我国技工教育历史变迁、区域比较与属性追问*——基于工业化进程的视角

李兴军

（广州市职业技术教育研究院，广东 广州 510170）

中国近代职业教育主要源于民族工业化发展和国外学习引进，而中国近代工业化则沿着移植西方现代工业和传统手工业进化并存的两条轨迹发展。[1]除了占据主流的“实业教育—职业教育”发展脉络外，技工教育一直顽强存在且鲜为人知。近百年来，技工教育形成了鲜明的办学特色，为推动我国工业现代化发展发挥了重要作用。[2]由于管理体制的原因，技工院校长期游离于教育行政部门管辖之外，与中职、高职院校在政策支持、财政投入、生源竞争、培养定位等存在一定差异，造成职教系统内耗和资源浪费，[3]常遭诟病。故将技工院校并入教育部门，技师学院对标高职等呼声不绝，[4]同期也有学者呼吁以技工教育模式改造职业学校办学。[5]

“大力发展技工教育”“职业学校教育和职业培训并重”“将符合条件的技师学院纳入高等职业学校序列”等被写入新修订的《中华人民共和国职业教育法》，为技工教育发展拓展空间的同时，又为技工院校升格或转型带来多元化思考。当前，打通教育与劳动之间的壁垒，推动学历证书与职业资格（技能等级）证书等值、等效等“瓶颈”任重道远，技工院校存在的价值也有待深入探讨。为此，结合我国工业化进程，梳理技工教育历史变迁，比较区域变动，追问其属性特征，有助于为技工教育发展合法性、合理性、正当性释疑。

一、“军转民”融合进程中的技工教育历史变迁

技工教育是以技术技能操作为核心的教育或培训，先后归口于晚清水师衙门，民国政府国防及经济部门，新中国成立以后的劳动就业行政部门，[6]只是短暂以“半工半读”的形式栖身于教育部门。技工教育因晚清国防军工企业的练兵、用器而起，在抗战大后方制造枪炮，在新中国工业化建设中蓬勃发展，而后随着国企改革陆续走向民用化、市场化、多元化，其发展历程可谓曲折多变。

（一）伴随晚清国防练兵起步

1840 年以来，争取民族独立和人民解放是我国近百年的时代主题。1874 年，东南“海防”和西北“塞防”同时告急，中国面临“倭逼于东南，俄环于西北”的双重战略威胁。[7]经过激辩，清代朝廷最终采纳“海防与塞防兼顾，塞防为先”的战略主张，勉强稳固了西北。而东南“海防”面对列强环伺、船坚炮利的局面由来已久，练兵成为当务之急。由左宗棠提议创设的“马尾船政学堂”应运而生。在这所集普通高等教育、高等职业教育、中等职业教育、成人教育、技工训练于一体，兼具多元层次的新式学校里，[8]先后共设有造船、驾驶、管轮、练船、电报、绘图、艺徒、匠首等八大学堂。“艺徒”和“匠首”学堂后来统称为“艺圃”，其培养的技工可由“小匠”升至“匠人”再到“匠首”，大部分从事船身维修、船机维修、木匠、铁匠等工种，主要发挥“制器”“保驾”功能，与驾驶航运等工种存在定位差异，地位高于水手、伕役等。

同期，张之洞在湖北创办“工艺学堂”，培养“工师”“匠首”“匠目”。[9]李鸿章接受《纽约时报》采访时指出，欢迎外方来华投资，资金和技工由对方提供，但铁路、电讯由我方控制。[10]晚清中兴名臣纷纷关注“技工”（或称工匠）的培养和使用，并身体力行加以训练，可视为技工教育的起源。

技工教育从诞生之日起，就蕴含着兵工“基因”，活跃在国防领域专管的枪炮弹药、辎重运输、电报电话等当时先进工业制造与使用领域。清末，国防部门多购置“洋货”和请“洋教席”训练技工。20 世纪初，国防系统航空、舰船、汽车、电报等领域纷纷训练技工，主要就业于机械化“器物”所必需的关键岗位。同期，企业家和知识分子群体主张的实业教育和职业教育，主要面向农、工、商等民生领域，与国防军事系统主导的技工教育泾渭分明、互不隶属。

（二）与抗战兵工企业共成长

20 世纪上半叶，在农、工、矿领域，按照技师系列称谓；在航空、船舶、公路交通、电报电话、机械、农技等领域，按照技工系列称谓。“技工”多源于海陆空、机械领域，而“技师”多源于民生农工矿领域。[11]“技工”量多、技专、身份隐蔽；“技师”量少，技精、位尊，身份透明。

