产业政策服务市场主体存在的问题及建议

张 群，宋凯捷

(中国信息通信研究院，北京 100191)

1 我国产业政策体系概况

1978年党的十一届三中全会作出历史性决策，提出将党和国家的工作重心转移到经济建设上来，我国开始引入产业政策的理念，在不同经济发展阶段，产业政策的制定实施呈现不同特征，特别是党的十八大以来，更加注重功能性产业政策与创新政策的运用，有效激发了各类市场主体活力。

1.1 改革开放以来我国产业政策情况概述

我国产业政策从计划管理与选择性政策混合的政策体系，到选择性产业政策为主再到选择性与功能性产业政策相辅相成，共经历五个阶段。

理念引入期(1978—1988年)。产业政策成为推动计划经济向市场经济体制渐进式转型的有力工具。

初尝期(1989—1993年)。《国务院关于当前产业政策要点的决定》发布，信贷、税收等配套政策出台，虽仍沿用不少计划经济管理措施，但地方和企业的经济决策权有所扩大，经济主体活力被激发。

选择性产业政策体系形成期(1994—2001年)。发布《90年代国家产业政策纲要》，支持汽车工业、软件和集成电路产业等发展的政策陆续出台，计划管理模式被完全取代，促进了产业发展与转型升级。

调整与强化期(2002—2012年)。政策不仅针对特定产业，更多表现为对特定技术路线、产品与企业的扶持或限制，支持战略性新兴产业、技术研发等政策对经济结构升级起到重要作用。

向功能性政策转型期(2013年至今)。政策更加注重发挥市场机制的作用和营造公平竞争环境，创新驱动、发展先进制造业、培育新业态新模式等成为政策支持重点[1]。

1.2 现阶段产业政策支持市场主体发展的举措及政策成效

党的十八大提出，更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的决定作用，党的十九大强调，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，从宏观角度强调了市场主体作用，以此为指引，相关的产业政策更加注重协调政府与市场关系、激发市场主体活力和创新创业精神。主要体现在以下四大特征。

第一，注重创新驱动发展，创新实力明显增强。“大众创业万众创新”、《国家创新驱动发展战略纲要》、企业研发费用加计扣除等政策全面发力。初步测算2021年全社会R&D经费投入2.8万亿元，研发投入强度再创新高。战略高技术领域取得新跨越，高端产业取得新突破，如通过政策设计、标准制定、牌照发放等举措，我国经历“1G空白、2G跟随、3G突破、4G并跑”后，实现了“5G领先”，5G移动通信技术率先规模化应用。

第二，注重发展先进制造业与新兴产业，壮大实体经济。“互联网+”、《中国制造2025》、《数字经济发展战略纲要》等政策相继出台，战略性新兴产业和先进制造业加速壮大，高技术制造业、装备制造业带动增强，新能源汽车、太阳能电池产量高速增长。新产业新业态茁壮成长，数字经济规模连续多年位居世界第二。

第三，注重结构性调整，去产能与降成本效果显著。发布《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，钢铁、煤炭等行业产能利用率有明显回升。实施大规模的减税降费政策，2021年全年新增减税降费约1.1万亿元，助力企业纾困发展，市场主体获得感明显增强。

第四，注重环境营造，激发各类市场主体活力。强化知识产权保护，支持民营企业改革发展，出台国企改革三年行动方案，支持中小企业发展等政策包，有效破解企业生产经营中的堵点痛点，有效激发市场活力，全国市场主体已突破1.5亿户，推动我国经济总量迈向百万亿元大关。

2 当前我国产业政策体系面临的问题及对市场主体发展的影响

近年来，我国产业政策持续加速改革，各级政府部门发布了不少新举措、新办法，但在政策定位、政策导向、政策机制等方面仍存在一些问题，存在市场失灵，影响要素资源优化配置，制约市场主体活力释放和潜力激发。

