高校学院治理困境及其路径选择——基于新制度主义视角

朱艳艳

(湖南农业大学 教育学院，湖南 长沙 410128)

一、前言

随着教育治理体系与治理能力现代化的提出，二级学院作为高校办学的基层单位，其治理能力的提升在保障高校治理与时俱进等方面起着巨大的促进作用，也是目前我国高等教育治理体系现代化改革的重点。然而，现实情况中，学院治理现代化真正得到完全实现依旧面临着许多困难。以新制度主义理论为分析框架可以突破以往对现实困境分析的局限性，从微观至宏观层面解释学院治理所面临的困境以及背后所呈现出的逻辑意义，因而具有较强的适用性。

二、新制度主义理论的分析框架

随着高校深入推行“放管服”政策，促使权力进一步下放，学院治理自主权扩大的呼声也越来越高。但在实际运行中，高校学院治理由于受传统科层制影响而面临院内行政权力与学术权力的异化、各利益相关者参与不足等困难。为了应对日益冗杂的高校学院组织及其带来的困境，学术界对如何解释困境以及高校学院治理路径优化的重构进行了不同层面的探讨。有的研究者从西方学院制的演变、内容与逻辑建构路径等方面为我国学院治理的重构提出了建议[1]。还有的研究者从知识管理视角分析了我国高校学院治理的优势与不足并提出改革建议[2]。但是大多数研究者的研究主体停留在对学院治理所面临现实困境的描述层面，而对于现实困境背后的逻辑未能深究。因此，本文通过尝试对高校学院治理失灵的深层原因进行探究，可为重构高校学院治理体系提供新路径。

20世纪80年代，新制度主义理论产生于西方社会科学领域，该理论将研究着重于分析在对现实问题的解释中制度扮演的角色以及存在的实际意义。90年代，新制度主义的复兴与发展通过融合各个思想理论流派的基础上构建一个全新的制度问题分析框架，从而达到对制度问题的整体全面分析，并逐渐构建新制度主义的全方位研究范式。在新制度主义的理论框架中，以不同学科研究领域及其目的不同进行了不同的分类，本文采纳豪尔和泰勒的三分法为公认划分方式，即将新制度主义分为社会学制度主义、历史制度主义、理性制度主义三大流派，这三大流派从不同的视角采用不同的理论假设与分析路径对现实问题进行分析[3]。

社会学制度主义将人理解为生活在社会中的“文化动物”，因而具有文化性与社会性的双重属性。将文化因素引入分析制度，强调文化环境对制度变革的影响，认为制度的存在是因为其适应了某种文化环境，这种文化环境为制度的生存与变迁提供了一种合法性机制。理性制度主义强调制度变革中主体的理性选择，认为人与制度不是割裂状态，而是存在某种互动，制度作为理性设计下产物，具有一定的理性目的性与实用工具性。因此，理性制度主义者认为，制度环境内的理性选择是通过一系列“成本-收益”计算形成的。历史制度主义强调历史因素对现行制度的影响，认为制度变迁与巩固过程中普遍存在路径依赖的现象，即前一政策的制定选择通常会对后来政策制定发生决定性的影响[4]。高校学院治理作为高等教育领域实现治理现代化的重心，涉及多方利益，通过单一理论对此研究已有很多，但这种碎片化的分析无法供给学院治理所面临现实问题的全部需要。因此，需要从整体全面性角度出发去分析高校学院治理所面临的问题并讨论问题解决的可能。

基于对新制度主义流派中三种制度理解的基础上，取其内核，加以整合，作为本研究的分析框架。采纳社会学制度主义中的符合制度运行的广为接受的合法性机制，分析高校学院治理中所面临的文化共识制约；采纳历史制度主义中路径依赖因素解释高校学院治理在发展历程中的惯性依赖，以解释高校学院发展的历史制约；采纳理性制度主义所遵循的理性人计算路径，从微观层面分析各利益相关者的有限理性对学院治理完善所形成的制约。从而通过宏观、中观以及微观三个层次为探讨高校学院治理现存困境提供强有力的分析框架。

