法学视角下瑞士职业教育立法的经验与启示*

余丽丝

（1.天津师范大学，天津 300380）

（2.四川开放大学，四川 成都 610073）

瑞士是世界上最具创新能力的经济体之一，根据美国国家教育与经济中心国际教育基准研究中心的一份新报告，瑞士的职业教育与培训体系是世界上最强大的体系之一，对该国的经济发展作出了重要的贡献。[1]瑞士完善的职业教育立法为其职业教育发展提供了坚实的支撑和保障。从已有研究看，国内学者主要是在对瑞士具体职业教育制度进行论述的基础上，对瑞士职业教育立法进行概括式介绍，而国外学者以历史研究法对瑞士职业教育立法的演进进行梳理。[2]整体观之，已有研究缺乏从法学视角对瑞士职业教育立法经验与启示的专门研究，包括瑞士职业教育法律体系、立法修订及其价值逻辑、法律运行等。2022年5月，新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）正式施行，立法先行有利于我国职业教育的改革创新，但法律效果尚需在实践中检验。而对瑞士职业教育立法的研究和反思，可以为完善我国职业教育立法提供比较视角和有益启示。

一、瑞士职业教育法律体系的概述

法学中，法律体系通常指狭义上的法律体系，[3]是指由一国现行的各部门法所构成的，具有内在统一性的有机联系的整体。为有效实施和推动职业教育发展，瑞士联邦重视运用国家强制力手段，构建了较为完善的职业教育法律体系，形成了以《宪法》为统领，联邦和州两个层面的职业教育法律体系，这些法律为瑞士的职业教育提供了法律框架和规范。首先，《瑞士联邦宪法》（Federal Constitution of the Swiss Confederation）于1848 年通过，1874年以来曾多次修订。[4]现行联邦宪法确立了职业教育的法律地位，并对“职业和专业教育与培训”进行专条规定。[5]其次，联邦层面的职业教育法还包括《联邦职业与专业教育培训法》（Federal Vocational and Professional Education and Training Act）（以下简称为《职业培训法》）和《职业和专业教育与培训条例》（Ordinance on Vocational and Professional Education and Training）（以下简称为《职业培训条例》）。瑞士现行《职业培训法》是瑞士联邦政府颁布的法律，对职业教育与培训进行规范和管理，确保其质量和标准，是瑞士职业培训领域的根本法，在瑞士职业培训法律体系中占有重要地位，起统帅作用，该法总共十章74条，其框架内容见表1。

《职业培训条例》是职业教育法的具体实施细则，共十章79 条，包括课程设置、评估考核、教师资格等方面的规定。除了对联邦职业教育法的具体实施进行细化外，开篇重点提到了职业教育高水平要求和质量改进，并鼓励职业教育与培训的科学研究。在质量改进方面，《职业培训条例》要求教育、研究和创新国务秘书处起草旨在确保提高职业教育培训系统质量的方法清单和质量标准。科学研究方面要求教育、研究和创新国务秘书处鼓励瑞士职业教育培训研究，直到人力资源和组织能力达到可持续和国际公认的科学水平”。[6]

此外，还有各州的职业教育地方性法规。根据瑞士联邦制度，各个州（州级政府）对职业教育也有一定的管理权限，因此每个州都会制定自己的地方性法规。这些地方性法规是为了适应各个州的职业教育发展需求和实际情况，对职业教育进行更具体的规范和管理，确保了职业教育的质量、合法性和适应性。同时，地方性法规也为职业教育机构和从业人员提供了明确的法律依据，促进了职业教育的规范化和持续发展。如苏黎世州和日内瓦州等制定了地方性法规，苏黎世州地方性职业教育法规规定了该州的职业教育组织和管理规定，包括职业学校的设置、课程设置、实习要求等。[7]

同时，瑞士职业教育法律体系还包括职业教育实施条例和其他相关法律。如《高等教育法》《职业文凭条例》《失业保险法》《联邦职业教育促进法》《保护跨企业培训中心经常性收费条例》与《基础职业培训年学分条例》等。[8]

