国土空间规划的规制效率及溢出效应研究分析

文／姜东升 朝阳市城市规划编制研究中心 辽宁朝阳 122000

引言：

国土空间规划是根据国家的战略发展方向和经济发展的总目标，综合考虑区域的自然资源、社会、经济条件，对国土资源的保护、开发和利用做出科学的规划。国土空间规划是国家经济、社会发展的重要内容，是其他规划、环境保护和资源开发的重要依据。国土空间的发展可划分为3 个阶段。第一，在工业发展的早期阶段，对城镇的规划采取了“一规统揽”的办法；第二，在中期阶段，进行规划编制，实现“双规协同”；第三，在现阶段，以城乡规划、环境规划、土地规划、国土空间规划等为依托，对主体功能区进行规划，以“多规共管”的方式进行规划。新时期我国的国土空间规划提出了更高的要求，要充分发挥规划在经济、社会发展中的领导地位，必须对目前的国土空间规划问题进行细致的剖析，并进一步完善和优化。本文在对我国国土空间规划的现状进行分析的基础上，明确了当前急需解决的几个重要问题，并对其战略内涵进行了阐述，并就如何优化国土空间规划的发展和实施提出了建议。

1、研究现状

在市场经济条件下，规划调控是一种有效的调节资源的有效途径，它能够有效地解决市场中的各种问题，包括区域开发、生态环境保护、基础设施建设、可持续发展、社会公平等。规划管制是一种法律和行政的技术手段，它的目的是保证、规范、节约和集约使用土地，以增进社会的总体利益，并对建筑物的特征、外观进行控制，以确保其经济、便利和美观。国土空间规划是我国发展中资源短缺、环境恶化、区域发展不平衡、空间发展无序的问题。20世纪初期，德国率先将国家分为多个地区，并进行了综合的空间布局。此后，英国，法国，日本，荷兰，韩国等国相继开展了全国范围的国土空间规划，并根据国家的发展需要，逐步形成了不同的国土空间开发模式，并呈现出鲜明的特点和趋势。20世纪80年代之后，基于市场的规划思想开始被越来越多的国家和规划部门所关注，同时也在政府介入和尊重市场的双重作用下进行。

交易费用经济学是基于科斯交易成本的思想，在国土空间规划中得到了广泛的运用，它为土地规划系统的设计提供了差异化的范式，从传统的分区管制和私有契约的角度，寻找到了包括特许管制、契约分区管制、开发许可等多种形式的规划和产权组合。从二十世纪80年代后期到90年代初期，世界各国和区域的规划理论与实践越来越重视城市空间发展的整合性与协调性，使城市规划摆脱了部门性规划的束缚，形成了一个整体、协调、具有战略意义的公共行政系统[1]。国土空间规划是国家空间控制的基础，它通过空间导向、空间制约等方法，对不同地区实行“空间鼓励”、“空间准人”、“空间限制”，从而达到对不同地区（单元）、不同利益集团（主体）之间的土地资源供求关系的协调。规划在充分利用现有资源的情况下，由于信息不对称、监管体系不健全、配套制度不健全等原因，会给各利益群体和规划地区带来“暴利暴损”等溢出效应。

在规划调控过程中，由于缺少相应的调控机制，或者只是一些间接的政策体系，导致了政策的不完善，导致了社会不公，甚至滋生了寻租，导致了相关群体的利益分配关系发生了扭曲。从80年代开始，学者们就开始重视市场与政府对土地空间规划的影响与影响，特别是政府在国土空间规划规制中的成本-效益制约以及规制所带来的溢出效应。许多学者都指出，规划调控会造成各区域利益集团的利益失衡，并对发展受到限制的区域相关团体造成福利损失。国内学者对国土空间规划也进行了较深入的探讨，主要介绍或引进日本，英国，法国，韩国，德国，欧洲等国家和地区的国土空间规划发展的经验，以及对新时期编制国土空间规划的必要性、创新性及面临问题的思考和建议，及新一轮国土空间规划试点工作的评价方法等。由于我国国土空间规划是一种新兴的现象，因此在我国，关于规划调控所引起的调控效率和交易费用问题的研究很少，大多侧重于对土地使用或土地使用控制的绩效进行评估，而对由于规划调控而导致的地区发展调控平衡和成本-收益限制的测量不足。

欧美各国对土地市场调控的有效性和调控效果的探讨，特别是近年来，有关土地市场调控对土地价格、市场供给弹性和居民福祉的影响等方面的研究越来越多。由于土地市场失灵，空间发展格局不平衡，因此，规划调控的主要作用是矫正外部性，提供公共财产，公开信息，减少土地开发交易的成本。但与此同时，我国国土空间规划的失灵与低效问题也引起了学者们的广泛关注。例如，有关学者指出，由于缺乏信息干预、不当诱因、独占扭曲、内因等原因，导致了土地使用管制的实施与交易费用高昂；管制造成了其它经济领域的不合理分配，或使其管理费用高于其所带来的社会利益。部分经济学家认为，土地使用效率低下的原因在于各种市场失灵，所以，德国、美国等国家和地区的经济学者和规划者，开始采取更为灵活的方式来研究调控机制，包括引入和整合市场机制，以提高土地利用的效率。近年来，国外对土地调控的经济学效果越来越多，主要集中在居住用地、工业用地等土地市场调控对土地价格、市场供应弹性、居民福祉等方面的作用，监管在正式和非正式双重性质的土地市场中所带来的环境影响是必须予以重视的。面对土地管制的有效性与调控的期望目标存在偏差，利益分配与最佳利益分配的偏差，管制理论应强化管制政策的生成与实施机制的最佳化，关注利益分配与利益分配的博弈。从各国实际情况来看，在减少规章和官僚主义、简化规划程序方面，已有很多举措和意向。

