法治思维视角下刑罚变更执行同步监督制度结构性剖析

徐慎刚

（大庆市人民检察院,黑龙江 大庆 163000）

党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出“保证公正司法，提高司法公信力；优化司法职权配置，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制；加强对司法活动的监督，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督；坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。”强调“要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”这一依法治国的深刻论述从价值观和方法论的高度，奠定了全面推进检察制度改革的顶层设计，也为刑罚变更执行监督的同步化改革明确了路径——法治思维。其中的法治思维作为一种国家治理的理念视角和思路，是一种按照法律的逻辑（包括法律规范、原则和精神）来观察、分析和解决社会问题的思维方式，重视运用法律规则和手段化解社会矛盾，使法治成为一种普遍的行为模式。［1］法治思维的基本要求是接受规范与程序的约束，限制权力的恣意行使，保障公民权利，追求公平正义，讲究逻辑推理与修辞论辩。［2］其中，程序优先思维是法治思维的重要内容。［3］

程序法作为公法调整国家与个人之间的关系，尤其是以调整国家行为为主要内容，其存在的目的就是为限制国家权力，以实现所有权力的行使都在法律规制之下的法治目标。在法治思维的呼声中，为全面推进依法治国，规范司法权力运行，促进司法公平公正，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，认真贯彻党中央关于完善刑罚执行制度的部署要求，《人民检察院办理减刑、假释案件规定》《暂予监外执行规定》（以下合并简称《规定》）应声落地，开启刑罚变更执行同步监督机制构建大门，《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》《关于依法推进假释制度适用的指导意见》（以下合并简称《意见》）进一步明确了同步监督机制推动刑罚变更执行审理实质化的重要定位和内在要求。其中，法治背景是引领刑罚变更执行同步监督制度构建的基础因素；法治思维是国家治理现代化的基础要求，是完善刑罚变更执行监督工作机制的基本思维模式；法治路径则是进一步落实刑罚变更执行同步监督工作机制的配套制度措施。

一、法治背景：刑罚变更执行同步化监督机制构建的基础因素

2007年以来，最高人民检察院先后出台了《减刑、假释法律监督工作的程序规定》《人民检察院监狱检察办法》和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，对规范和指导全国检察机关依法办理刑罚变更执行案件发挥了重要作用。十八大以后，刑罚变更执行法律和司法实践发生了重大变化，亟需对相关规定作出调整，对检察机关办理刑罚变更执行案件新的职责任务予以明确和规范。

（一）中央对刑罚变更执行工作提出了更高要求

习总书记多次就刑罚变更执行工作作出重要指示批示，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的规定》明确要求：“严格规定减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度。”中央政法委员会《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行切实防止司法腐败的意见》对规范刑罚变更执行工作提出指导意见，“两高三部”修改相关文件，确保该意见切实得到执行。全国政法队伍教育整顿过程中，印发《关于依法纠正违规违法减刑、假释、暂予监外执行案件有关政策解答》，进一步探索完善刑罚执行制度的具体举措。党的二十大报告明确提出“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。加强检察机关法律监督工作。”

（二）刑罚变更执行法律和司法实践发生重大变化

修改后的刑事诉讼法赋予人民检察院新的职责，执行机关在提请刑罚变更执行时应当将建议书副本抄送人民检察院，人民检察院可以向人民法院提出书面意见。人民法院审理刑罚变更执行案件中的减刑、假释案件的方式由书面审理向开庭审理转变。十八大以来，最高人民法院先后出台或修改相关司法解释，要求对六类减刑假释案件实行开庭审理。检察机关对人民法院开庭审理的刑罚变更执行案件，依法派员出庭并发表检察意见。客观需要针对司法实践的新变化对检察监督工作相应作出调整和明确。［4］

