智慧技术：赋能城市多元矛盾纠纷化解机制探析——以无锡为例

○ 杨丽洁 毛储懿 温雅琳 郭庆浪

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲领》指出，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。健全社会矛盾风险防控协同机制，健全矛盾纠纷多元化解机制，发挥防范化解社会矛盾的作用。习近平在将《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》起草的有关情况向党的十九届五中全会作说明时指出，当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。从预防和化解矛盾纠纷能力来看，我国正处在社会转型期，社会结构、组织形式、利益格局等均发生深刻变化，社会矛盾纠纷进入高发期，社会治理难度和成本日益增加，特别是在市域层面，长期以来因环境污染、劳动争议、涉法涉诉信访等引发的矛盾纠纷居高不下①。此外，随着社会流动的加剧，在众多设区的市中人流、物流、资金流、信息流数量增大、速度加快，社会矛盾和新生社会矛盾相互交织，传统安全与非传统安全因素相互作用，潜在风险源不断增多，风险的易触发性和复杂多变性增大，对社会治理主体预防和化解矛盾纠纷的能力提出了更高的要求。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”要完善科技支撑的社会治理体系，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。近年来，很多城市将矛盾纠纷的智慧疏导处置建设作为深化城市治理、提高风险防范能力的重点方向，致力于设计、制定囊括矛盾纠纷智能数据分析、智慧疏导处置、智能心理干预等关键技术的分析化解矛盾及管控效果评估矛盾纠纷一体化解决方案，提升科学监管和服务能力，从事前、事中、事后的整体视角进行防范，从源头、传导、转化的关键环节进行化解，防止矛盾风险上行、向外溢出。

一、矛盾纠纷的智慧疏导处置的重要意义

融合政治、社会、管理、心理、信息等多学科技术解决矛盾纠纷化解及评估问题，需结合数据智能处理与知识抽取和表示技术、智能研判处置与指挥协调、疏导效能评估与优化、心理画像与研判干预等数据智能技术，深入探索矛盾纠纷成因和演进规律，突破新理论、新产品、新方法，建立从理论到实践验证，再由实践到理论提升的螺旋式上升的关键技术和方法体系——矛盾纠纷成因分析及疏导理论体系，解决目前多元矛盾纠纷化解理论创新滞后问题。

面向解决基层实际问题的矛盾纠纷分析管控及化解效果评估平台，发挥多元社会矛盾纠纷图谱查询、信息采集、综合分析、预测预警、干预建议、化解处置、指挥管控等功能，解决目前多元矛盾纠纷化解的风险管控和疏导处置智能辅助技术系统化不足、协同治理联动不畅等问题，支撑市域矛盾纠纷管理与决策。

矛盾纠纷智慧疏导处置是全面推动市域社会治理发展的重要突破口，也是塑造城市核心竞争力的关键之举，已逐渐成为城市治理的重点方向——改进城市数据治理方式，改善城市中枢系统架构以及优化城市治理业务流程，推进韧性城市建设，让“市域成为重大风险终结地”②。

二、化解多元矛盾纠纷的无锡智慧实践

无锡作为全国首批市域社会治理现代化试点城市，为真正实现将矛盾纠纷控制在市域范围内，加快建设矛盾纠纷多元化解体系，探索走出一条具有无锡特色、体现时代特征、彰显社会主义制度优势的城市治理之路。无锡在市域社会治理方面提出警格、网格一体化实践，在矛盾纠纷智慧疏导处置建设过程中，“致广大而尽精微”，以群众需求和城市治理突出问题为导向，依托信息化技术手段，提高数字治理能力，促进信息技术与政府治理深度融合，推动城市矛盾纠纷调解化解手段、模式、治理理念创新，实现城市治理模式的根本变革和治理效能产生质的飞跃，打造矛盾纠纷多元化解体系的“无锡品牌”。