抗日战争爆发后，我国国防兵工企业大量内迁重庆，使得重庆迅速成为以重工业为主导的工业城市，重庆工人结构也因此变化。在军政部兵工署的统一调度下，兵工学校、技工学校、兵工子弟学校渐次设立。1936 年，兵工署令属下各厂举办艺徒学校四年制技工班。1940 年，兵工署令“各艺徒学校一律改名为‘技工学校’，各厂分别训练速成技工、普通技工、特别技工、中级技师、中等技术员，刻不容缓”。[12]1940年起，先后有33个单位经技工训练处核准开设技工训练班，到1944 年12月，共招生特别、普通、速成技工5 800余名，毕业者3 000余人，在训者2 000余人。[13]

其中，兵工学校“掌管兵工技术人才之教育，兵工学术之调查研究及图书编译等事项”。技工学校也称兵工艺徒学校，有的称技工训练班，第一年课程由兵工署规定，包括绘图、算学、工具学、材料学、力学、坚固学、机械学、工厂管理、公民、军训及体育等。实习方面，分设车（包括车铣刨钻磨等工）、钳、锻（包括冷作烧焊等工）、铸、木模等五个工场，以供学生分期轮流实习二年。训练期满，考试合格，发给证书，为普通技工，分配工厂服务。其承办训练特别技工之训练班，选拔程度优越之学生续训练之。[14]事实上，战争期间兵工学校、技工学校、兵工子弟学校有严格界限，也有一定比例雷同和流动空间。这个时期，技工学校基本附着在兵工企业内，介于技术管理和苦力夫役之间。

据统计，1940 年，重庆各兵工厂工人总人数约9万人，约占重庆全部工人的一半。1945年，兵工厂职员人数共有6 188 人，工人（未包含伕役）共有50 855 人，在全市同类中分别占比29.89%和56.74%。[15]这些兵工厂的技术工人，除一部分从东部内迁外，大多还是依靠兵工厂举办的技工学校或技工训练班培养。

由中国共产党领导的革命部队，在红军、八路军、新四军时期也均有技工培养，主要集中在通信、兵工领域。[16]例如，为解决技师、技术员、工长、领工等技术人才和管理人才供不应求的问题，八路军总部于1940年成立了“特科大队”，后发展为“干训队”，后于1941 年扩大为“太行工业学校”，为我军军事工业提供了干部基础。[17]

抗日战争期间，技工学校（或称工业学校等）大放异彩。技工学校培养的“技工”在防空洞或隐蔽场所生产，或冒着炮火运输军需（卡车司机也称作技工），或为战场提供了大量的枪支弹药和后勤补给，为抗日战争的伟大胜利作出不可磨灭的贡献。技工学校由于特别重要、特别艰险、特别保密等原因，无一所私立，全是政府机要部门主办，有真名、化名、代号等，多藏在深山、郊区、地下，资料经常销毁，仅有国防工业设计委员会《技工教育一览》和部分回忆录等资料略有记载。与之相比，教育部门主导的职业学校，有公私之分，主要面向农业技术改良、轻工业产品制造、工商业财会销售等职业，两者依旧泾渭分明。

（三）参与新中国工业化建设

新中国成立初期，中国共产党接管和改造了一批国民政府遗留的兵工署技工学校，并根据工人失业情况开办了一批技术训练班，或开设技工学校。在铁路系统首创技工学校，并获得巨大成效，累积并诞生了具有标志意义的《技工教育史纲》等研究成果。“一五”期间，为配合苏联援建的156项重点工程，相继办起了以培养技术工人为目的的技工学校，[18]技工教育随之蓬勃发展起来。

随着战争的减少，解放军军队转地方的工作逐步开展，一条条铁路大动脉、一口口工业油田、一座座国防工程设施，背后都有成建制部队的奋斗身影。这些“由兵转工”而来的员工，是新中国重点工程建设和西南地区三线建设的骨干队伍，也是改革开放以来中国式现代化建设的“中国速度”缔造者，[19]这些带有军事基因的企业开办了大量技工学校。如在贵州，遵义开设有航天技校、长征技校、八七技校、八五技校；航空系统厂矿开设有011基地技校、春雷厂技校、云马厂技校、黎阳厂技校、红湖厂技校、安吉厂技校、安大厂技校等，083系统建立了贵州无线电工业学校。[20]