（三）刑罚变更执行工作中暴露出来的问题亟待解决

近年来，全国执法司法机关依法办理刑罚变更执行案件，刑罚变更执行工作总的情况是好的，但也确实存在不容忽视的问题，如有的罪犯通过假计分、假立功、权钱交易等方式获得减刑假释，个别执法司法人员徇私舞弊办理刑罚变更执行等，严重损害国家法制尊严和司法公信力。据媒体报道：“1998—2000年间，广西检察院机关查处了广西罗城监狱一起监管人员与法官勾结，集体受贿、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行大案。侦查发现自1993年以来，该监狱先后为7 565名罪犯办理了减刑、假释、保外就医，其中有问题的有206名。在此过程中，有多达46名监管人员和6名河池地区中级人民法院法官卷入此案。”［5］针对司法实践中暴露的复杂多变的问题，检察机关多次单独或者联合开展减刑假释专项检察活动，集中清理问题，严查司法腐败。

但同时巩固专项活动成效、堵塞产生问题的漏洞，固本之策是加强和规范检察监督体制，建立长效机制。因此，构建全程同步的刑罚变更执行参与型同步监督格局，完善既有的监督机制，使检察机关的监督效能渗透到整个刑罚变更执行进程中，克服事后监督所产生的纠正难等弊端，是遏制权力恣意，保证监督效果最大化的法治思维。对此，2021年12月，“两高两部”出台《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》，提出“人民法院、刑罚执行机关要依法接受检察机关的法律监督，认真听取检察机关的意见、建议，充分保障检察机关履行检察职责。”2023年3月，“两高两部”印发的《关于依法推进假释制度适用的指导意见》，明确确定“人民检察院应当加强对假释工作的同步监督”。

二、法治思维：从事后监督到事前、事中、事后全程监督的格局构建

就刑罚变更执行工作的基本流程来看，整个刑罚变更执行的过程可以分为刑罚执行机关提请、人民法院审批裁定和交付刑罚执行机关执行等环节。监狱提请刑罚变更执行的一般流程又可分为：由分监区集体评议，监区长办公会审核，监狱刑罚执行（狱政管理）部门审查，监狱提请减刑假释评审委员会评审，监狱内公示，监狱长办公会决定等。法院的刑罚执行变更程序可细分为：立案，案件交接移送承办人，合议庭确定、审理、审判，送达裁定书交付执行等。相关监狱管理机关的刑罚变更执行的基本程序是：对暂予监外执行的审批。《规定》以法院对刑罚变更执行的裁定为中心，构建程序同步的检察监督格局，从事后的裁定审查扩展到监狱刑罚变更执行提请环节的事前监督，法院裁定、相关监狱管理机关审批过程中的事中监督，以及裁定做出后的事后监督三个环节。

（一）事前监督——从监督真空到三点一面

就监狱提请刑罚变更执行的整个流程来看，参考司法部监狱提请减刑假释工作程序要求，《规定》从监狱提请程序的三处着眼点入手，辐射整个提请过程，实现三点一面的全覆盖监督。

首先，在执行机关提请前审查案件材料。《规定》指出，检察机关在执行机关提请前就应当介入减刑假释案件，对执行机关移送的案件材料及时进行审查。主要考虑：执行机关提请减刑假释后，案件材料随之移送人民法院，抄送检察机关的只是建议书副本。如果检察机关只对建议书副本进行审查，不审查案件材料，难以发现存在的问题，起不到监督的作用，很容易流于形式。对此，《意见》明确要求应当坚持全面依法审查，检察机关要全面审查刑罚执行机关报送的材料，既要注重审查罪犯交付执行后的一贯表现，同时也要注重审查罪犯犯罪的性质、具体情节、社会危害程度、原判刑罚及生效裁判中财产性判项的履行情况等，切实防止将考核分数作为减刑、假释的唯一依据。

同时，人民检察院应当有效行使庭外调查核实权，对于刑罚执行机关提供的罪犯确有悔改表现、立功表现等证据材料存有疑问的，根据案件具体情况，可以采取讯问罪犯、询问证人、调取相关材料、与监所人民警察座谈、听取派驻监所检察人员意见等方式，在庭外对相关证据材料调查核实。