二、瑞士职业教育的立法经验

（一）宪法与职业教育法良性交互

瑞士联邦宪法对职业教育的法律地位、立法保障、职业教育质量和职业教育社会认同等核心内容进行了独立规定，既有原则性的规定，也有相对具体的规定，指导性地保障职业教育的立法和发展。第一，瑞士联邦宪法第61 条将职业教育的地位作为一项重要的宪法原则进行规定，明确了职业教育在国家教育体系中的重要性。这为后续的职业教育立法提供了明确的宪法依据。第二，宪法对职业教育立法的指导。瑞士联邦宪法第63 条“职业和专业教育与培训”规定“联邦应通过职业教育立法”，“鼓励在职业和专业教育和培训中提供各种各样的、可利用的课程”。[9]该宪法规定了联邦政府对于职业教育的立法权，指导国家有关机构制定相应的职业教育法律和法规。宪法的规定为立法提供了明确的方向和目标，确保了职业教育法律法规的合法性和有效性。第三，宪法对职业教育质量的保证。瑞士联邦宪法对职业教育质量有明确规定，在宪法第三篇“联邦、州和社区”的第三节“教育、研究和文化”中，第61a条写入“确保职业教育质量”“确保政府履行职责”。具体内容是“联邦和各州应在其权力范围内共同确保瑞士教育的高质量；强调职业教育应该具备一定的质量标准”。职业教育法律在实施过程中，将宪法对质量的要求具体化，制定了相关的评估和监督机制，确保职业教育的质量和标准。第四，宪法对职业教育社会认同的促进。宪法强调职业教育应该受到社会认同和尊重，明确规定“确保职业教育社会认同”，“努力协调并通过联合行政机构和其他措施确保合作；应履行职责确保普通课程和职业课程在社会上得到了平等的承认”，[10]将其作为国家的重要教育领域进行保障。职业教育法律中的相关制度，促进了职业教育在社会中的认同，为职业教育的发展提供了良好的环境和支持。总之，瑞士职业教育立法与联邦宪法具有良性的交互，宪法具有根本大法的规范地位与最高法律效力，遵循宪法意志是其职业教育立法的技术性要求和宪法义务。同时联邦职业教育立法以宪法条文蕴含的立法指示为依据，结合现实社会的规范制度、职业教育科学的技术指引等对法律规范进行具化，是职业教育宪法条款实施的内在需求。[11]

（二）分层式的职业教育立法体系

立法体系，是指由一个国家拥有立法权的各个国家机关制定的全部规范性法律文件所构成的系统。[12]瑞士职业教育立法主要是由联邦政府和各个州政府联合制定，旨在规范和管理瑞士的职业教育系统。由瑞士联邦政府颁布《职业培训法》，从基本法层面规定职业教育的法律框架内容，瑞士联邦委员会制定《职业培训条例》，是对职业培训法的细化；设立瑞士联邦职业教育与培训局，负责制定职业教育政策、颁发职业教育证书等，如《联邦职业教育与培训局条例》第8条规定“瑞士联邦职业教育与培训局董事会应决定其他基础和继续教育课程设置、资质审定等相关事宜”。[13]此外，各个州负责制定州层面的法律，以州立法规范各州职业教育的实施和管理，如开设职业教育课程、设置职业学校、颁发职业教育证书等。各州之间的职业教育法律规定和制度存在一定的差异，但总体来说，它们都遵循联邦层面的法律框架，既保证了联邦和各州之间的协调和连贯性，又保证了地方政府在职业教育方面的自治权和灵活性，这种分层式的立法体系为瑞士职业教育制度的发展和创新提供了广泛的空间和支持。

（三）基于历史背景的分阶段立法

瑞士职业教育立法是社会历史和经济发展的产物，随着国际政治经济的发展，瑞士职业教育立法随之进行变迁，其立法所呈现的图景是复杂的，并且不断变化，[14]瑞士职业教育立法的成就并不是一蹴而就，每一阶段的立法遵循不同的立法背景，是从不完善到逐渐完善的过程。