2、研究内容

2.1 规划管制的发展模式及演替阶段研究

二十世纪70年代，政府的社会管制范围得到了扩展，政府机关和政府部门拥有更多的自由裁量权。国土空间规划规制是一种社会规制范畴，在我国也受到了广泛的关注与运用。其中最突出的例子是，某些国家和地区对于城市规划法规、土地利用开发控制等规划调控措施的关注，以及规划机关和政府的决策权限的加强，规划协议成为了公共选择理论中的一种制度安排。在传统的分区管制与私有契约之间，寻找不同的计划与产权组合，如特许管制、契约式分区管制、开发许可等，并以交易费用作为衡量最优的政策选择。在实施了近一个世纪之后，传统的国土空间分区控制也遭到了诸多批评，以市场为导向的灵活用地划分控制也随之产生[2]。弹性分区管制和投票分区管制是我国国土空间分区管制的一种创新，它可以解决传统分区管制中的各种低效问题，如浮动分区管制、重叠分区管制、发展权转移管制、投票分区管制等。二十世纪70年代末到80年代，由于新自由主义的兴起，空间规划一直被认为是一种有效的预防市场失灵的管理方法。20世纪80年代以来，市场导向型规划思想越来越被各国政府与规划界所关注，其目标与任务是尊重市场、培育市场、促进市场，而非规范市场。从土地使用计划的角度来看，应该是为了营造一个良好的经济增长环境和促进就业。20世纪90年代之后，正处在一个多元化的计划阶段，即整合设计、政策、管理、开发的规划模式，并将不同的土地使用分区设计、开发和开发的分级和开发许可等多种标准结合起来，在战略上更加灵活。我国土地规划管理存在着“规划范围的扩展，调控手段的多样化”；规划注重发展管理，注重磋商过程；规划问题愈复杂，规划角色愈多元的发展趋向。在某些发达国家，规划系统已将基于市场的策略整合到计划管理中，例如开发权利转移等方面。相对于指令和管制，可交易许可制度符合预先设定的生态上限目标，因此，管理人员在遵循该制度时具有很大的弹性。

2.2 规划管制的政策动机及理论依据研究

从20世纪80年代起，基于市场的规划思想逐步得到了人们的关注，而对土地使用市场进行了严格的调控。规划控制的目的一般有两个：控制可以保证各类土地利用的分离，从而避免工业等污染土地的紧密依赖于其它土地，如居住用地。第一，土地利用分区控制是政府机构在市场失效时常用的一种方法，它通过规划将土地分为工业区、商业区和居民区，以及通过设计绿心和绿带来分隔不同用途的土地，从而减少对经济活动的潜在影响，从而实现对土地的最佳利用；第二，调控可以使土地私人和社会的利益相结合，从而实现土地资源配置的最优配置。本文认为，国土空间规划调控的动因和理论依据主要是为了补偿市场失灵，并认为它是一种有效的政策手段，以预防市场失灵。同时，人们普遍认为，在规划调控过程中，存在着区域发展不平衡的现象，特别是由于规划发展受到制约的地区、保护区体系的失效或破坏，其主要原因是市场失灵，而且没有对有关利益团体为社会所带来的外部利益进行定量和补偿。部分学者认为，缺乏市场，政府管制失灵，产权定义不明确，导致了资源的滥用和价值的低估。一些学者认为，由于产权制度的不合理，致使制度的弱化，使自然资源保护区和富庶地区的经济发展受到阻碍，相关利益群体的利益受到损害。总体来说，纠正管制失效、建立地方和全球环境市场以及实施区域金融转移是解决问题的重要举措[2]。

2.3 规划管制存在失灵和低效的争议研究

二十世纪70年代开始，人们开始对监管政策的失败和失败进行了解释，他们认为，监管当局在实现公共福利的目的方面的效率低下。由于缺乏政府干预信息、不当诱因、独占扭曲以及内部因素，导致了土地使用管制的实施和交易费用高昂。从一定意义上说，纠正市场失效的后果有时候并不能提高经济效率。市场和政府都存在着一个问题，那就是缺乏有效和公正。反对规划控制的学者普遍认为，通过发展需求来引导土地发展，要比常规的规划和区域控制更有效。例如，有关土地使用区域控制对产权的影响。而支持者们则普遍相信，地区控制并不会导致物业的价格上升，因为他们相信，尽管社区拥有管理社区土地发展的权利，但房价与其垄断水平之间存在着直接的正相关。分析了区域控制对住房价格的影响。另外，学者一般会从土地使用管制、城市发展限制、土地使用规范等三个层面来探讨土地管制对城市土地价格的影响。

