未成年人保护处分制度的现实困境与出路

翁立萍，董寅辉，沈 敏

（1.兴化市人民检察院，江苏 兴化 225700；2.西南政法大学，重庆 401120）

近年来，随着经济社会迅速发展，未成年人犯罪总体呈上升趋势。2020年至2022年，检察机关受理审查逮捕、审查起诉的未成年犯罪嫌疑人数总体呈上升趋势；低龄未成年人犯罪在未成年人犯罪中的占比持续上升。①《未成年人检察工作白皮书（2022）》：“2020年至2022年，检察机关受理审查逮捕未成年犯罪嫌疑人数分别为37 681人、55 379人、49 070人，受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人数分别为54 954人、73 998人、78 467人，总体呈上升趋势。2022年受理审查逮捕、受理审查起诉人数较2020年分别上升30.2%、42.8%；2020年至2022年，检察机关受理审查起诉14至16周岁的未成年犯罪嫌疑人数分别为5 259人、8 169人、8 710人，分别占受理审查起诉未成年犯罪嫌疑人总数的9.57%、11.04%、11.1%。”正如古语有云，“故夫河冰结合，非一之日寒；积土成山，非斯须之作。”［1］大量现实案例表明，未成年犯罪人也并非生来犯罪，而是经历了从不良少年逐步堕入犯罪深渊的转变过程，未成年人实施的违法犯罪行为大都经历从轻到重的演变历程。因此，国家治理未成年人犯罪，决不能等到未成年人真正实施了犯罪行为之后。为落实对未成年人的国家保护，最高人民检察院（以下简称“最高检”）早在2019年2月12日发布的《2018—2022年检察改革工作规划》（以下简称“《检察工作规划》”）就提出了“探索建立罪错未成年人临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分制度”的要求。对于实施了严重不良行为或触犯法律的行为，但因年龄等原因未被追究刑事责任的未成年人而言，需要避免“一关了之”和“一放了之”的两个极端，《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称“《预防未成年人犯罪法》”）对其规定了矫治教育、专门教育、专门矫治教育等一系列的保护处分手段。未成年人保护处分制度作为一项系统性工程，在我国目前的实践中面临着诸多困境。为推动教育矫治效果的最大化，亟需对当前的现实困境进行检视，明确未成年人保护处分制度的功能定位，探索行之有效的应对之策。

一、未成年人保护处分制度的概念厘清

就保护处分的概念而言，不同国家或地区的规定并不相同。德国、俄罗斯等国家采用了“教育处分”的表述，而我国台湾地区的“少年事件处理法”和日本《少年法》均称之为“保护处分”。［2］目前，我国现有规范体系中的寥寥几处规定亦采用了“保护处分”的表述①《2018—2022年检察改革工作规划》第15条：“……深化涉罪未成年人的教育感化挽救工作，探索建立罪错未成年人临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分制度……”；《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第6条：“……专门教育是国民教育体系的组成部分，是对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的重要保护处分措施。”，但并未明确界定保护处分制度的概念内涵，更没有建立完整的保护处分制度。为让各级司法机关办案人员准确理解并适用，有必要先对未成年人保护处分制度的内涵进行界定。

立法规范的模糊性表述投射到理论研究层面，导致了不同观点的分歧。但纵观学界关于未成年人保护处分制度的不同理解，基本上可以归结为两个维度的概念：一是广义的未成年人保护处分概念，即针对不良行为、严重不良行为和犯罪行为的所有未成年人实施的保护性处遇手段［3］；二是狭义的未成年人保护处分概念，即只针对实施了《预防未成年人犯罪法》中严重不良行为的未成年人进行的处遇手段。［4］立足未成年人利益最大化的立场，在处遇罪错未成年人时，都需要强调对于罪错未成年人的宽容和特殊保护［5］，而非单纯地根据其行为的社会危害性而施加相应的处罚。诚然，从这个角度出发，所有针对罪错未成年人实施的处遇手段都可以被称为保护处分。但是，这就导致其与针对不同罪错行为实施不同对策的分级处遇概念在实质上发生重合，与《检察工作规划》中将分级处遇和保护处分制度并列的初衷相悖。不仅如此，由于保护处分的实施主体毕竟还是国家，对于仅仅实施了不良行为的未成年人而言，国家权力的直接介入有违比例原则。