三、新制度主义视角下高校学院治理面临的困境剖析

(一)文化计算——高校学院治理在宏观层面受象征治理的文化共识影响

社会学制度主义倾向于以广泛的视角去界定制度的意义，认为制度不仅包括正式规则、程序、规范，而且还包括为人的行动提供意义框架的象征系统、认知模式和道德模板等[5]。这种广泛的界定使制度与文化相融合，并赋予制度文化意蕴。迈耶也指出，对组织行为的考察，除了对组织本身所处的技术环境进行考察，还需要参考其所在的制度环境，也就是说一个组织所处的法律法规、社会规范、文化期待、思想观念等是否是人们广为接受的社会事实[6]。处于广为接受下的个体会自然而然地将自己的行为与制度之间构建高度的互动性与同质性。同时，社会学制度主义也认为一个制度之所以被组织采纳就是因为该制度使得组织参与者的合法性得到肯定。而文化权威便是这种社会合法性存在的源头。组织的合法性就是指文化权威的支持程度，只有组织能够适应文化权威并被文化权威所接受，其构建的制度结构才是有意义、稳固的。归根结底，制度的稳固存在与其所处文化环境是否契合息息相关。

现代大学制度的建立规定了高校内部二级学院的治理，而高校二级学院作为大学基层学术组织，不单单是一个育人与科研的学术机构，同时也扮演着社会服务等其他角色。但是学术性才是其价值存在意义所在，因而学术自由是其价值得以实现必须坚守的原则。纵观西方大学学院制发展历史，英美法等国均强调大学是一个典型的学术性机构与组织，通过政府立法，资金项目等措施以保障大学内部的学术文化传统。反过来学术文化传统的制度环境也塑造了西方大学学院独特的自治环境。因而可知，现代大学学院治理建设与发展需要一定环境支撑即扎根于特定的文化土壤之中。

反观我国高校学院发展历程，受传统行政化的影响导致行政权力过度集中，使得学术自由与学院自治缺乏生存环境。在传统科层组织制度影响下，高校内部权力的分配也依照政府组织机构的原则进行。尽管目前随着治理理念现代化的不断更新与发展，多数高校已遵循校院权责相宜、权力下放理念授予学院相应的权力，保障其独立自主的运行。但是，整体治理进度在现实中的发展依旧缓慢，多数高校在处理“校-院”关系时，下放权力不等导致学院成为高校的“生产车间”。在学院治理内部，遵循以党政联席会议为主导，同时设立各种委员会组织以保障院内权力的合理运行，例如设立学术委员会以增强学术权力。设立教代会、学代会以促进学院民主权力等。但在现实学院治理运行中，学术委员会成员构成不稳定，设置随意，教代会与学代会实际运行的不完善，直接导致多元主体参与提升学院治理现代化的目标大打折扣，成为了典型的象征性治理。高校学院治理处于复杂环境之中，深受主客观等多因素影响。学院本身渴望从高校获得更多的权力进行独立自主的治理但却受制于权力、人力、财力等多种资源的匮乏。同时，学院治理的过程也是协调多方部门与个体的持续互动过程，需要强有力的协调力去保障不同部门、人员之间的关系，如果协调力过弱导致不同观点与立场相互矛盾，从而使得治理决策难以有效实施。因而学院一方面长期附属于高校与政府的权威而导致自身缺乏强有力的协调力，另一方面学术自治与学院自治又缺乏相应的生存土壤，在双方相互作用下所产生的象征治理的文化共识成为了高校学院治理所面临的文化环境困境。

