市场监管总局公布行政处罚决定书， 该公司以不公平高价销售苯酚， 被处以1104.84 万元罚款。26 家药企被查， 处罚金额超5.3 亿元，凸显了国家维护原料药市场秩序、 切实保护消费者权益的决心。 民生行业事关国家安全与国计民生， 多是行业监管与反垄断监管共同作用的重点领域， 需各方发力， 协调并进， 完善法律制度， 强化反垄断执法， 倡导行业自律， 督促企业积极落实反垄断自查自改合规工作。郭志强： 《国家反垄断局成立后 “第一刀” 为何砍向原料药？》， 载 《中国经济周刊》 2021 年第22 期。

2.强化数字经济领域反垄断执法

2021 年12 月24 日， 国家发展和改革委员会、 国家市场监督管理总局等9 部门联合印发《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》， 明确提出要坚持发展和规范并重， 建立健全平台经济治理体系， 提高监管能力水平， 促进平台经济规范持续健康发展。《国家发展改革委等部门关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》， 载中华人民共和国中央人民政府网， http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/20/content_5669431.htm， 2022 年1 月30 日访问。从目标来看， 发展数字经济与共同富裕目标高度契合， 数字经济的高技术性和强分享性等特征， 既为经济增长提供了强大动力， 也为均衡发展提供了共享机制， 有利于解决发展中的不充分、 不平衡、 不协调等问题， 助力共同富裕在高质量发展中稳步推进。李欣： 《在高质量发展中促进共同富裕》， 载 《求知》 2021 年第9 期。

近几年来， 国家市场监管总局加强对大型数字平台的反垄断监督执法力度， 开展了一系列具有重大影响力的调查执法典型案件。 2021 年4 月10 日， 总局对阿里巴巴在我国境内网络零售平台服务市场上实施的“二选一” 垄断行为作出“责令停止违法行为， 并处182.28 亿元罚金” 的行政处罚决定， 并发出行政指导书； 2021 年7 月7 日， 对互联网领域的包括腾讯、 阿里巴巴、 苏宁在内的22 起违法实施经营者集中案件公布处罚决定； 2021 年7 月10 日， 依法禁止斗鱼公司与虎牙公司合并； 2021 年7 月24 日， 责令腾讯公司立即实施解除网络音乐独家版权行为； 2021 年10 月8 日，对美团在我国境内餐饮外卖市场上实施“二选一” 垄断行为作出“责令停止违法行为， 全额退还涉案商家独家合作保证金共12.89 亿元， 并处34.42 亿元罚金” 的行政处罚决定， 并发出行政指导书；其间还要求34 家互联网企业在一个月内自查自改、 全面规范。参见前引㊸， 杨东、 陈怡然文。今后应持续加强数字经济领域的反垄断监管执法力度， 尤其是应当对具有跨市场竞争优势的数字平台赋予更高的义务， 最终实现促进数字经济健康发展和提升消费者福利的整体目标。袁嘉： 《德国数字经济反垄断监管的实践与启示》， 载 《国际经济评论》 2021 年第6 期。

（三） 健全反垄断执法体系

1.不断完善反垄断执法体制机制

近年来， 国家深化市场监管体系改革， 不断完善反垄断执法体制机制。 在执法体制上， 2018 年国务院进行机构改革， 将原先的反垄断执法机构——国家发改委、 商务部、 工商行政管理总局实行“三合一”， 组建国家市场监督管理总局， 在组织机构上统一了反垄断执法权。 2021 年11 月18 日，国家反垄断局正式成立， 并下设竞争政策协调司、 反垄断执法一司与二司， 进一步提高了反垄断执法机构的独立性、 权威性和专业性， 标志着我国反垄断执法事业进入新的发展阶段。

在执法机制上， 建立并持续完善公平竞争审查制度， 从源头上破除扰乱市场竞争秩序的行政性垄断行为； 积极开展平台经济领域的反垄断合规指引工作， 提高企业自觉性， 强化企业合规意识；参见前引， 许睿、 李海洋文。大力促进竞争政策和产业政策协同、 反垄断监管和行业管制协调、 行政执法和司法保护衔接， 推进线上线下一体化监管， 完善 “双随机、 一公开” 监管相关配套制度和工作机制， 加快构建全方位、多层次、 立体化监管体系。参见前引， 林丽鹂文。

2.着力提升反垄断执法效能

实现共同富裕是长远目标， 不可能 “一蹴而就”， 也不可能是 “同时富裕” “同步富裕”， 必须及时制定完善配套制度， 扎实落实相关政策措施， 分阶段、 分区域稳步推进。黄祖辉、 叶海键、 胡伟斌： 《推进共同富裕： 重点、 难题与破解》， 载 《中国人口科学》 2021 年第6 期。反垄断法的生命在于实施， 须着力提升反垄断执法效能， 从而在高质量发展中不断推进共同富裕目标的实现。 一方面， 要继续强化队伍能力建设， 提升执法队伍素质水平。 定期制定培训计划， 开展多层次、 有核心、 强实用的政策措施、 法律法规、 实务经验等各类学习培训， 及时总结并推广执法经验， 完善考核评估机制， 提高执法效率和活力。