其次，在监狱提请的减刑假释评审委员会评审过程中，检察机关的驻监检察人员可以参加会议，并可以在当场提出不同意见，这为刑罚变更执行监督的事前介入提供了第一次正面对抗的机会。《意见》明确要求检察机关要进一步强化监督管理职责，严格落实备案审查、专项检查等制度机制，充分发挥审核把关作用。为此刑事执行检察部门可以在以下两方面做足准备工作：其一，日常监督工作中全面履行巡视制度，经常深入服刑罪犯中间调查了解情况，查看罪犯计分考核和奖惩情况，听取服刑人员对监管人员的意见，主动挖掘刑罚变更执行中存在的徇私舞弊、权力滥用线索和信息；其二，增大科技投入，派驻检察室与执行机关实现微机联网，信息交流互换，资源共享，及时掌握刑罚执行、监管改造、教育、刑事执行检察工作情况和信息动态，实现动态监督，延伸和扩大事前监督的范围和能力。

再次，根据修改后的刑事诉讼法规定，检察机关收到刑罚执行机关减刑假释建议书副本后，可以向人民法院提出书面意见。《规定》对此予以细化落实，检察机关发现执行机关减刑假释建议不当或者提请减刑假释违反法定程序的，应该向人民法院提出书面意见，同时将检察意见副本抄送执行机关。《意见》进一步明确了严格审查罪犯服刑期间改造表现的考核材料、罪犯立功和重大立功的证据材料、罪犯履行财产性判项的能力、反映罪犯是否有再犯罪危险的材料，罪犯身份信息、患有严重疾病或者身体有残疾的证据材料以及罪犯减刑后的实际服刑刑期等六个方面的实体审查条件。在此，检察机关事前监督的第三处发力点，不仅形成了二元递进式的监督格局，而且还将未被采纳的纠正意见，纵向延伸到事中监督阶段，为参与减刑、假释庭审中的检察机关提供了线索、证据上的供给和支持。

（二）事中监督——明确检察人员在法庭上发表检察意见的节点及侧重点

对部分减刑假释案件实行开庭审理，是近年来减刑假释案件审理方式的重大变革，有利于保证减刑假释案件的质量，达到以公开促公正的目的。为了进一步促进减刑假释案件的实质性审理、确保案件质量和效果，最高人民检察院在起草《规定》过程中，注意与最高人民法院充分沟通，在有关问题上达成共识。《规定》主要明确了检察人员在法庭上发表意见的三个时间节点，其内容侧重点有所不同。一是在庭审开始后，检察人员应该发表检察意见。这时发表检察意见是指检察人员根据审查案件和调查核实情况，宣读检察机关对减刑假释提请检察的意见。二是在庭审过程中，检察人员对执行机关提请减刑假释有疑问的，经审判长许可，可以出示证据，申请证人出庭作证，要求执行机关代表出示证据或者作出说明，向被提请减刑假释罪犯及证人提问并发表意见。这时发表意见主要是围绕罪犯是否符合减刑假释的条件，对有关证据、证人、证言提出针对性的意见。三是在法庭调查结束时，在被提请减刑假释罪犯作最后陈述之前，经审判长许可，检察人员可以发表总结性意见。这时发表意见主要是总结法庭调查情况，阐明罪犯是否符合减刑假释法定条件、提请减刑假释的程序是否符合法律规定、提请减刑的幅度是否适当等，向法庭提出具体意见和要求。《意见》明确要求，要坚持主客观改造表现并重。既要注重审查罪犯劳动改造、监管改造等客观方面的表现，也要注重审查罪犯思想改造等主观方面的表现，综合判断罪犯是否确有悔改表现。坚持以审判为中心，严格审查各项证据材料。认定罪犯是否符合减刑、假释法定条件，应当有相应证据予以证明；对于没有证据证实或者证据不确实、不充分的，不得裁定减刑、假释。检察机关应当派员出庭履行职务，充分发表意见。

检察机关提起刑事诉讼，派员出席法庭支持公诉，是检察机关求刑权的表现。从这一视角出发，检察机关出席减刑、假释法庭，不仅仅是法律监督者，而且有公诉人角色延伸的意味，有全面参与诉讼对执行机关提出减刑、假释提出抗辩的权利和义务。从而增强了对抗色彩，能充分调动利益申请方——监狱和罪犯的积极回应，形成真正的庭审对抗，实现庭审法官兼听则明的诉讼效果，使检察机关在减刑、假释的审理环节真正做到动态监督的纵向延伸。