2.1 政策定位不够科学，政府干预过多导致资源错配

其一，政策更多服务短期宏观调控目标。如2014年煤炭产能严重过剩，“去产能”靠“定指标”层层下达，去煤过急过快，然而市场对煤炭需求远超预期，导致2021年年底又重启已关停煤矿，造成巨大的投资和资源浪费。再如在制定鼓励和淘汰的产业目录、技术路线时，往往忽略市场、经济性等因素，分散了有限资源，还出现选择失败，比如对钢铁高端设备的选择性支持，导致型材、中厚板等高端产品产能利用率一度不足70%。其二，存在“扶大限小”问题。片面追求规模，很多政策资源被大企业享受，中小企业协会反映，重大专项、科研计划等往往对固定资产投资、人才等设定较高要求，而大部分专精特性中小企业因难以满足条件而被排除在支持范围。

2.2 政策导向不够鲜明，引发产业发展的非理性行为

其一，对一些新兴产业界定不够明晰。企业反映目前对工业软件、人工智能等一些新兴产业缺乏清晰定义，执行层面也无法作出有效识别，部分企业为享受政策发展大量低水平技术和产品，不满足行业高端发展需求，甚至导致“劣币驱逐良币”，或出现骗补现象。其二，对传统产业相关政策缺乏明细化规定。社会和相关部门对传统产业产生天然的“排他”和歧视，如金融部门将节能环保政策简单等同于“环保一票否决制”和对高耗能领域的限制性政策，客观上制约了相关行业总体资金供给。

2.3 政策机制不够合理，造成产能过剩和结构的失衡

其一，缺乏系统的顶层设计和指导，造成产业无序发展。多地投资数据中心建设大多各自为政、相互分离，缺乏统一部署和调配，造成烟囱效应和重复浪费，根据《2018—2019中国“新基建”发展研究报告》，当前我国数据中心整体资源空置率超过50%。其二，地方缺乏差异化规划。地方政府为对自身定位模糊，对某些产业“一哄而上”，未结合本地实际做出针对性规划和政策设计，如仅2021年上半年就有分布26个省市的232家整车企业生产新能源汽车，但同质化竞争严重，缺乏附加值高、带动力强的生产企业。

2.4 政策环境不够完善，市场化法治化环境有待完善

其一，存在市场准入限制。出于国家安全、数据保护、审慎监管等目的，一些重点行业仍以国有投资为主，并未向市场放开，形成民间投资的玻璃门。其二，部分地方政府缺乏法律意识和契约精神。企业投资经营得不到保障，如政府换届或领导更替后拒不履行前任官员与企业签订的合约，一些地方招商引资时“敲锣打鼓”，投资引进和项目上马后“关门打狗”，滥用行政权力查封企业。其三，地方政府支持企业发展往往附加不合理的限制性条件。相关政策落实时不以创新和发展水平为第一考量，如部分地方政府出于税源管控等目的，往往要求新基建、互联网等这种“物理分散，逻辑集中”的企业在当地开办公司，极大增加了企业负担。

2.5 政策手段不够灵活，对市场主体支持精准度不够

其一，政策供给与市场主体需求有落差。如某再贷款再贴现政策要求，单户企业最高可获得50万元贷款，然而该额度尚无法满足小微企业100万～200万元普遍信贷需求。又如很多政策以企业经营年限、营收规模、主营收入增长等作为准入门槛，往往错过了企业最需要支持的初创期，或者导致企业更加偏爱发展技术门槛低、回报周期短、变现快的领域。其二，对市场主体阶段性需求未做到区别对待。如不划分产业发展阶段“一通到底”的补贴政策，导致部分企业已习惯于“等、靠、要”，而非积极地进行市场开拓和技术创新，缺乏核心竞争力。其三，现有政策对新业态“水土不服”。如当前我国数据分级认证体系未建立，数据流通各环节标准缺乏统一共识，导致数据要素供给质量不高、流通不畅，尚不足以支撑我国数字经济与实体经济融合发展。