因此，本文拟在狭义的维度理解未成年人保护处分概念，仅讨论对于实施了严重不良行为的未成年人的处遇手段。从既有规范来看，除了《预防未成年人犯罪法》明确提到的专门教育之外，未成年人保护处分制度还应该包括公安机关实施的矫治教育措施，以及同样在专门学校中开展的专门矫治教育。

二、未成年人保护处分制度的现实困境

目前，我国部分地区已经开始了建设未成年人保护处分制度的实践探索，并取得了一定成果。例如，浙江省湖州市南浔区检察院在“检校合作”的基础上，推动出台了《未成年罪错行为分级处遇区域治理办法》，研发了“智慧未检”APP以及“智瞳”系统，形成了宝贵的“南浔经验”。［6］不过，由于保护处分制度具体内容不够清晰、队伍力量储备不足、程序规范较为模糊、基础设施建设跟进缓慢等诸多因素的影响，未成年人保护处分制度在大部分地区仍旧面临着诸多困境。

（一）保护处分制度的实体内容模糊

为确保教育和挽救效果的最大化，我国现有规范根据未成年人罪错行为的不同程度，规定了多项不同的处遇手段。然而，立法在追求处遇手段的丰富性时，忽视了对于不同处遇手段之间关系的考察，致使同一乃至不同法律文件中所规定的处遇手段之间关系较为模糊，影响了彼此之间衔接适用的效果。

一方面，从保护处分制度内部来看，矫治教育措施、专门教育措施、专门矫治教育三种措施名称高度相似，彼此之间的边界不明，加剧了实务工作者理解的困难。从措施的适用对象来看，矫治教育措施和专门教育措施都可以适用于所有实施了严重不良行为的未成年人，而专门矫治教育只适用于其中的部分行为人，即实施了有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚之行为的未成年人。其中，矫治教育和专门教育的适用条件上均包含未成年人实施了“严重危害社会的行为”，只不过后者的适用需要满足“情节恶劣或者造成严重后果”。可问题在于，如何认定情节的恶劣程度以及所造成后果的严重程度，均缺乏相对明确的判断标准，这直接影响着专门教育的适用程序，给实践中专门教育制度的虚置埋下了隐患。再加上《预防未成年人犯罪法》第44条第3项的影响①《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第44条：未成年人有下列情形之一的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育：（一）实施严重危害社会的行为，情节恶劣或者造成严重后果；（二）多次实施严重危害社会的行为；（三）拒不接受或者配合本法第41条规定的矫治教育措施；（四）法律、行政法规规定的其他情形。，专门教育往往会被理解为矫治教育措施的补充性措施，而非被作为独立的一种保护处分手段加以适用。如此一来，在专门学校建设缓慢的背景下，专门教育的适用空间被极大地压缩，实践中“一关了之”和“一放了之”这两种极端倾向无法得到有效纠正。不仅如此，如何区分专门教育和专门矫治教育也是一个现实难题。早在《预防未成年人犯罪法》的修订过程中，立法者就存在将二者等同视之的情况。②《中华人民共和国预防未成年人犯罪法（修订草案）（二次审议稿）》第45条规定：“未成年人有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估，公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。”但即便立法机关最终采用了专门矫治教育的表述，也未能释明二者的界限。不过，就从专门矫治教育的适用对象为专门教育的适用对象所涵盖来看，专门矫治教育作为废除收容教养后提出的替代性措施，似乎应当从属于专门教育。但是，实施程序的部分重合以及实施场所的完全一致，使得专门教育和专门矫治教育在司法实践中无法进行有效区分。有学者担忧，将原本需要被收容教养的未成年人送入专门学校接受专门矫治教育，会给人产生专门教育和专门矫治教育的性质相同之感，这会导致专门学校和专门教育长期以来的“去司法化”努力和成果面临极大考验。［7］