(二)历史计算——高校学院治理在中观制度层面的惯性依赖

历史制度主义将制度定义为嵌入国家政体政治组织或经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例。其中，在分析制度的革新与变迁时更强调路径历史依赖和意外后果。诺思将路径依赖这一思想嫁接到了制度变迁研究中，认为制度在变迁过程中一旦走上某一路径，就会在以后的发展中沿着既定方向不断强化自己，并且历史制度因素是推动历史沿着某一路径发展的最核心的因素之一[7]。 这意味着，制度的发展于其历史起点与变迁息息相关，人们对过去做出的选择决定了现在可能的选择[8]。高校学院治理本质上是一种制度的变迁，路径依赖对制度的变迁具有极大的牵制作用，现行学院治理的发展历程对如今高校学院治理推行所面临的困境息息相关。

我国高校学院治理历史起源可追溯到新中国成立初期，在当时计划经济体制的影响下，我国的高等教育管理体制呈现集权色彩，通过《关于高等学校领导关系的决定》和《高等学校暂行规程》等规章文本，明确规定了政府对大学的绝对领导地位。20世纪80年代，随着改革开放的实施，市场经济的逐步开展，为适应新市场人才需求，提出扩大高等院校的办学自主权以激发高校办学活。其中《中共中央关于改革教育体制的决定》提出实行简政放权，将权力由政府下放至高校，由管理转为治理。步入21世纪，在教育治理现代化的背景下，高校内部治理进一步提出“放管服”政策，将权力进一步下放至二级学院。至此，我国高校学院治理权利得到进一步发展与保障。在高校学院治理内部，20世纪50年代颁布的《高等学校暂行规程》规定，大学及专门学院应采取校(院)长负责制，同时在校(院)长领导下设校(院)务委员会，在随后的《关于教育工作的指示》进一步指出，在一切高等学校中，应当使行学校党委领导下的校务委员会负责制，由此在新中国成立初期确定了党组织在高校学院治理中的绝对领导地位。20世纪90年代，确定了党组织与行政负责人既分工合作、共同负责的治理模式，即院系级党总支应积极参与和讨论本学院的教学与科研、行政管理等重大决策。步入21世纪，进一步以条例首次提出党组织可通过党政联席会议决定院系事务。历经三十多年的变革与发展，高校学院治理虽不断变迁，但总体而言其集权内涵的本质性特征依旧深深烙印在高校学院治理模式之上。对外部而言，政府因掌握着大学事务管理权而处于绝对的领导地位，从而使得大学与政府的地位异化。从内部而言，党组织所领导党政联席会议处于主导位置使得学院内部权力配置发生异化。

根据制度变迁的路径依赖理论，制度一旦形成，今后的变迁方向也会随着其最初的发展模式不断自我强化。我国高校学院治理一直沿袭初期形式、政府主导、权力集中、学院行政化等惯性发展，使得学院自治、学术自治等缺乏生存环境。让人们充满信心的与期待的现代大学学院治理逐步屈从于制度变迁所显现的路径依赖现实。

(三)理性计算——高校学院治理在微观层面个体的有限理性

理性选择制度主义者采用了一套典型的行为假设，即“假定相关行动者都有一套固定的偏好或口味，行为完全是偏好最大化的工具，并且行动者在满足偏好过程中的行为具有通过算计而产生出的高度策略性”[9]。行动者是否采取某种策略源自于他自身对于该策略给自己所能够带来的预期成果的判断。因此，他们认为行动者为自身价值的实现而创设出制度，制度的存在就是能够为相关行动者提供更多的利益，因而制度的实施就会牵涉到相关行动者的利益。相关行动者将自身利益建立在有限理性之上，并且会根据他们对于该项事务的预期收益和成本计算进行取舍。因此，我国高校学院治理推进所面临的困境与个体行为自身的理性算计息息相关。