另一方面， 要完善反垄断执法工具， 提升执法效能。 一是可以运用大数据、 人工智能等技术手段搭建数字网络系统， 建立网上申报受理制度和审查绿色通道，倪泰： 《共创公平竞争美好光明未来——第七届金砖国家国际竞争大会侧记》， 载《中国市场监管报》 2021 年11 月26 日第1 版。健全市场竞争状况监测评估和预警制度， 切实提高事前预防能力。 二是可借鉴英国、 美国、 日本等国家的做法， 积极开展数字市场竞争调查， 健全市场竞争状况评估机制， 加深对相关市场和企业竞争状况的了解， 增强执法灵活度， 做到有的放矢， 提高执法效率。王健、 吴宗泽： 《反垄断迈入新纪元——评美国众议院司法委员会 〈数字化市场竞争调查报告〉》， 载 《竞争政策研究》 2020年第4 期。三是完善监管思路。 在机制上， 从专业性监管转向整体性协同监管， 促使反垄断执法与行业监管通力合作， 形成一整套科学缜密、 包容审慎的监管体系；See Statement by Executive Vice-President Vestager on the Commission Proposal on New Rules for Digital Platforms， European Commission official website （Dec.15， 2020）， https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_20_2450.在方法上， 从惩罚性监管转向激励性监管，孙晋： 《数字平台的反垄断监管》， 载 《中国社会科学》 2021 年第5 期。激发被监管主体主动合规动力， 多管齐下， 形成事前预防、 事中审查、 持续监管的全面监管格局。

（四） 提高反垄断执法精度和力度

共同富裕的实现离不开一个运行良好的市场环境， 而竞争环境的形成与完善离不开反垄断法的有效实施。 提高反垄断法的实施效果， 一是要设置好 “红绿灯”， 划清反垄断执法底线， 提高反垄断执法的精度； 二是要强化反垄断制裁， 提高反垄断执法的力度。

1.提高反垄断执法精度

设置好“红绿灯” 就是要进一步完善反垄断法规则体系， 明确市场竞争规范， 告诉企业哪些行为是违法的， 哪些底线是不可逾越的，参见前引⑱， 周子勋文。即解决反垄断执法中的不确定问题； 同时要明晰反垄断执法的界限， 如明确强制性限定交易和激励性限定交易的区别， 明确由反垄断法规制的范围， 等等。此外， 还要有序开展竞争倡导工作， 出台并落实 “企业竞争合规指引” 及 “平台企业竞争合规指引”。 浙江省作为共同富裕示范区， 在增进企业对竞争规则的理解和承诺， 增强企业自我合规意识和行动方面走在了全国前列。 2019 年7 月， 浙江省市场监管局发布了我国第一个反垄断合规指引文件——《浙江省企业竞争合规指引》； 2021 年8 月24 日， 浙江省市场监管局发布了全国首个针对平台企业的竞争合规指引——《浙江省平台企业竞争合规指引》； 2021 年7 月， 浙江省市场监管局还启动了浙江省重点平台企业竞争合规指引第三方评估工作， 进一步调查平台企业实际存在或潜在的反竞争问题。 反垄断执法机构还需在企业竞争合规管理的知识供给和过程指导、 企业竞争合规激励机制的建立完善等方面做好工作， 为企业设置好竞争合规“红绿灯”。

2.提高反垄断执法力度

《反垄断法》 颁布实施以来， 截至2021 年10 月底， 国家反垄断执法机构共查处各类垄断案件740 余件， 罚没金额超316.8 亿元， 审结经营者集中案件近4000 件， 有力打击了排除、 限制竞争行为， 维护了市场公平竞争秩序。参见前引， 林丽鹂文。反垄断执法力度的强弱集中体现在反垄断罚款制度上， 科学合理的罚款制度不仅能有效威慑垄断行为， 促进公平竞争， 还能作为一种隐性税收， 增加财政收入， 无疑也有助于推动共同富裕的实现。

我国《反垄断法》 对垄断协议及滥用市场支配地位的违法行为规定“处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款”， 这种基于涉案产品或服务的销售额或企业总销售额直接计算罚款的做法， 是典型一元构造体系的具体体现。王健： 《论我国反垄断罚款的结构化改革——从一元构造体系走向二元构造体系》， 载 《交大法学》 2021 年第4 期。按照涉案产品或服务的销售额来计算罚款， 有威慑不足之虞， 按照企业总销售额来计算则有威慑过度之弊。 欧美国家秉承整体主义的理念， 立足于单一经济实体理论和经济连续性理论对反垄断罚款制度进行彻底革新， 规定以整个企业集团的总销售额为基准计算最高罚款限额， 并对大企业适用威慑乘数或倍数， 此外还规定了母公司和企业承继者的罚款责任。王健： 《我国反垄断罚款制度的革新——基于整体主义理念的研究》， 载 《法商研究》 2022 年第1 期。我国反垄断法应借鉴欧美等国对罚款制度进行结构化改革， 由直接计算罚款数额的典型一元构造体系走向罚款计算条款和罚款封顶条款相结合的二元构造体系， 有效提高反垄断执法力度， 助力实现共同富裕远大目标。

结语

推动共同富裕实现进程既要贯彻新发展理念， 建构新发展格局， 将经济总量的蛋糕做大； 同时也要缩小低收入群体规模， 扩大中等收入群体比重， 优化收入分配布局， 将财富蛋糕分好。 共同富裕的推进离不开反垄断法的有效实施， 强化反垄断是共同富裕的必然要求。 反垄断法具有保障共同富裕目标实现的独特功能， 但共同富裕目标的实现不能只靠反垄断法。 反垄断法可以和财税法、 慈善法等其他法律协同发挥作用， 促进共同富裕伟大目标的实现。