2.6 政策配套有待提升，制定与执行缺乏体系化安排

其一，产业政策制定过程相对封闭。主要是行业主管部门和专家参与，行业组织、地方政府、企业参与程度较低，导致政策不容易打到核心痛点。其二，部门协调和资源统筹不足。特别是在融合性新兴产业问题更为突出，如工业互联网涉及工业、新一代信息技术等多领域，而我国标准化工作主要按照行业分类垂直化管理，导致工业互联网相关标准制定难、推广更难，制约了产业发展。其三，产业政策部署缺乏体系化思维。如我国集成电路产业虽获得大量支持，但发展思路仍以单点突破为主，产业集群式发展模式尚未形成，导致国产集成电路产品即使研制出来，也很难获得足够的市场应用机会和技术迭代空间，部分新产品上市审批手续和流程仍有进一步压缩空间。其四，重政策制定、轻监督评估。政策监督评估工作总体比较滞后，政策评估没有形成体系化的制度安排，评估工作还处于偶发、散点状态，缺乏对政策的有效性全面掌握，改进和优化政策实施缺乏方向指引。

3 完善我国产业政策体系、支持市场主体发展的思路及建议

未来建议加快产业政策调整和优化，大力构建与新时代发展需求相匹配的政策支持体系，推动产业政策框架更完整、产业政策措施更精准、产业政策落地实施更有效，持续增强市场主体的获得感。

3.1 推进产业政策改革主要思路

当前，推进产业政策改革的关键在于理顺政府与市场的关系，特别要突出问题导向和目标导向，瞄准产业政策制定和实施过程中存在的定位不准、执行不当、效果不好等问题，以“推动产业政策向普惠化和功能性转型，激发各类市场主体活力”为主线，充分发挥“有为政府，有效市场”作用要求[2]，回归产业政策弥补市场失灵的本源，构建以功能性产业政策为主的政策模式，建立与市场有效互动的政策治理机制，创新引导市场的政策手段，推动形成“市场友好型”产业政策体系。

主要应当把握以下三点：一是要着力推动政策模式从以选择性产业政策为主转向功能性、普惠性，将功能性政策更多瞄准自然垄断、信息不完全、外部性、公共物品等市场失灵领域，缩小选择性产业政策的范围，从一般竞争性领域退出，对战略性产业、衰退型产业等，打好产业政策“组合拳”；二是要着力推动政策工具从以行政化措施为主转向市场化、法制化手段，以创造公平竞争环境为主，原则上不指向行业规模速度、产业集中度、技术工艺路线、产品结构等微观目标，减少政府直接干预；三是要着力推动政策制定实施从有限参与、封闭运行转向多元共治、动态调整，鼓励各利益相关方共同参与，由以往单一主体转向多维度沟通交流，同时规范政策制定实施程序，由过去重制定、轻执行向产业政策全流程治理机制转变，提高政策针对性和有效性。

3.2 下一步政策建议

3.2.1 调整政策定位

调整政策定位，即从选择性产业政策为主，向功能性产业政策为主转型。

第一，在一般竞争领域和多数行业，实施普惠性、功能性、稳定性的产业政策，让市场选出最具潜力且符合特定发展阶段的产业，并给予同等的制度激励和政策支持。对于市场化程度高的产业，充分鼓励市场竞争，打造市场主体可持续的“自我造血”能力。

第二，在涉及国家战略的部分前沿领域，建议保留选择性产业政策，特别是聚焦抢占国际竞争制高点的战略性产业、国家安全产业和技术受制于人产业，要充分发挥市场经济条件下集中力量办大事的新型举国体制优势，打造产业主体、产业要素融合互动的矩阵式政策体系，促进产业链上下游集群式攻关和发展。

3.2.2 突出政策导向

突出政策导向，即清晰表达政策意图，提高政策传导效率。

第一，加大对前瞻性基础性原创成果的支持。聚焦市场不愿介入的基础研究、关键共性技术研究领域，利用政府采购、科研项目等多种方式支持通用、底层和前沿技术研发。引导金融资本加大对集成电路、人工智能、机器人技术、生物医药等重点领域和关键环节的支持，促进资本精准服务产业链供应链重点领域和“专精特新”企业。

第二，释放明确政策信号。结合传统产业特征和转型要求，进一步明确传统产业转型升级和战略新兴产业发展方向，规范相关政策具体支持范围和标准，加强对政策目标、支持范围、政策内容等的解读和研判，避免企业解读政策如同“开盲盒”，出现误读或过度解读。