（三）事后监督——从监督手段的单一走向多元

修改后的《刑事诉讼法》第263条规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后20日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。”自此现行法律明确规定了检察机关事后的法律监督权，行使的途径和方式是向法院提出书面纠正意见，而且意见一经提出，法院就应当组成合议庭作出最终裁定。但在裁定一旦生效或者法院另行组成合议庭重新作出裁定的结论没有任何改变的情况下，检察机关的监督权已经全部用尽，《规定》和《意见》明确指出，人民法院要加强文书的释法说理，进一步提升减刑、假释裁定公信力。对于发现的问题及时责令整改，对于确有错误的案件，坚决依法予以纠正。着力强化对下指导，充分发挥层级审核把关作用。在此基础上从以下三个方面给予法律监督权延伸的空间，实现了事后监督手段的多元化：

第一，《规定》明确要求，人民检察院发现人民法院已经生效的减刑假释裁定确有错误的，应当向人民法院提出书面纠正意见，提请人民法院按照审判监督程序依法另行组成合议庭重新审理并作出裁定。这里的生效裁定，既包括检察机关收到裁定书副本后20日以内没有向人民法院提出纠正意见的减刑假释裁定，也包括检察机关在20日以内提出纠正意见后人民法院经重新审理作出的最终裁定。司法实践中这种案件数量不少，有的是检察机关在查办职务犯罪案件过程中发现的徇私舞弊办理减刑假释案件，例如广东健力宝集团原董事长张海违法减刑案等；有的是时过多年后发现了新的事实、证据，例如专项检察活动中发现和纠正的违法减刑假释案件等。［6］

第二，修改后的《刑事诉讼法》第243条第3款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉”，该条款并未将“减刑、假释裁定”予以排除否定。加之目前减刑假释办案工作已纳入案管程序及备案审查制度，下级人民检察院可以据此探索，以向上级人民检察院的备案审查制度为契机，进一步拓展事后监督的空间，实现自上而下的审级压力。

第三，严查减刑假释案件中的司法腐败。查办违法减刑假释背后的职务犯罪，一直是检察机关的法定职责。近年来，检察机关不断加大办案力度，查办了一批徇私舞弊减刑假释暂予监外执行案件。《规定》进一步要求，检察机关收到控告、举报或者发现司法工作人员在办理减刑假释暂予监外执行案件中涉嫌违法的，应当进行调查，并根据情况，向有关单位提出纠正违法意见，建议更换办案人，或建议予以纪律处分；构成犯罪的追究刑事责任。据此，检察机关可以针对刑罚执行机关、人民法院在整个刑罚变更执行同步监督过程中发现存在的苗头性、倾向性等不规范的问题，以及需要改进的方面提出检察建议①《最高人民检察院关于加强和改进刑事执行检察工作的决定》第12条：“检察机关……发现罪犯符合减刑、假释、暂予监外执行情形，刑罚执行机关未提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的，应当及时提出检察建议。”，从而将当时的事后监督转化为今后刑罚变更执行程序的事前监督和预防。

三、法治路径：刑罚变更执行同步监督路径下配套制度构建的基层探索

制度是法治社会的神经网络，任何一种社会问题和社会矛盾滋生的原因都可通过制度缺陷、制度低质和制度紊乱获得说明。反过来，任何一种社会问题和社会矛盾也都可以通过制度的变革、制度的创新、制度的完善获得最终的根治。［7］因而对刑罚变更执行领域的配套制度构建就成为刑罚变更执行法治化的首要途径。

（一）从制度层面完善同步监督方式

检察机关要积极参与计分考核办法制定，通过书面检察建议，或联席会议纪要方式，提出完善对策，推动刑罚变更执行工作规范化建设；转变工作思路，按照构建“以人权保护为中心的监督模式要求，建立、完善由驻监检察官根据罪犯实际情况提出予以减刑、假释、暂予监外执行建议的工作机制，在平时的驻监检察工作中发现表现好、应该得到及时减刑或应该获得假释、暂予监外执行的罪犯，检察院应该主动提出相关建议，进一步完善事前监督体制［8］；检察机关要进一步协调推动执法公开，要让公示成为减刑假释的必经程序并明确未经公示程序的法律后果。同时囿于对监狱自我同体监督的不信任以及可能存在的忌惮异议提出后的打击报复等公示制度缺陷，应当将检察机关作为异议接受的一方，列明向检察机关提出异议的渠道或方式，同时赋予检察机关对所查实的异议，有启动减刑假释评审委员会复核的权力，从而全面释放公示效力。