（一）多元矛盾纠纷分析管控与化解效果评估平台、智能协同工作系统与市域社会治理平台充分融合，提升协同处置能力

为提升矛盾纠纷处置的效率及水平，无锡成立江苏省首个城市运行管理中心，始终秉持“技术和城市为人而转”理念，紧紧锚住“看见、预见、应急调度”目标定位，按照“应用为王、效果为要、需求导向、急用先行”的原则，围绕市域治理、各类问题事件，积极谋划全市矛盾纠纷智慧疏导处置建设路径和举措，不仅及时看见问题，还能实现问题的提前预见和研判，努力发挥“平时监测预警、战时指挥调度”的职能。

无锡的“一网统管”平台是数字治理的发现中心、指挥中心、协同处置中心和分析研判中心，着力健全全市跨部门协同整体联动机制，提升高效协同处置的治理能力。以“小切口、大场景”为导向，聚焦安全托底、本地需要、无锡特色，研发线上实用的跨场景应用，针对当前突出的新型矛盾纠纷形成代表性解决方案，实现事件协同处置响应迅速，疏导处置全流程智能化推演、反馈、评估与优化。从经济与产业角度出发，构建多元矛盾分析及协同处置体系。将原来由各部门各自处置、信息互不相通的情况，变成横向协同、上下贯通的数字融合场景。

（二）精准分析，使矛盾纠纷情节要素化、当事人诉求结构化、争议焦点明晰化，实现矛盾纠纷有效分析管控与化解

无锡坚持事项统一、数据相融，以建好用好市、市（县）区城市运行管理中心为核心抓手，积极构建市、市（县）区、镇（街道）、村（社区）四级联动的“最多跑一地服务零距离”矛盾纠纷多元化解工作体系，部署应用矛盾纠纷知识图谱系统、风险防范分析系统，为实现矛盾纠纷智慧疏导处置提供平台支撑。

一是构建服务多元市域治理“试验田”。将研判调度指挥、矛盾纠纷化解、非诉服务对接、公共法律服务、信访接待处置等功能集于一体，探索建立便民高效、功能齐全、国内一流的矛调组织（即社会矛盾纠纷调处化解组织）。

二是搭建及应用矛盾纠纷知识图谱、风险防范分析平台，公开网络数据、公安数据以及信访数据获取的多源异构数据，利用数据清洗、数据抽取、数据治理等工作去除冗余、噪声等特征，及时更新知识图谱信息，保证矛盾知识图谱的准确性。管理人员能直观看懂到案事件、当事人、法律法规、预案等主体间知识体系的逻辑关联，找到对应的实体属性概念，触发相关的知识。还可以通过配对的规则，对类案进行推荐，同时对事件的处理方式及结果进行分析，提供矛盾纠纷调处预案。

无锡市法院、公安、司法、教育、民政、自然资源规划、生态环境、住房建设、交通运输、文旅、农业农村、市场监管、卫生健康等29个部门采取常驻、轮驻方式开展工作，并组织人民调解委员会、工会、妇联等群团力量参与，努力形成矛盾纠纷多元化解的强大合力。

三是构建矛盾纠纷风险防范评估体系。强化信息化支撑，以防范化解市域社会治理重大风险为突破口，聚焦“防范五大风险、推动五治融合”，服务于“市域社会治理现代化试点合格城市”验收，立足于“实战高效、长期管用”，为政府治理者提供社会风险防范分析，相关数据涉及业务包含12345热线、公安、信访、维稳、矛调中心、基层治理网格化、网信办网络生态治理、司法局法治无锡、妇联婚姻家庭纠纷。建设各类矛盾纠纷数据库档案，提供专题分析、风险评估预警。

三、矛盾纠纷疏导处置在当前存在的问题

（一）跨部门协同合作程度不高

随着政府管理部门面对的公共事务日益复杂多元，单个部门的资源和能力已难以应对，这一变化的趋势要求部门之间进行协调沟通。矛盾纠纷智慧疏导处置在一定程度上打破了部门壁垒，在一定范围内实现了联勤联动，但多部门协作的模式还需进一步扩展。实施城市治理的主体分别属于多个不同职能部门，在缺乏统一协调指挥的情况下，各部门独立处置职能范围内的事务，极少与其他部门互通，易形成一个个独立封闭的内部循环小系统，一方面导致外部无法监督。小系统的封闭性造成信息不对称，使得小系统外部很难对系统内矛盾纠纷疏导处置的履职情况进行有效监督，一些问题在小系统外长期无法得到解决，成为顽疾。另一方面导致部门之间横向协同不够。管理、处置只能被分割成以部门为单位的分散环节，难以形成完整的管理链路。