另一方面，从我国法律规范体系的整体视角来看，保护处分措施与其他部门法规定的处遇手段之间也不成体系，彼此之间的衔接不够紧密，无法在促进未成年人健康成长的问题上形成制度性合力。一是其与《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称“《治安管理处罚法》”）所规定的手段之间关系较为模糊。立足对于兜底条款解释的同类解释规则不难发现，《预防未成年人犯罪法》第38条以“列举+兜底条款”规定的“严重危害社会的行为”①《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第38条规定：“本法所称严重不良行为，是指未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，以及严重危害社会的下列行为：（一）结伙斗殴，追逐、拦截他人，强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物等寻衅滋事行为；（二）非法携带枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制器具；（三）殴打、辱骂、恐吓，或者故意伤害他人身体；（四）盗窃、哄抢、抢夺或者故意损毁公私财物；（五）传播淫秽的读物、音像制品或者信息等；（六）卖淫、嫖娼，或者进行淫秽表演；（七）吸食、注射毒品，或者向他人提供毒品；（八）参与赌博赌资较大；（九）其他严重危害社会的行为。”②《中华人民共和国刑法》第37条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。”，实际上都落在了《治安管理处罚法》的规制半径内，也即治安违法行为。这样一来，基层公安干警在处理实施了治安违法类严重不良行为的未成年人时，既可以适用矫治教育措施或专门教育措施，也可以进行治安违法处罚。但是，这二者之间的关系究竟如何、在适用时有无顺位先后以及如何协调配合等问题仍旧较为模糊，给基层办案人员造成了巨大困扰。二是其与《中华人民共和国刑法》（以下简称“《刑法》”）、《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称“《刑事诉讼法》”）所规定的刑事手段衔接不足。根据《刑法》第37条规定②，当法院认定构成犯罪的未成年人情节轻微不需要判处刑罚的，在免除刑事处罚的同时，可以适用的措施仅包括训诫、责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、行政处罚。但与此同时，根据《预防未成年人犯罪法》的规定，当未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为时，却可以进行专门矫治教育。如此一来，不禁会产生疑问：不构罪的未成年人尚且需要接受专门矫治教育，构罪的未成年人为何不用接受？如果认为其也需要接受教育，对其的专门矫治教育应该如何实现？事实上，相同的疑问还出现在被检察院决定附条件不起诉的未成年人身上。为此，《刑法修正案（十一）》增设条款规定，必要时可以对于因不满16周岁不予刑事处罚的未成年人进行专门矫治教育。但是，如何理解此处的“必要时”，却仍旧是一个必要但困难的问题，尚未得到有效解决，极大地影响了该条款在司法实践中的应用。

（二）保护处分制度的实践效果欠佳

除了未成年人保护处分制度的实体内容不明之外，落实具体制度所需要的专业化队伍力量不足、程序规范不够明朗、基础设施建设有限等诸多问题，也是致使未成年人保护处分制度实践效果欠佳的重要因素。

1.实施主体的队伍力量薄弱。未成年人警务制度的缺失，就是未成年人保护处分制度的实施主体力量薄弱的表现之一。与成年人相比，未成年人的罪错原因和改造难度明显不同，开展司法活动的目标、理念也应有所区别，故有必要在成年人司法体系之外构建独立的少年司法体系。目前，未成年人检察部门和少年审判庭的不断完善，标志着我国的少年司法体系建设已经取得了一定的成果，未成年犯管教所和未成年人社区矫正制度也在逐步开展，但作为最先接触到涉罪未成年人的公安机关却迟迟未能开展专业化改造。未成年人警务作为未成年人司法活动开始的前哨站，理应起到保障未成年人司法机制顺畅运行的基础性作用。但是，与我国公安机关普遍性地设置治安、刑侦、禁毒、经侦等专门机构不同，专门办理未成年人违法犯罪案件的机构迟迟未能全面推广。实践中，仅有少部分地区开始了未成年人警务制度的探索，如上海市长宁区、上海市杨浦区、广西钦州市钦南区、北京市海淀区等地区就曾先后开展了专设未成年人警务机构的改革尝试。［8］但对于绝大部分地区的公安干警而言，其需要同时处理成年人和未成年人的违法犯罪案件。在办理大量成年人案件的思维惯性以及巨大的考核压力影响下，基层公安干警往往难以扭转打击犯罪的思维定势，对于未成年人司法活动独立的必要性缺乏关注和理解，往往在一定程度上会忽视对于未成年人权益的保护。