（二）从操作层面细化相关规定

建立重点罪犯刑罚变更执行的审查制度，把最高人民检察院规定的“九类罪犯”作为刑罚变更执行同步监督的重点对象进行重点审查；建立与罪犯谈话制度、罪犯约见检察官制度和检察官接待制度，检察官可以随时找被提请、呈报刑罚变更执行的罪犯谈话，罪犯可以约见检察官，检察室要完善落实检察官接待制度，定期接待罪犯及其亲属等；建立刑罚变更执行的回避制度，罪犯认为办理刑罚变更执行案件的执法人员（包括监管干警、检察官、法官等）与其有利害关系，可以根据法律规定申请相关执法人员回避。

（三）从效力层面强化监督手段

加强刑罚变更执行同步监督保障机制建设，建立统一的职能化刑事执行检察监督数字平台，推动检察室与监狱信息、监控“双联网”，提高监督能力。鉴于目前检察院刑事执行检察系统人力不够的现状和监督工作的要求，这对矛盾制约将长期存在，短时间内增加编制的可能性不大，全国很多地方的派驻检察室也已经和监管场所信息、监控联网，基本上做到同步掌握监管场所的常态信息，但仅仅联网还不够，这样的信息只是单纯的信息，每天信息量都很大，监督的信息点如何选取？因此还需要在联网的基础上建立智能化的覆盖驻监（所）检察管理领域和信息采集、分析监督信息的刑事执行检察监督平台。［9］在这个平台上，看守所在押人员数量、监管秩序、不同案件的诉讼时间、不同在押人员的羁押时间、在押人员的健康状况、诉讼活动进行情况和监狱罪犯奖惩考核情况，减刑、假释、暂予监外执行呈报情况，保外就医情况、严重违反监规情况、又犯罪加刑处罚的情况、暴狱、脱逃、凶杀、自杀等监管事故和生产安全事故情况，对罪犯使用禁闭、戒具措施的情况，刑事执行机关与刑法的执行和监管活动有关的重要活动安排、刑事执行机关的主管部门制定的规范性文件、刑事执行机关针对刑事执行和监管活动制定的内部规定、通知和其他文件，罪犯构成情况等刑事执行和监管的信息以及驻监（所）检察室对刑事执行机关呈报减刑、假释的审查情况，对人民法院减刑、假释鉴定的审查情况，对保外就医的审查情况、对深入三大现场对在押人员的检察情况，在押人员申诉案件检察情况、重大事故检察情况、检察建议意见和纠正违法通知书，对禁闭、戒具等措施使用的检察情况、需要告知刑事执行机关的其他情况等等信息24小时不间断的被采集、分类、分析、提示，从而真正成为驻监（所）检察官的工作助手，使驻所检察官从庞杂信息中能够准确发现问题，改变单纯依靠人力去完成不可能完成的任务的现状，实现驻监（所）监督从结果监督向过程监督、事后监督向事前监督、静态监督向动态监督的转变。

（四）从自身层面提高专业素质

为切实做到敢于监督、善于监督、依法监督，检察机关要进一步改善刑事执行检察队伍结构，提高队伍素质，强化监督能力。因此，应当切实增强对监（所）检察部门的重视程度，彻底改变人员紧缺、年龄老化、能力较弱的状况，从根本上解决工作的短板。同时，检察机关要加强对派驻人员的管理、教育和关心，科学制定并严格落实轮岗制度和交流任职制度，切实解决派驻检察人员工作、生活、学习所需，赋予派驻检察人员一层免受“同化”侵蚀的“防护膜”。［10］

任何权力，如果没有监督在场，恣意专断就会滋生蔓延。《规定》和《意见》构建了检察机关对刑罚变更执行同步监督、推动审理实质化的法治路径，是法律监督权由静态监督向动态监督的拓展，是对刑罚变更执行监督由事后的实体监督向事前、事中程序性监督的纵向延伸。这是检察机关法律监督权的完善，是坚持权力制衡、保证司法公正、实现法治中国的必然选择。