高校作为一个典型的利益相关者组织，政府、教师、行政人员等均属于这个复杂组织的利益相关人员，高校学院治理的建设究其根源就是对这些相关利益主体进行平衡的利益分配。受传统高等教育管理体制的影响，政府作为高校的办学者和管理者，掌握大量的资源而处于领导地位，运用行政手段直接介入高校事务的管理，是最重要的利益相关者之一。即使“放管服”等改革政策的提出使政府的管理地位已有所改变，但长期对资源的掌控以及行政化的管理模式，使得政府依旧具有较大的话语权。此外，近年来，学院自主权虽有所提高，但通过对高校官网所发布的学院治理章程进行文本分析后可以发现，目前对高校学院内部治理的重心主要还是关注权力的横向配置，而对于纵向的校院权力分配还缺乏明确的规章制度，校院二级管理组织架构中的权力更多集中在校级层面。因此，现行高校学院治理的优化实质上是权力的重新分配与调整，势必会影响到政府与高校的权利与利益。根据成本-收益计算，在制度形成后，其体制内会产生一种利益集团，他们依靠这种制度生存而发展并怀有强烈的需求，因此会力求维护制度以保护自身利益，即使新的体制优化会提升效率。那么政府与高校作为原本的最大利益既得者能否放弃自身利益呢？由此，不难理解为何目前我国学院治理推行过程中，下沉至学院的权力得到的强化始终有限。

同时，在高校学院内部，行政人员与学术人员基于不同的价值判断标准，对于治理的成本-收益也存在目标差异。行政人员作为政府及教育行政部门在大学内部的延伸，依靠政府掌握着校内资源分配并具备管理的能力。因而在现实学院治理过程中，决策权力必须依靠行政等级体系，高等教育领域的“放管服”改革力求权力下放，去行政化推行教授治学等势必会削弱行政人员权力，将部分权力归还教师等群体。此外，纵观我国高校学院领导体制发展历程，对于决策领导权力的改革一直围绕着党组织和行政组织进行调整，以教师、学者为代表的学术权力从未真正成为掌管权力的一方。

从个体有限理性的既得利益出发，学院治理外部的利益相关者，例如政府与高校或会成为治理改革中的阻力，从成本-收益出发，对高校学院治理内部利益相关者权力分配的均衡缺乏实施环境与条件。总体而言，各利益相关者基于自身利益的行为选择以及对“成本-收益”的判断导致选择性轨道偏离，使得高校学院治理面临困境。

四、高校学院治理优化的路径选择

高校学院治理优化是一项长期复杂的系统过程，其组织的构建与落实受到多种条件的制约，面对高等教育治理现代化的需要，必须全面把握目前高校学院治理所面临的各种困境，着眼于创新文化环境，保障制度设计与现实相连接，凝聚各相关主体利益。

(一)打破象征治理的文化共识，创新文化环境

任何一个制度都必须适应环境而生存，培育文化共识是学院治理赖以生存的社会环境的一部分。重构文化共识，从实质而言，是重构由传统文化所影响的隐含的群体价值取向与价值判断。一个国家大学制度的有效性，很大程度上就取决于它与本土文化的相容性[10]。新制度主义也指出，制度包括规定性、规范性和文化-认知三大要素。其中，一个制度的合法性机制必须与现有的社会群体的文化-认知共识相符合并深深植根于这种文化共识之中。因此，优化高校学院治理路径必须追溯深层次的群体文化共识之中。

从现实情况看，我国现代高校学院治理深受传统科层制文化体系的制约。突破目前高校学院治理所面临的困境，必须进行相应的文化创新，以文化创新推动群体共识改变，促使学术自由理念深入群体共识，激发各利益相关者的积极参与。维护学术自由，通过规范学院学术委员会等组织形式提升学术团体在学院治理中权力，呼唤学者个体对于真理的追求以及学术标准的坚守。在学院治理内部，明确学院特色发展目标，健全学院规章管理制度，明确学院各阶段发展任务与目标，并以严格的章程建设规范目标成就的有序达成。建立渠道通畅反应及时的问题反馈制度，使得学院在治理过程中遇到的问题可以得到及时的帮助反馈，从而使各方协商处理通畅，保障工作顺利进行，使得各治理主体敢于治理。重塑学术精神，使学院治理回归学术本质，提升学院自治信心与能力，从而使治理从决策到执行的各个环节的运行过程能以学术精神为保障进行，不断调整、修正闭合的治理文化共识。