此外，专门教育指导委员会的功能发挥流于形式，也是未成年人保护处分制度的实施主体力量薄弱的重要表现之一。根据《预防未成年人犯罪法》，专门教育和专门矫治教育决定的作出，都需要先得到专门教育指导委员会的同意。然而，专门教育指导委员会作为一个跨部门的政府内设机构，且不说多数地区尚未建立，即便成立，因涉及部门、人员众多，不同成员的专业素养参差不齐，上述问题导致了在司法实践中，专门教育指导委员会的同意往往流于形式，并不能对涉案未成年人情况进行充分、具体的调查和了解，无法为教育行政部门、公安部门的决策提供有效的参考。不仅如此，在专门学校的转出程序之中，专门教育委员会的评估也难以落到实处，无法为接受专门教育的未成年学生转回普通学校就读提供充分的意见参考。

2.制度落实的程序规范缺失。鉴于未成年人的生理、心理均尚未发展成熟，司法机关在办理未成年人案件时，应当尽可能地对罪错未成年人提供充分的关怀，以减少公权力介入给未成年人成长造成的负面效应。因此，不论是行政处罚程序，抑或是刑事司法程序，都强调对于罪错未成年人在案件处置时的程序性权利保障，重视案件办理过程中的未成年人教育矫治工作。但是，从目前的规范现状来看，在未成年人保护处分制度的设计过程中，对于未成年人的程序性保障仍存在明显不足。

一方面，在公安机关决定和实施矫治教育的过程中，缺乏明确的程序规定和其他主体的参与。根据《预防未成年人犯罪法》第41、42条的规定，公安机关可以自行决定和实施对于未成年人所采取的各类矫治教育措施，其他社会主体的必要参与并非公安机关作出决定的必要条件。诚然，决定和执行权力都归于公安机关或有利于提升办案效率，但其他主体的缺失，既不利于矫治教育程序的开展，也不利于保障涉案未成年人的合法权利。其中，鉴于“责令接受社会观护”措施可能会限制未成年人一定的自由，应当在充分调查涉案未成年人相关情况之后才可以考虑适用。［9］但既有规范中前置调查程序的缺失，加上公安机关客观上所面临的巨大办案压力，很难保证责令接受社会观护决定的作出和执行是完全遵照未成年人利益最大化的要求开展。

另一方面，专门教育和专门矫治教育的适用程序并不明朗，也是影响实践效果的重要因素之一。当前，我国专门教育的适用程序采用了“申请+强制”二元并行的模式，均需要经过专门教育指导委员会的评估同意后，方可由教育行政部门（或者会同公安部门）决定开展专门教育。但是，具体的操作程序存在着诸多尚未解决的问题，影响着专门教育的现实适用。例如，由家长申请和由公安机关强制开展的专门教育的程序是否应该作差异化设计；专门教育指导委员会、教育行政部门、公安部门之间的关系究竟如何；专门教育指导委员会所出台评估意见的程序、效力如何；教育行政部门如何会同公安部门作出专门教育的决定等。不仅如此，立法者将“强制型”专门教育和专门矫治教育的实施程序采取一体化规定的做法，是否具有合理性也是一个值得商榷的问题。可见，在上述问题未能有效解决之前，专门教育和专门矫治教育始终只是一份纸面上的美好愿景。

3.配套的专门学校建设缓慢。作为承担专门教育和专门矫治教育任务的主体，专门学校的建设和运行效果直接关涉未成年人保护处分制度的落实情况。尽管《刑法修正案（十一）》以专门矫治教育取代了收容教养制度，《预防未成年人犯罪法》也规定了各县级以上地方人民政府根据需要合理设置专门学校作为罪错未成年人进行专门矫治的场所。但是，实践中专门学校的建设进程较为缓慢，主要体现在专门学校数量较为有限和运行机制不够健全两个方面。