军工企业及其转制后的建设工地选址在哪里，技工学校就开设到哪里。技工学校依旧保持浓厚的军工“基因”，随后不断军转民，再走向市场。这和教育部门主导的中专学校，虽存在显著差异，但在配合工业建设方面，逐步融合。中专主要培养技术干部，专业按学科分类，技校主要培养技术工人，专业按行业或职业工种分类。

二、“重与轻”工业结构中的技工教育区域比较

伴随工业化进程和工业产业发展，我国形成不同发展阶段的工业结构，这既符合工业化的一般规律，也与不同时期的国情世情相关，更受我国政府和工业企业不断探索社会主义市场经济体制改革的影响。[21]技工教育发展，也随之动态变化，在区域分布上可谓“三十年河东，三十年河西”。1949年以前，重庆是以国防工业为核心的技工教育高地。后续，伴随工业重心从重工业到轻工业的波动，以及计划经济到市场经济的转变，技工学校强弱跟随此起彼伏，形成先中西部后东部沿海的变化规律。

（一）重工业优先阶段的技工教育分布

1949—1978 年，我国优先发展重工业，“重重而轻轻”成为计划经济时代处理工业轻重关系的基本思维。新中国成立以后，冶金、机械、电力、石油和化工的比重快速上升，机械工业在1960 年左右成为第一大工业行业。在战备发展思维影响下，中西部地区布局了大量工业项目，广东、福建等东南沿海则大多空白。1964 年开始的“三线建设”，将中西部地区工业比重由1949 年的约1/8提高到约1/6。[22]

与此对应，重工业部、机械工业部、铁道部（现国家铁路局）等，开始按照苏联培养后备技工的模式创办技工学校，车、钳、洗、刨、磨为主要专业工种的技工学校发展较快，一般不设置服务业对应专业。截至1954 年，各工业部门新建和改建技工学校共有65所，地方劳动局举办11所，共设有工种58 种（79 个专业）。到1959 年，技工学校共培养20.26 万余名毕业生，主要面向冶金、煤炭、电力、石油、建筑、交通、地质、纺织等厂矿企业就业。[23]机械工业、轻工业、林业、铁道、邮电等行业部门，既开设培养技术干部的中专学校，也开设培养技术工人的技工学校，技校数量远多于中专。冶金、铁路、机械工业等行业系统技工学校发展较好。如冶金领域，有鞍钢、武钢、首钢、包钢、广钢、大冶、吉林铁合金、吉林碳素、一冶、十九冶等技工学校。[24]1990年前后，全国技工学校近5 000所，其中80%左右是厂（企业）办技工学校，而机械行业约占90%以上。[25]

1949—1978年，以重工业发展为主的城市，其技工教育发展相当蓬勃。如哈尔滨、沈阳、长春、抚顺、天津、西安、兰州、洛阳、郑州、太原、武汉、韶关、柳州、攀枝花、贵阳、衡阳等工业城市，以重工业骨干企业为依托聚集形成了工业基地，技工学校随之大发展，天津、长春等还建有技工师范学院。后续，伴随重工业向轻工业转型，该地区的技工教育步伐才逐渐缓慢。可以说，计划经济时代，就技工教育区域分布而言，体现“北方强于南方、西部强于东部、重工强于轻工”的局面。

（二）轻重工业均衡阶段的技工教育分布

1978 年以来，我国工业结构经历了轻重工业均衡（1979—1998 年）、重启重工业化（1999—2011年）、重工业优化回调（2012年至今）等三个阶段，虽不能简单概括为由重到轻的变化，但重工业比例下调是不争的事实。纺织服装和电子及通信制造先后成为重要的支柱产业，计算机通信和其他电子设备制造等行业产值占比大幅上升，居民对高质量的轻工业产品需求增加，拉动轻工业提质升级。装备制造获得快速发展，汽车制造、计算机通信和其他电子设备制造产值占比大幅上升，同期采掘、冶金、化工等基础工业比重下降。[26]