19 世纪，国际工业活动和自由贸易激增，而瑞士产品销量却因缺乏竞争力而暴跌。瑞士政府和企业用了很长时间才意识到需要通过提供培训来提高员工的技能，以提高产品质量，抵御竞争。[15]为此，政府开始推行职业教育，培养适应不断变化的经济需求的工人，而早期的职业教育主要由行业协会和企业提供。到19 世纪末，随着工业化和城市化的发展，瑞士政府进一步认识到培养高素质的工人对于国家经济发展的重要性，职业教育面临更高要求和更多挑战，因此政府开始介入并成立了专门的职业教育机构。[16]此时政府治理职业教育与培训的法律权力还非常薄弱，为振兴职业教育，19 世纪末和20 世纪初，瑞士政府开始推动职业教育的立法工作，确立了职业教育的地位，为职业教育的规范化发展奠定了基础。最初，瑞士职业教育与培训立法的目标是促进职业教育与培训，以支持中小企业，后来也包括了工业和服务业，现在发展到支持学习者自己。[17]20世纪初期瑞士职业教育立法进程因第一次世界大战和国内政治因素搁置，直到1930 年，在州政府先前制定的保护学徒权利和培训质量的相关规范基础之上，颁布了第一部专门的职业教育与培训的联邦法律。其规定了职业教育的目标、基本原则、组织形式和职责、实施机构以及财政支持等方面的内容，并规定了工业、酒店和餐馆业、商业培训和手工艺职业课程的持续时间，以及对职业学生和工匠大师的评估等。[18]

自20 世纪50～90 年代，瑞士经济经历了从持续增长到严重衰退的起落阶段，瑞士职业教育与培训的改革变得越来越紧迫。[19]也正是这样的环境为职业教育发展带来转机，提升青年人职业技能和发展职业教育被提上日程，对应的立法也得到发展和完善，最为突出的是开展机构建设。[20]1995年，瑞士出台《高等职业教育学院法》，计划和启动了联邦职业文凭和应用科学大学，提供给职业学生参加学士学位课程机会。[21]此后，瑞士政府对职业教育的投资逐年增加，也在不断完善职业教育的法律框架。随着社会经济的发展和职业教育的不断变化，瑞士政府不断对职业教育进行改革和创新。

20 世纪末，瑞士政府进一步完善了职业教育立法，制定了新的法律法规，明确了职业教育的目标和任务，强调了实践能力的培养，同时也加强了对职业教育的监管和财政支持。2002 年，联邦委员会再次修订《职业培训法》，本次修订具有里程碑意义，在欧洲首次将高等职业教育这个概念从法律层面提出。[22]本次修订旨在巩固和扩大职业培训，该法规定了职业培训的组织、管理、评估、考试等方面的内容。此外，政府还鼓励企业和学校之间建立更加紧密的合作关系，促进职业教育的发展，双重培训模式占主导地位，这得益于从职业组织和政府到学校、制造业公司、家长和学徒等多个机构的努力，这种模式被证明是成功的。[23]此后，瑞士政府不断根据实际情况需求对其职业教育立法进行修改，逐步完善其职业教育法律体系。