一方面，从基础的数据来看，全国各地的专门学校建设速度较慢，远远不足以应对我国未成年人犯罪数居高不下的态势。截至2022年10月28日，全国仅仅建成100余所专门学校，部分省份更是一所未有［10］，这与未成年人违法犯罪数量是极不匹配的。受到地区重视程度、财政支持力度等因素的影响，当到具体的省份时，专门学校数量与未成年人违法案件数量的反差更为明显。实践中，不同于北京、上海等发达地区已经建有多所专门学校，而部分欠发达的人口大省甚至尚未建成一所专门学校，严重影响了对于当地未成年人的保护处分效果。即便在经济较为发达的江苏，目前全省仅一所专门学校，远远不能满足需求。另一方面，我国目前尚未在全国层面构建统一、全面的专门学校建设制度，各地区专门学校的运行机制仍旧不够健全。再加之专门学校进出条件并不清晰、学习内容尚不统一、矫治手段并不一致，罪错未成年人在专门学校中学习和教育矫治效果亦是无法有效考察。尽管《预防未成年人犯罪法》强调了专门学校的建设应该采取分校区、分班级等方式设置专门场所进行专门矫治教育，但由于未能得到足够的财政支持，专门学校的建设始终未能有效推进。以笔者所在兴化市为例，所筹建的专门学校，目前也仅提供法治与道德教育、职业技能培训，暂未涉及文化课程的设置。

三、未成年人保护处分制度的功能匡正

由于我国目前尚未对未成年人保护处分的法律地位进行明确规定，学界对其性质和功能的讨论，紧紧围绕其与刑罚之间的适用关系展开。在这一过程中，主要形成了三种代表性的观点：一是优先说，该观点认为保护处分制度是“以教代刑”思想的外化，原则上应该优先于刑罚适用，接受保护处分的未成年人不再受到刑罚的追诉；但在保护处分无法发挥作用时，也可以适用刑罚。［11］二是替代说，支持这一观点的学者将替代普通刑罚作为保护处分制度的实施目标，允许国家权力提前介入以避免未成年人实施犯罪。［12］因此，在该观点的理论框架下，保护处分制度既可以针对实施了犯罪行为、违法行为的行为人，还包括有实施上述行为倾向的行为人。［13］三是补充说，将保护处分视为刑罚的补充措施。［14］尽管上述三种观点各有利弊，但如果将处理涉罪未成年人的基本立场严格限定为“保护为首，惩治为次”的话，替代说的观点则相对更为可取。不过，根据替代说的立场，保护处分措施的适用范围得到了进一步扩张，在我国行政违法与刑事违法并行的特有立法模式之下，造成了与行政处罚手段的重合，二者的界限也是亟待解决的问题。

尽管《预防未成年人犯罪法》明确将专门教育列为保护处分的措施，但由于我国对保护处分的性质讨论始终未能突破域外刑罚和保安处分的二元框架，其与行政责任之间的关系一直属于学术洼地，无人问津。但是，如果简单地将保护处分理解为刑罚的替代手段，那就相当于默认了对于只接受行政处罚的未成年人并不需要进行保护。这样的观点，显然有悖于我国全面保护罪错未成年人的基本方针，也与专门教育的法律属性不符，更不利于厘清保护处分措施与行政处罚之间的界限。为一并理顺保护处分与行政处罚之间的关系，较为恰当的解释思路是将保护处分作广义理解。即将保护处分理解为，在处遇未成年人罪错行为的过程中，以保护未成年人为目的，替代刑罚、行政处罚适用的处遇措施。从域外实践来看，保护处分的适用对象并非完全限于实施了犯罪行为的未成年人，甚至还扩大到虞犯未成年人［15］，而后者实际上刚好对应了《预防未成年人犯罪法》中所规定的严重不良行为。如此一来，在我国现有的立法体系之下，可以根据保护处分所替代的对象是行政处罚或刑罚，将其进一步分为两类：行政性保护处分和司法性保护处分。

所谓行政性保护处分，指的是用来替代行政处罚的矫治教育和专门教育。从二者的适用对象来看，矫治教育和专门教育所针对的都是实施了违法行为的未成年人；从二者的决定机关来看，矫治教育的决定主体是公安机关，而可以决定专门教育的主体是教育行政部门和公安机关，上述主体均是在行使所享有的行政性权力。不过，专门教育的封闭性和时限性，使其具备了相较于矫治教育手段更为严厉的特征。因此，即便二者适用对象具有重合性，专门教育的适用也应该后置于公安机关的矫治教育适用加以实施。换言之，在适用条件上，前者比后者要求更高。这样一来，矫治教育、专门教育和行政罚款、拘留等行政处罚手段，就形成了从前到后、依次优先的行政处分群。