与之对应的是，东部地区经济快速发展，其城市化水平和工业化水平逐步走在全国前列。1990年前后，随着国有企业改革加速，一些企业举办的技工学校陆续被企业剥离。由计划经济过渡到市场经济，技工学校无论是管理体制还是运行机制都很不适应。[27]2000年前后，随着中国高等教育大众化进程的快速推进，广东、山东、江苏新设了大量高职院校，不少技工学校顺势升格为高级技工学校、技师学院。但在贵州、陕西等中西部地区，由于无力承担职业技术学院新建成本，就把一批优质技工学校合并到中专，而后升格为职业技术学院。技工学校大量撤销和合并，或改建成其他性质的学校，造成技工教育资源大量流失。由此，导致技工教育区域分布发生结构性变化，东部地区技工教育分布与工业结构良性互动，实力迈上新的台阶。

据统计，2021 年中国工业十强的排名依次为广东、江苏、山东、浙江、福建、河南、四川、河北、湖北、安徽。短期来看，中国工业十强格局已经相当稳定。[28]广东、江苏、山东、浙江四大省份继续排在了我国工业实力的前四名，与GDP 排名保持了高度的一致。《技工教育“十四五”规划》指出，截至2020 年底，全国有技工院校2 423 所（其中技师学院496 所），在校生395.5 万人，每年面向社会开展职业培训超过400万人次。[29]东部10省市技工院校数量最多，山东、广东、江苏、浙江在全国排名前四，恰因其工业发达，技工教育随之发展迅猛。

一个地区要想崛起，工业是必不可少的一环。就算含金量较高的服务业，本质上也是基于第二产业的稳步积累。作为工业化的产物，特别是制造业赖以生存的人力资源基础，以高技能人才培养为重点的技工教育，其发展与区域产业发展休戚相关。作为适应工业化的产物，改革开放以来中东部地区技工教育已全面超越东北和西南地区，并占据全国技工教育较大份额。反之，如西北处于工业化、城市化初级阶段，带动不了技工教育快速发展。再如北京、天津、上海处于后工业化时期，工业化水平较高，加上限制外来人口，技工教育也不能大规模生长。总的来说，改革开放以来，就技工教育结构分布和实力而言，呈现“南方强于北方，东边强于西边，工业强区强于工业弱区”的局面。

三、“低到高”办学层次中的技工教育属性追问

20 世纪末，我国产业技术装备逐渐升级，各行对技工的高级化需求日益迫切，培养高级技术工人问题也提上日程。1990 年，山东试办山东省高级技工学校和烟台高级技工学校，拉开高级技校发展的序幕。2000 年，常州高级技工学校增挂“常州技师学院”牌子，开启技师学院大发展征程。[30]进入21 世纪，我国对技能高端人才需求与日俱增，高级工及以上的“高技能人才”供不应求。根据工业化、现代化、城市化的需要，技工学校逐步衍生高级技工学校、技师学院等层次，统称为“技工院校”，在职业教育事业中占据一席之地，但话语权一直处于弱势地位，技师学院发展更是面临挑战。就现实而言，技工院校作为劳动就业行政部门负责管理的职业学校，其办学历史和办学特色尚未得到很好的总结，“以就业为导向”转向“就业与升学并重”，“制造业技工荒”与“大学生就业难”愈演愈烈，技工教育何以当为，何以可为，其本质属性有待深入研究。

（一）技工教育相关概念争论的探讨

当前，职业教育基本概念正经历大范围、大声势、大跨度的异化。当我们穿越概念丛林时，能看到“教材”转“学材”论文数篇，培养模式、课程理论、标准体系等映满眼帘，原本耳熟能详的“备课、讲课、下课、作业”这些词明显跟不上潮流和节奏。经常争论得面红耳赤，很多时候是因为大家对同一个名词及其所包含的意义认识不同所致。[31]

历史上，围绕职业教育的概念，曾发生三次大争论，即“实业教育”与“职业教育”，“职业教育”与“技术教育”，“职业技术教育”与“职业教育”。[32]三次概念之争，反映了国民对职业教育本体认识的模糊，是一个如何将外来名称本土化的问题。“职业教育”与“职业技术教育”的论争，虽然随着《中华人民共和国职业教育法》的颁布而终止，但并没有结束名称使用的尴尬，“职业教育”与“职业技术教育”仍经常混用，[33]技工教育偶尔出现，但波澜不惊。

当前，我国“职业教育”是个法定统称，与联合国教科文组织的“技术与职业教育”同义，也和学术界“职业技术教育”内涵一致。职业教育是个统称，它既包括技术教育也包括技术培训，既包括职业教育也包括职业培训，既包括中等职业教育也包括高等职业教育。[34]