（四）注重质量管理和职业导向的立法价值逻辑

以《职业培训法》的历次修订为例，根据该法的修订内容和新重点的变化，可以分析得出其立法的价值逻辑。《职业培训法》是瑞士职业教育的基本法，旨在确保瑞士职业教育的质量和标准化。1930年，瑞士颁布首部《职业培训法》，持续对该法进行修订；到21 世纪，2004 年新版《职业培训法》生效，正式将普通教育与职业教育划分为两个系统。[24]之后，为确保法律与职业教育实践的一致性，瑞士政府对该法进行了多次修订。2006 年，联邦宪法对职业教育的相关内容进行了比较详细的完善，这对职业教育法的修订起了直接的指引作用。新修订的职业教育法增加了联邦和州之间财政均衡和任务分工的新制度，主要对联邦向各州提供一次性资金的计算参考标准进行了细化规范，也扩大了资金资助范围，包括“职业教育与培训”“职业教育考试和资格认证程序的进行”两大类。联邦对各州提供的一次性资金的计算标准除了根据职业教育培训课程的学生人数，充分考虑职业教育计划的范围和类型以及专业教育的可用性之外，还可以考虑对参加两年制职业教育计划的学生进行个别辅导、为学生准备高中阶段职业教育培训课程的措施、职业教育学校、分支课程或类似的第三方培训课程、联邦专业考试或高级联邦专业考试的预备课程、职业教育和职业指导辅导员的资格等项目。2009 年，职业教育法修订主要涉及职业教育的适用范围和联邦职业教育委员会的职责。扩大了法律的适用范围，包括所有形式的职业教育与培训，而不仅限于学徒制度。此外，还增加了联邦职业教育委员会的职责，使其能够更好地协调联邦和地方当局的职业教育计划。2011 年，职业教育法的修订强化了职业教育的实践导向性，规定了学徒制度的最低工资标准，并鼓励雇主为学徒提供更多的培训机会。同时，还强调了职业教育和高等教育之间的衔接，以确保学生能够获得与市场需求相匹配的技能和知识。2014 年，职业教育法的修订主要涉及学徒制度和职业教育质量管理，进一步强化了学徒制度的质量标准，并要求学徒计划应与劳动市场需求相一致，还规定了联邦和地方当局应共同制定质量标准和评估职业教育的方法。2016 年，职业教育法的修订主要涉及立法目标、职业教育的课程设置、质量管理、联邦补贴及其剩余资金管理和对补贴的统计数据信息系统管理；整合了立法目标，即平衡社会和区域教育和培训机会、真正的性别平等、消除对残疾人的歧视以及外国公民的平等机会。要求学徒计划应适应未来发展，鼓励学校和雇主共同制定教学计划。加强了职业教育的质量管理，要求联邦和地方当局共同开发监测和评估工具。本次修订特别重要的是对联邦补贴剩余资金增加了支付资助对象，即完成联邦专业考试或高级联邦专业考试预备课程的人员，并增加第56 条细化对此类人员的补贴标准、范围和程序以及要求建立对此类人员补贴数据统计的信息系统。2020 年，职业教育法的修订还增加了支持职业教育学的规定，用立法保障该国职业教育科学研究。总之，《职业培训法》的历次修订表明，瑞士政府一直致力于支持职业教育发展，主动适应技术和经济发展趋势，并将其视为经济发展的重要组成部分，政府部门为职业教育提供大量的经费和资源，注重质量管理和以职业为导向的立法价值逻辑。

（五）构建有效的职业教育法律运行机制

立法的目的之一在于施行，不能有效施行的法律不是良法，也不能实现法律的价值。瑞士构建了有效的职业教育法律运行机制。法律运行机制是指在法律领域内，影响法律实施、发挥功能的各因素之间的结构、功能、相互关系以及各因素产生影响、发挥功能的过程和原理，包括了法律的形成、制定、实施、监督等各个环节。瑞士职业教育法律有相对完善的运行机制。在具有相对健全的职业教育法律体系这一前提下，法律的施行需要行之有效的执法、司法和守法。瑞士除了具有普适性的执法和司法主导外，职业教育领域还以广泛的社会参与为特点，政府、企业、工会、职业教育机构或组织等各方都参与其中。政府负责制定政策和法规，职业教育机构负责具体实施，企业和工会提供实践性培训和职业指导，各方共同参与，形成了有效的职业教育生态。特别值得提出的是，瑞士设立了瑞士联邦职业教育与培训委员会（Swiss Federal Vocational Education and Training Committee），早期主要由联邦和各州政府共同组成。该委员会负责协调联邦和州之间的职业教育制度，并对职业教育的质量和发展进行评估和监督。其结构根据实际需要进行调整，2021 年引入了新的委员会结构，即联邦负责战略控制和发展，各州负责实施和监督，职业教育机构或行业组织提供教育内容和培训场所。在这个结构中，联邦通过完善职业教育立法对整个职业教育系统的质量进行保障，制定了约230项基本职业培训法令，批准了约400项联邦考试规则和35项高等技术学院框架课程。各州也设立了职业教育管理机构，负责联邦职业培训法的执行，监督学徒制、职业学校和高等技术学校，这些机构审核职业教育计划，定期评估职业教育机构，确保其符合职业教育法和质量标准的要求；职业教育机构或组织负责依法提供合法的职业教育与培训内容，具体负责职业培训经费管理、明确基础职业培训、职业考试和高等职业考试的国家资格程序等。[25]