与专门教育的行政性不同，专门矫治教育应属于司法性质的保护处分措施。其一，从适用对象来看，专门矫治教育针对的是客观上实施了犯罪行为、却因为未达刑事责任年龄而无需承担刑事责任的未成年人。尽管我国采纳的是行政违法和刑事违法并行的二元法律制裁模式，但也并不意味着能将客观上的犯罪行为直接等价于行政违法行为，也就无法得出专门矫治教育属于行政处遇的结论。其二，根据《刑法》第17条，专门矫治教育也可以适用于因为不满十六周岁而不予刑事处罚的未成年人，该措施的司法属性则更为明显。其三，从专门矫治教育制度的形成过程来看，其是作为收容教养制度的替代性措施而为《刑法》所采纳，并作为非刑罚的司法处遇手段发挥作用。综上所述，专门矫治教育是以替代刑罚手段的适用为目的、具有司法性质的保护处分手段。

四、未成年人保护处分制度的完善进路

为了充分贯彻对罪错未成年人进行矫正、挽救的方针，有必要从完善保护处分制度的决定程序、培育专门的办案队伍、推进专门学校建设三个方面，系统化地完善未成年人保护处分制度。

（一）对保护处分的决定程序司法化改造

脱离程序约束的权力，势必会如脱缰的野马，肆意冲撞公民自由的基本防线。为避免这一现象的出现，有必要对保护处分的决定程序进行必要的司法化改造，重视涉案未成年人及其法定代理人的地位树立“以人民为中心”的理念，将权力的行使始终限制在法治的轨道上。基于行政性和司法性保护处分二分的逻辑出发，保护处分决定程序的改造方案也应该有所差异。

1.针对行政性保护处分手段的改造。作为行政性保护处分，对于矫治教育和专门教育的决定程序进行改造，需要从明确公安机关的社会调查义务、保护未成年人及其法定监护人的对抗权利、区分办案机关和决定机关三个方面展开。

首先，明确公安机关在办理未成年人案件过程中，应当对涉案未成年人的家庭环境、社会关系等背景进行有效社会调查。相较于成年人而言，未成年人的控制、辨认能力相对有限，其实施罪错行为往往是因为受到外界因素的不良诱导，接受矫正的可能性较大。为贯彻落实好“一人一策”、确保对罪错未成年人的教育挽救效果，有必要全面综合考察涉案罪错未成年人的行为事实、生活环境、生长经历等因素，强调对未成年人行为偏差原因的社会调查。自2012年增设未成年人特别程序以来，社会调查工作已实现全覆盖。但实践中，公安机关受现实条件限制，调查无法完整呈现未成年人的家庭环境、社会关系现状和违法犯罪成因等。其次，需要尊重当事人及其法定监护人的主体地位，保证二者在保护处分决定过程中的辩论、质证等合法权利。相较于一般的行政活动而言，司法活动的优越性在于其通过相关主体的互动，实现了权力的制衡和监督。为了保证涉案未成年人的合法权利，有必要通过赋予当事人及其法定监护人申请听证、辩论等权利，将矫治教育和专门教育的决定程序进行司法化改造，对相关机关的履职行为进行监督，确保决定的作出程序在监督下进行。最后，有必要在公安机关内部，将未成年人案件调查和保护处分的决定权划分到不同部门。传统的自然正义要求，“任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官”。［16］为了确保行政性保护处分决定作出的公平性，避免同一公安干警既当裁判员、又当运动员现象的出现，有必要在公安机关内部分设案件调查部门和案件处理部门。从目前的实践来看，可以考虑由公安机关内部的法制部门专门承担未成年人案件的处理职能，具体负责决定适用各项不同的矫治教育措施，以及与教育行政部门共同作出强制性专门教育的决定。