技工教育，属于职业教育的分支和组成部分，可以界定为：技工教育，即劳动就业行政部门根据机构“三定”方案职能，负责的技工类职业学校教育；技工院校，包括技工学校、高级技工学校、技师学院三种形式。《技工院校设置标准》明确技工院校实行“学制教育与职业培训并举、学校教育与企业培养相结合的办学模式”，[35]很多还加挂了高级职业培训学院，高技能人才实训基地等牌子，在劳动力转移、技能扶贫等方面发挥重要作用。

虽然，当前技工院校组织层级的法律、政策定位，与其所培养的人才的学历层次与职业资格（技能等级）证书之间的对应度、等价性，既亟须教育政策的支持，也有待社会的认可。但相对教育部门纷繁复杂的概念更替而言，技工教育系统术语、名词、办学模式一直保持稳定，且“技工”字号始终不移，并未因外在的压力发生大的偏移。究其原因，一是因为与生俱来的一线技术工人基层特色，二是源于国防军工企业保密低调的工作要求，三是坚持与生产劳动相结合的实用底色。

在职业教育体系中，技工教育在遵从一般规律和主要特征的基础上，还兼备以产业发展为依据，以校企合作为优势，以充分就业为目标，以技能提升为根本，以职业资格（技能等级）证书制度为载体等独有特色。历史上，技工教育主要培养第二产业技术工人，现逐步面向生产、技术、管理、服务等多领域一线培养高技能人才，成为培养产业工人后备军的重要基地。

（二）技工教育属性特征稳定的归因

职业教育和普通教育是不同教育类型，技工教育隶属于职业教育。这个逻辑，不仅是法治精神的现实需要，还是约定俗成的历史需要，更是职教体系的生态需要。个别学者认为，我国客观存在普通教育、职业教育、技工教育三种不同教育类型，技工教育是与职业教育不同的教育类型，具有同等重要地位。试图将技工教育与职业教育分离，成为第三种教育类型，[36]这是不合时宜的，无助于技工教育发展。

职业教育是历史多样本交汇的集合，技工教育纵有千万种属性，也是职业教育共性中的个性表现。当然，说技工教育有特色，或者说技工教育蕴含着职业教育中最本色的成分，坚守着职业教育就业导向，是可以的。从名实角度，可以质疑“职业教育”这个名词没概括好、不够准确、不能反映“职业学校教育和职业培训”实践的全貌，还不如“职业技术教育”贴切。但如果偏离技工教育隶属于职业教育这个逻辑，对技工教育反而不利。脱离法治框架，技工教育自成类型后恐怕更加孤立。

职业教育本质属性包括职业性、技术性、公益性等，这些也是技工教育的基本属性。就技工教育来说，在职业教育诸多属性特征中，一个典型特征，也是稳定的特征，应是劳动就业行政部门的领导。该特征的析出，在于“有则有差异，无则无不同”：（1）技工教育正是因为管理部门的不同，而与其他职业学校教育有所差异，例如坚持就业导向，依照职业分类开设专业，注重生产实习教学等。许多特点正是基于劳动就业部门的便利、获益而衍生出的特色。（2）如果没有劳动就业部门的领导，技工教育的诸多特色就会消失。如2000 年前后，近百所技工学校并入中专，再升格为职业技术学院。如今，这些院校的技工教育“基因”荡然无存，只有在校史沿革中略有显示。

一些学者纠结，把“多头管理、条块分割”视为矛盾。但这不是主要矛盾，也不是矛盾的主要方面。从历史来看，在职业教育事业发展初期，一般都由经济或技术部门举办。从国际上看，教育部门和产业或劳动部门对职业教育管辖权的竞争也是一种普遍现象。[37]我国劳动就业行政部门（人社部门）不但要负责管理技工院校，还要负责拟订职业分类、职业技能标准、职业技能培训政策，这就形成了人社部门与教育部门分别管理不同形式职业学校的格局。

诸多争论，往往忽视了职业分类、职业标准、职业培训、职工培训等职业教育的“半壁江山”。因此，技工院校坚持学制教育和职业培训并重，围绕职业分类大典，加强专业内涵建设，围绕“新八级工”等级制度，加强技能人才职业贯通发展，系统解决好高级技工学校、技师学院的学历瓶颈问题，促进高技能人才充分就业、对口就业和稳定就业。因此，依托劳动就业行政部门管理，不失为一个较好的选择，也是技工教育办学特色稳定的本质原因。