3.2.3 健全政策体系

健全政策体系，即发挥政策合力，推进防范和化解产能过剩和结构调整。

第一，加强全国“一盘棋”统筹规划。从全局角度加强不同行业、不同区域的整体协同，设计发展目标、发展路线和空间布局时充分结合行业特征、发展阶段、区位特点，注重产业与土地、人口等不同要素及各类规划间有序衔接和协调统一，优化功能布局，防止无序发展。统筹兼顾市场实际诉求和技术发展水平等，从“急刹车”“一刀切”转向适时适度、区别对待，鼓励采用市场化方式“去产能”。

第二，推动各地因地制宜差异化部署。综合考虑各地区位优势、资源禀赋、产业基础、气候条件等开展针对性产业规划和政策制定，避免采用排名方式刺激地方盲目上马，鼓励各地差异化和多元化发展[3]。

3.2.4 完善政策环境

完善政策环境，即聚焦市场化竞争，完善市场化、法治化政策体系。其一，进一步放宽市场准入。明确市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。其二，强化市场化举措。逐步减少选择性补贴、投资补助等不公平政策措施，更多采用普惠性减税、产业基金股权投资、政府市场采购、消费者补贴等市场化举措[4]。其三，完善法制化营商环境。废除对非公有制经济的不合理规定，消除各种隐性壁垒，加强各类所有制经济产权保护。持续推进在项目资金、税收优惠、要素获得、经营运行、招投标等方面公平竞争，审慎将企业规模、经营年限、主营收入等作为前提条件。其四，创新新业态新模式支持方式。打破传统业态按区域发展的惯性思维，探索构建区域税收分成机制，推动公司注册地和交易发生地共享税收、共同管理。健全适应数据要素特点的税收征收管理制度。

3.2.5 优化政策手段

优化政策手段，即加强精准施策，保障市场主体高质量发展。其一，针对中小企业，利用企业海量数据开展金融产品和服务创新，引导金融机构探索利用数字技术为企业增信，提供个性化和精准化金融服务。加大对科技含量高、创新投入大的初创企业培育力度，引导融资担保和再担保机构支持发展。鼓励区域性股权市场设立专精特新专板。其二，针对国有企业，在能源、交通、电信等行业和非自然垄断环节，继续深入推进产权结构多元化和国有企业混合所有制改革，积极引入优势互补并能提供战略支持的非国有资本。其三，针对民营企业，建立有效的产权保护制度，通过政府采购、消费补贴等市场化方式对企业加大普惠支持力度。其四，针对外资企业，符合条件的支持其在A股上市，进一步放宽外资市场准入。

3.2.6 完善配套机制

完善配套机制，即加强产业政策与其他政策目标衔接和协调机制，健全政策评估监督体系，形成“前期研究—制定—实施—监督—评估—退出”全流程产业政策体系化机制。

第一，建立政策制定多元参与机制。制定过程中充分吸纳国家各部门、地方政府、行业组织、市场主体等各方诉求，落实企业家参与涉企政策制定机制。强化司法审查和竞争审查。

第二，加强统筹与协同。推动政务信息数据共享，助力产业政策查缺补漏。中央政府负责制定全国性普惠性、功能性产业政策和有必要性的选择性产业政策。地方政府制定、执行和落实具体政策，并及时反馈政策实施情况、效果、问题及改进建议。

第三，完善督查评估机制。产业政策由事前审批为主转向事中事后监管为主。引入第三方机构对产业政策实施效果进行市场化评估，根据评估结果建立产业政策动态调整和退出机制。

4 结语

市场主体是经济活动的主要参与者、就业机会的提供者和技术进步的创造者，作为经济发展的基本载体，对当前应对复杂的国际国内形势、稳定经济社会发展具有重要作用，我国各级政府虽然部署了一系列产业政策，但仍存在与市场主体发展需求不匹配、抑制市场主体活力、损害公平竞争等问题，亟须加紧研判，加快产业政策改革和优化，构建与新时代市场主体发展需求相匹配，框架完整、措施精准、机制有效的政策支持体系，进一步提振市场主体信心，持续激发市场主体活力，为促进经济平稳增长和推动经济高质量发展奠定更坚实基础。