2.针对司法性保护处分手段的改造。与专门教育属于行政性的保护处分手段不同，专门矫治教育作为一项司法手段，其决定主体是教育行政部门和公安机关，这可能会导致刑、行权力行使混乱的局面出现。［17］较为妥当的完善方向应当是：在现行立法中所规定的专门教育指导委员会、教育行政部门以及公安机关的基础上，将最终的决定权限收归人民法院，并对决定适用程序进行司法化改造。

由于事实上的犯罪行为和规范上的犯罪行为之间的唯一区别仅在于行为人是否达到刑事责任年龄，相应的处遇手段之间势必也会存在一定的重合性，对于专门矫治教育适用程序的司法化改造，必然需要处理好其与刑事诉讼程序之间的衔接问题。目前，公安机关在侦查案件时发现行为人未达刑事责任年龄之后，一般会做撤案处理，简单予以训诫或者作为行政案件处理，这显然无法有效震慑犯罪嫌疑人。为此，有必要在刑事诉讼程序之中分流出一个专门矫治教育的适用程序，即对于这部分客观上实施了犯罪行为，但未达刑事责任年龄的未成年人转而提请检察院向法院申请适用专门矫治教育程序。对于根据《刑事诉讼法》第177条或者《刑法》第37条，作出不起诉决定或者免予刑事处罚的未成年人，在结束刑事诉讼程序之后，也理应转入专门矫治教育的适用程序。在这一过程中，经由专门教育指导委员会具体负责对于涉案未成年人的基本情况进行调查评估后，由公安机关报请检察院，或者由检察院直接向法院提出适用专门矫治教育措施的请求，在听取涉案未成年人及其法定代理人的意见后，由法院最终作出是否适用专门矫治教育的决定，并规定矫治的基本期限，以此实现专门矫治教育的司法化改造，规范专门矫治措施的适用。

（二）培育专门的未成年人案件办理力量

未成年人保护处分制度的落实离不开专门性的人才队伍建设。一方面，为了扭转办理成年人违法犯罪案件对于办案人员的思维影响，有必要在公安机关内部专门增设未成年人警务部门，加强办案人员队伍专业性的建设；另一方面，为了常态化地落实对于涉案未成年人的社会调查，确保保护处分措施的有效性，有必要优化专门教育指导委员会的调查评估实施方式。

1.建设未成年人警务队伍。为了避免一线办案民警在办理未成年人案件时沿用办理成人案件的思维方式，有必要将未成年人警务从成人警务活动中分离出来，组建未成年人警务的专业性队伍，制定专门性的办案规范，以提升教育、挽救罪错未成年人的效果。

有必要在各级公安机关中下设未成年人警务部门，组建专门的未成年人警务人员力量，专门负责处置未成年人违法犯罪案件。当然，考虑到各地经济发展水平、未成年人违法犯罪的案件存在较大差异，各地区可以弹性选择本地的未成年人警务部门的初始形态，并逐步向构建综合性的未成年人警务部门这一终极目标迈进。［18］从具体的工作内容来看，未成年人警务部门的职责应当至少涵盖以下几个方面：第一，加强辖区巡逻，并协同市场监管部门、文化执法部门等定期开展网吧、酒吧、歌舞厅等娱乐场所的检查，消除引诱未成年人实施违法犯罪的不良因素；第二，专门处置未成年人实施的违法或犯罪行为，与教育行政机关、检察机关有效对接；第三，救助流浪、乞讨、被虐待或遗弃的未成年人，保护未成年人被害人的合法权益等。

在搭建好未成年人警务部门的基本架构之后，有必要通过强化人才队伍的专业化建设充实未成年警务工作的血肉。一方面，应该加强对于基层一线民警的培训力度，转变其在办理成年人案件过程中形成的办案理念，强化未成年人保护的意识；另一方面，在后续的人才招录过程中，可以考虑增加未成年人警务专项编制，重点招录一些具备心理学、教育学、社会学背景的专业型人才。