（二）注重结果导向，弱化纠纷调处过程

在矛盾纠纷的智慧疏导和处置过程中，需要关注结果导向，但不能将调处过程弱化。社会矛盾的复杂性和多样化需要建构多元渠道的化解机制，根据不同的矛盾纠纷导入不同的化解手段，避免因为某一渠道或者某一化解机制而导致的系统性故障，造成其他化解渠道（或机制）失灵。其一，基层矛盾的调处化解应是全过程动态化治理，而不应过分追求结果导向，忽视调处过程中的人事、历史和文化等方面因素，给各方带来误解、不满和不信任，从而增加矛盾纠纷的难度。其二，弱化、忽视矛盾双方协商和理性妥协的过程，把解决方案强行推向某一方，导致矛盾纠纷不仅未得到根本解决，而且引发更大的矛盾。基层调解组织的化解手段简单化不适应复杂的化解内容，群众往往将焦点和矛盾对准基层政府，首选信访渠道作为群众反应利益诉求渠道，一旦调处方法不当就极易引发一系列不良的连锁反应。

（三）数据共享与应用程度不足

矛盾纠纷智慧疏导处置建设过程中还存在数据整合不到位、数据治理应用有限等问题。由于受条线分割的影响，部门间、行业间数据共享难度大、频次低，对数据流通与协作有一定的信任鸿沟，尚未形成完善的数据安全与隐私保障机制。一方面，数据统一归集治理仍未得到完善。结合矛盾纠纷智慧疏导处置的实际需求，现阶段已初步建立跨部门的数据交换系统，以及单一处理事件的全闭环数据采集流程，但对全类型公共数据的归集尚未完成。另一方面，数据开放应用价值仍未挖掘。聚焦矛盾纠纷智慧疏导处置的高频重点难点问题，目前仍缺乏在重点领域的数据分级分类以及向企业等市场主体开放的机制，进一步挖掘公共数据应用价值的能力有限③。对相关的数据开放目录、数据开放属性、更新频率和责任主体仍未明确。对政府和企业的相关公共数据的挖掘还不够深入，尚未形成这些公共数据的增值利用。

四、优化矛盾纠纷智慧疏导、智慧处置技术的建议

（一）建设一体化技术平台

建立矛盾纠纷的信息智慧共享平台，实现各部门之间、不同区域之间、不同级别之间的信息共享和协调。通过将数据归集到统一的平台，按类别设置各自的主题库，并采用清洗、治理、分析，充分挖掘数据价值等方式，实现数据的有序共享。同时，应采用数据汇聚、数据治理等技术手段，着力打造重点领域的矛盾纠纷智慧疏导处置主题信息库，制定相应数据标准。充分利用数据资源，提高信息共享和处理的效率，加快矛盾与纠纷的解决速度。采用人工智能技术对矛盾纠纷进行智能识别和分类，从而能够更为快速、准确地处理矛盾纠纷。建立矛盾纠纷通报和处理机制，将矛盾纠纷信息快速传递给有关部门，使之及时处理有关问题。同时，利用大数据分析等技术，建立预测模型。预测矛盾纠纷的发生趋势，对矛盾纠纷进行更为精准的预测和预防，从而有效地降低矛盾纠纷的发生。强化“云、网、数、边、端、安”基础建设，搭建标准化、集约化的治理平台，构建可扩展、可移植、可复制的平台系统，出台跨区域、跨层级、跨部门矛盾数据交换和协同处置的政策，通过智能子系统多元化解决跨区域、跨层级、跨部门矛盾的协同处理，形成事前、中、后三位一体的城市治理体系，提高矛盾纠纷处理的效率和水平。