三、瑞士职业教育立法的启示

（一）遵循客观规律实现科学立法

科学立法的内核是在制定、废除或修改法律的过程中要符合并反映客观规律，从国情出发，观时制法、因事制礼。[26]瑞士职业教育完善的法律体系，与瑞士的历史文化和政治经济背景密切相关，其职业教育领域法律的多次修订和完善，是基于其经济和市场发展需求进行改革，既不是简单复制或盲目跟风，也不是闭门造车或随意炮制。[27]我国新《职业教育法》是职业教育发展的重要法律依据，立法目的是以国家强制力保障职业教育健康有序发展。该法除了具有职业教育法律的共有属性外，更为重要的是呈现有别于其他国家的时代选择、历史必然、存在基础和当下特色，是基于长久以来职业教育实践、历史积淀进行修订的具有中国特色的立法，凸显了国家主导的制度优势和制度自信。[28]其进一步完善需要遵循科学立法原则，结合我国社会发展实际，因地制宜，有针对性、有重点地解决深层次问题。

（二）强化宪法保障职业教育的地位和作用

瑞士将职业教育视为培养国家经济发展所需的重要人才的关键，重视职业教育的地位和作用。将其纳入国家教育体系，赋予其相应的地位和权利，核心是在宪法中对职业教育的地位、质量、政府职责、社会认同等相关内容进行了细化规定。而我国职业教育在宪法中的第19条第2款，以列举的方式将“职业教育”并列置于“中等教育”和“高等教育”之间，既说明职业教育和高等教育是并列关系被纳入国家教育体系，也说明二者是独立存在的两种不同类型教育。同时，基于目前社会对职业教育的普遍价值认同不高的问题，如职业本科教育社会认同困境、[29]中职学校教师职业认同困境以及学生家长乃至社会对职业教育社会认同困境。[30]随着我国职业教育立法的发展，可借鉴瑞士做法，在宪法中增加职业教育的相关内容，特别是增加职业教育社会认同和质量保障方面的内容。

（三）主动持续修订和完善立法

瑞士联邦职业教育法第73条第1款规定“适用州和联邦的教育条例必须在本法生效后五年内修订或替换”，[31]其法律的修订或替换是由联邦基本法律进行了强制性的规定。我国职业教育法从1996年颁布实施之初，到2022 年新版施行至今还没有相关的配套实施单行法律法规，[32]地方性职业教育立法也需要根据新法进行立改废。新《职业教育法》提出的职普融通、[33]追求高质量的职业教育体系目标、[34]职业教育高质量治理都应值得重点关注。立法主体作为立法的推进主体应主动适应社会政治经济发展趋势，主动回应未来技术发展和经济发展对职业教育的新要求。纵向，制定职业教育实施条例，地方开展职业教育法规的立改废工作；横向，完善职业教育质量管理制度和职普融通发展制度等配套的单行法律法规，以此构建具有中国特色的职业教育法律体系。

（四）优化职业教育法律的运行保障

目前，我国新《职业教育法》明确了职业教育的目标、原则、制度和责任，从宏观上构建了中国特色的职业教育法律运行机制。纵向，各级人民政府整体部署、统筹实施。国务院建立职业教育协调机制统筹全国工作，国务院教育行政部门负责统筹规划，省（自治区、直辖市）政府加强领导，明确设区的市、县级人民政府职业教育具体工作职责。横向，政府、企业、行业组织、学校等共同参与。为进一步完善运行机制，可以结合瑞士职业教育法律运行机制的经验以及我国职业教育发展实际，从宏观和微观两方面着力保障法律的有效施行。一是完善监管机制，通过立法建立健全职业教育的监管机构，明确其职责和权限。监管机构应该加强对职业教育机构的监督，包括资质审查、教学质量评估、师资配备等，以确保职业教育的质量和合规性。二是通过立法完善质量评估机制，建立科学、客观、公正的职业教育质量评估机制，包括对职业教育机构、师资和学生的评估以及对教学内容和教学方法的评估。评估结果应该对职业教育机构的资质认定、师资培养和学生就业等方面产生影响，促进职业教育质量的不断提高。三是加强师资培养，制定相关法规，规范职业教育教师的资格认定、培训和评价机制，提高教师的专业素养和教学水平。同时，要加强对职业教育教师的激励机制，提高他们的待遇和职业发展空间。四是增强职业教育的实践性，通过法律手段，鼓励职业教育与企业、行业紧密结合，加强实践教学环节，提高学生的职业能力和就业竞争力。建立和完善学徒制度、实习制度等，促进学校和企业的深度合作，为学生提供更多实际操作和实际工作经验；同时还要加强宣传与教育，促进社会自治和公民个人的参与，以进一步提升职业教育法的实施效果和质量。