2.吸收专业化的社会力量。为了解决专门教育指导委员会难以常态化地开展针对涉案未成年人的调查评估工作这一难题，实践中主要存在两种应对方案：一是通过在专门教育指导委员会下设办公室，并将其设置在教育行政部门，由教育行政部门的工作人员负责开展对涉案未成年人的评估工作；二是在专门学校中设置专门教育评估中心，具体负责评估工作的开展。［19］但是，这两种方案都存在背离评估工作中立性的风险。前一种方案中，教育行政部门实际上承担了评估和决定的双重任务，无法起到监督、制衡的作用。因为专门教育指导委员会还需要承担对专门学校中学生申请转出时的评估工作，将其职能交由专门学校实施，也会影响此时调查评估工作的中立性，故第二种方案也不具有合理性。

考虑到跨部门机构在工作中协调的难度，以及调查评估工作较高的专业性要求，较为实际的做法是以政府购买服务的方式，将专门教育指导委员会在个案中对未成年人的评估工作委托给专业性的社会机构。［20］鉴于案多人少的尖锐矛盾，通过购买服务方式进行社会调查的方式，事实上早已得到相关司法解释的认可。①《人民检察院刑事诉讼规则》第461条第2款规定：“人民检察院开展社会调查，可以委托有关组织和机构进行。开展社会调查应当尊重和保护未成年人隐私，不得向不知情人员泄露未成年犯罪嫌疑人的涉案信息。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第568条第2款规定：“必要时，人民法院可以委托社区矫正机构、共青团、社会组织等对未成年被告人的上述情况进行调查，或者自行调查。”具体来看，可以交由专业性的社会组织开展的评估工作包括两个方面的内容：一是在决定适用专门教育和专门矫治教育的过程中，对于涉案未成年人家庭背景、成长环境、在校表现等情况进行调查、评估；二是对于在专门学校中接受了专门教育或专门矫治教育的未成年人进行调查，以评估其是否可以转入普通学校。

（三）加快推进完善专门学校的建设进程

实践中，专门学校建设推进缓慢的一个重要原因在于涉及部门过多，以至于出现“九龙治水”的反常现象。为此，首先需要明确的就是，牵头建设专门学校的责任主体。鉴于专门教育主要是针对实施了治安违法行为的未成年人进行特殊的教育活动，涉及的内容涵盖教育、治安管理、司法、民政、财政等多个不同的部门，单纯确定某一个具体的部门作为牵头单位并不现实。较为切实可行的是，在每一级政府内专门设立未成年人关爱保护工作委员会，统筹专门学校建设方案的制订和实施工作，其他单位应该在各自职权范围内积极配合相关工作的落实。

其次，专门学校的建设需要在分类管理的基础上，注重教育方案的个别化设置。由于专门学校中覆盖的学生同时包括接受专门教育和专门矫治教育的罪错未成年人两类，为了避免交叉“感染”现象的出现，专门学校本身也应该进行严格的分区管理，将接受专门教育和接受专门矫治教育的罪错未成年人严格分开。在此基础上，考虑到专门矫治教育的司法性质以及个性化矫治的目标，专门学校在针对具体的未成年人实施矫治方案时，应当与司法机关、专门教育指导委员会委托的社会服务组织等单位进行积极配合，以落实“一案一人一策”。

最后，专门学校还应当积极配合由专门教育指导委员会委派的社会服务机构，针对校内学生定期开展矫正效果测试，及时掌握涉罪未成年人矫治效果，以便确保生源的有序流转。一方面，对于提前实现矫治教育效果的未成年人，专门学校可以向法院申请缩短教育矫治时限；另一方面，对于法院规定的专门矫治教育期限届满后矫治效果仍旧不佳的未成年人而言，可以向教育行政部门申请实施专门教育，以此实现专门学校中生源流转工作的有序开展。

未成年人是国家的未来、民族的希望，为未成年人创造良好的社会、学校和家庭环境，保证其健康成长是全社会的共同责任。由于实体内容模糊不清、实施主体力量薄弱、实施程序要求不明、配套建设推进缓慢等问题所限，我国未成年人保护处分制度目前的探索效果不佳。因此，应当在匡正未成年人保护处分制度功能的基础上，对于保护处分的决定程序进行司法化改造，打造专门的未成年人违法案件办理力量，加快专门学校的建设进程，确保对于涉案未成年人的保护效果，以追求未成年人保护处分制度的设计初衷能够最大限度地实现。