2.4 规划管制的经济及溢出效应研究

近十年来，国外对土地使用管制的经济效果进行了研究。本文主要从土地市场调控、住宅用地、工业用地等角度对土地价格、市场供应弹性、居民福祉等因素进行了探讨。根据早期研究，对此进行了大量的研究，认为管制是导致房屋价格上涨、效率低下的根源，并探讨了管制的核心问题，以及加强美国房地产市场调控功能的管制措施。美国在1970年-2000年期间的实际建设费用一直维持不变，而房价则继续上升，这说明法规提高了购买权力和土地成本。利用从城市向城市的特性回归模式估计附加土地向住宅使用者的阴影价格，从而提高了消费者的边际收益。有关的研究，也将注意力集中在对建筑物高度控制的费用上。通过马来西亚，韩国，泰国的房地产调控政策对房地产市场的作用进行了研究。同样的观点是，对土地和房屋市场的控制会使低收入家庭在正规市场上的花费过多，美国的严格监管是在社会中随着平均售价的提高而带来的短期和长远的效果。土地控制带来的净影响往往是因为正规市场只为少数城市居民提供了解决办法。

3、研究动态

本文的研究动向和发展趋势如下：

（1）研究视角由前期侧重于对土地使用和产权限制的现象和成因，以及分区规划管制所带来的不同规制区域及权利主体福利非均衡的经济诱因及制度缺陷分析，转向关注规划管制可能采取的较有效的规制模式、政策工具及其所产生的影响，探讨如何设计可行的经济补偿或转移机制，以达到协调各权利主体的利益平衡；

（2）从政策动因和理论基础的探讨，逐步向成本效益、外溢效应、发展权价格等量化的角度进行量化的分析，最后将注意力转移到土地规划管制的损失补偿、增益分配以及土地所有权的确定上，运用市场与政府的补偿机制，以及相关的制度安排与政策研究；

（3）从实证研究的困难和实践经验来看，市场失灵和信息不对称是制约我国国土空间规制体制弱化、调控政策失效、效率低下的内在原因。在我国国土空间规划建设中，不同层次的政府对土地利用的需求认识存在差异，不仅会影响到规划的效果，而且还会严重影响到地区的可持续发展。根据调查，由于我国政府对国土空间规划认识的不一致，在一定程度上造成了在未来规划实施中存在的纵向传导不良、横向衔接不顺畅等一系列问题，造成了严重的资源浪费问题，同时规划和使用成本也在不断增加，长此以往对国家总体发展而言是十分不利的。为了从根本上解决高质量发展中的国土空间开发与保护模式问题，确保资源的使用效率最大化，在进行国土空间规划时，必须由自然资源部门组成的开发部门实施，确保目标统一、步调统一、政令合一的基础上，实现国土空间规划的纵向和横向协调发展，在打破单一的维度壁垒的前提下，确保规划工作的有序、有效落实；

（4）从对国土空间规划规制中权利主体福利的改变与规制地区发展不平衡的定性判别与现象的描述，转而运用数理模式与实证案例（如限制发展区或土地市场）相结合的方式，对规制政策的成本效益、溢出效应及规制政策执行效果进行量化度量，并着重于动态过程与福利变动的长期效应[3]；

（5）就实际需要和研究方向而言，规划协定是一种产权设计的方式，在发达国家和区域的基础上，已经形成了传统的分区管制、浮动分区管制、重叠分区管制、投票分区管制等，如何根据中国的政策和国土资源的实际情况，探讨在各种规制方式下，既要兼顾公平与效率，又要考虑市场与政府的制约，又要寻求协调机制与实现的条件；因此，制定适合中国不同地区协调发展需要的规制激励机制，以推动我国国土空间规划的有效实施，就显得尤为重要；

（6）“互联网+”技术的普及，为我国土地利用提供了新的活力，在国土空间规划中，合理地引入“大数据”，对提高规划工作的整体水平和效率起到了很好的促进作用。实现高质量发展目标的一个重要战略依据是确保新时期国土空间规划工作的合理化和科学性，在大数据引入时为保证数据的最大化发挥，国土空间规划工作对于打造“高效、集约、合理且开放”的国土空间规划与应用格局具有重要意义，为进一步全面提高规划工作的合理化和科学性，在大数据引入时为保证使用效益的最大化发挥，一方面工作人员需从整体上完成相关城乡规划数据与信息的收集工作，对相关经济和空间规划策略进行调整和优化；另一方面，有关部门要建立一个完善的大数据规划平台，既要确保数据采集的准确性，又要确保方案的科学性和合理性，又要加快大数据集成管理体系的建设，避免数据冲突。

结语：

综上所述，国土空间规划工作是国家规划与建设的一个关键环节，它对推动区域经济、社会、生态可持续发展具有重大意义，是当前我国“人地资源”矛盾最有效的途径。但是，我国在高质量发展的大背景下，对国土空间规划的需求越来越大，必须不断地调整和优化规划工作方式，这是当前我国国土空间开发的一个重要战略基础。