（二）加快数据共享应用

城市治理中的矛盾纠纷智慧疏导处置建立在数据共享基础之上，将分散在各职能部门的数据信息整合成跨部门、跨层级、跨业务的平台系统和数据集合，有效打破组织框架的壁垒和碎片化状态，弥补部门间的缝隙。数据归集到统一的平台后，需按类别设置各自的主题库，进行清洗、治理、分析，充分挖掘数据价值。针对城市治理中出现的各种矛盾和纠纷，标准化集约化建立行之有效的矛盾纠纷智慧疏导处置技术，以应对各类矛盾纠纷，确保城市治理工作的顺利进行。完善区、街（镇）两级数据共享交换系统，向公众逐步开放数据资源，鼓励深度挖掘数据的附加价值。此外，应建立健全面向城市管理应用的空间数据治理体系，实现各类数据资产的有效管理，优化“数据驾驶舱”建设。同时，制定数据反哺、数据异议核实与处理标准，提升数据纠错更新效率，实现数据因需求而产生、因流通而增质、因应用而增值。建立完善的数据全生命周期运营管理制度，加快在矛盾纠纷智慧疏导处置中的数据采集、治理、共享、开放、应用等方面建立相关基础制度和标准规范。以矛盾纠纷智慧疏导处置的业务需求为导向，建立数据汇聚、整合、共享、应用、展示、评价“六位一体”的数据资源体系，深度融合应用数据资源，满足多元化业务应用的数据使用需求，推进城市数字化治理。

（三）制定技术标准规范

矛盾纠纷智慧疏导处置建设要围绕统一可视化设计、数据接入、物联感知设备接入、地图、事件和融合指挥系统六大要素，建立矛盾纠纷智慧疏导处置建设标准体系，固化智慧疏导处置建设流程，并实施标准规范体系建设来推动高效率的城市治理应用场景建设。以“统一运用电子政务云、统一运用电子政务外网、统一数据标准和数据资源池、统一物联感知规划和标准、统一系统和移动端应用入口、统一安全管理和运营体系”为目标，实施标准规范体系建设，从算力、网络、数据、物联感知、系统和安全方面推动矛盾纠纷智慧疏导处置技术的标准化和集约化，提高城市治理的效率和水平，更好地服务人民群众。建立健全矛盾纠纷智慧疏导处置机制和体系，明确各部门职责和任务，强化数据管理和治理，提高矛盾纠纷处理的效率和水平。制定明确的数据使用范围、使用者权限、管理者权利和价值适用领域等标准，分级分类数据，规范数据安全责任。加强对矛盾纠纷的调研和分析，探索问题产生的根源和解决矛盾纠纷的措施。构建一套数据从产生到销毁的监管体系，利用备份、加密和脱敏等技术加强数据安全管理，建立动态监测数据安全风险机制，并建立行之有效的安全隐私标准来保护数据主体信息不被泄露。

（四）强化人才队伍支撑

在矛盾纠纷智慧疏导处置方面，城市治理需要建立多元共治的治理体系。政府与市场主体合作，在大数据、云计算、物联网等领域，吸引国内外数字人才和科研团队参与到政府治理中来，加强对基层矛盾纠纷的智慧化疏导处置。此外，政府还应与高校和科研院所加强合作，搭建数字化创新主题的交流平台，形成智库，共同推动数字化创新，为城市治理工作提供专业的反馈和有力支持。城市治理工作对人才的综合素质要求很高，急需充足的复合型人才储备。着力提升各级领导干部和公务人员的“数字素养”水平，建立完善的培训课程体系，定期举行数字治理和数字技术相关的培训和交流，积极培养既懂技术、又了解政府运行机制的复合型“数字人才”，以更好地统筹全局建设。探索推进大数据专业系列职称评审，试点“首席数据官”制度，并完善大数据专业人才的激励机制和晋升通道。建立健全数字人才队伍建设机制，并开展政企合作，借助市场主体力量推动产学研融合，广纳高端人才机构的脑力资源形成知识网络，以期在政府治理的过程中获得专业人士的反馈和支持。建立专业的矛盾纠纷处理机构和队伍，为矛盾纠纷的处理提供专业的技术支持和服务。培训和提升矛盾纠纷处理人员的综合素质和能力，提高他们处理矛盾纠纷的效率和水平。利用互联网和移动端等技术手段，提供矛盾纠纷处理的在线咨询和解决方案，方便群众了解矛盾纠纷的处理流程和方法。