(二) 打破历史惯性依赖，创新制度设计

历史制度主义者克拉斯纳认为制度以长期稳定为标志，期间导致相对突然的制度变迁的危机将促使制度发生周期性的间断波动，之后制度又重新恢复稳定，即制度变迁的过程呈现一种断裂平衡的状态[11]。他们认为可以通过引入这种断裂平衡推动制度变迁朝向良性路径发展。制度变迁的实行多为政府主导，自上而下的进行且具有强制性，宏观政策的重大改革时间点就是制度良性变迁的断裂平衡点[12]。

在当下社会转型时期，治理能力与治理体系的现代化为高校学院治理的变革提供了新的宏观治理平台，高等教育领域“放管服”改革是目前高校规模扩大化的背景下，对高校学院治理的最新最深入的探索。抓住“放管服”改革这个变迁与创新的机遇，深入推进高校学院治理改革，对国家如何进行简政放权、放管结合、优化服务的现实案例进行总结，对政府对其所在地方高校学院治理如何特色探索进行总结与评估，提升高校学院治理改革与现实学院治理的融洽性。突破固有制度路径变革的历史依赖还需在制度设计上积极创新，推行组织外部制度创新，使高校学院治理自主权回归其作为高校法人权力的应然状态，推行组织内部制度创新，进行制度设计保障学术权力的独立性。

(三)打破个体理性算计，广泛调动相关利益者积极参与

对于学院治理过程而言，自上而下的强制性权威虽可保障学院治理的有序进行，但有序治理过程中也受到有限理性的制约。从现实需求出发，每一个利益相关者都希望能够得到良性发展并愿意为了这种良性发展而贡献自身资源。但是不同的利益主体有不同的价值诉求，必然会产生矛盾与分歧，高校学院治理过程中，或因为政府与高校的强势、或因为学院不同利益相关者对自身利益的过度关注，有意或无意中都会挫伤其他利益相关者的积极性。因此，构建渠道通畅的公共利益表达渠道，找准利益平衡点，打破有限理性主导的个体“成本—收益”链条，实现多方积极参与。

我国高校学院治理发展一直是由政府主导推进，可以说，政府是影响高校学院治理多方利益是否能够达到平衡点的绝对因素，高校随之其后。政府与高校作为目前学院治理的收益相关者，如何使其放弃自身权力下放至学院呢？除非有外力的强制性介入，打破固有的成本与收益之间的因果链条[13]。国家力量可以作为强有利的外界因素进行介入，从建立国家治理现代化体系出发建构现代高校学院治理体系，使政府与高校放权予学院，回归自身基本职能，成为高校学院治理过程中的有限政府与有限高校。

同时，可以积极吸纳教师、学生、行政人员等利益主体共同探讨学院事务处理的公平与效率问题，协调不同利益主体的诉求，将不同利益主体的共识内化为学院治理的共同价值追求，以提升各利益主体对学院治理的认同度。鼓励各利益相关主体积极表达自身诉求，学院接收信息后反馈至高校，相互配合调节各方诉求。政府则把握宏观方向，及时调整政策回应不同利益主体的诉求。将高校、学院行政与学术人员等各参与主体的偏好置于学院治理共同价值体系中，在高校、学院学术与行政人员等各参与主体的利益交织中形成共同的利益观测点，使得各方利益追逐趋于平衡，达成利益共识并完善学院监督体制，加强信息公开，使各方参与透明化，为各利益相关主体积极参与提供保障。

五、结语

综上所述，治理现代化的推进更新了高校学院治理的思维与行为模式。学院作为高校基层办学实体，在新的治理理念与发展背景下也必须思考其现实困境并积极寻求优化路径。以新制度主义为视角,为探寻高校学院治理所面临的文化、制度与个体理性困境，并通过文化创新，制度设计以及多元利益平衡三维探索，优化学院治理路径，落实学院治理权力，构建多方合作治理环境，推动学院治理走向善治。