我国基础设施投资财力空间预测研究——基于财政收支结构视角

梁城城

（中国宏观经济研究院 投资研究所，北京 100038）

一、引言

基础设施是我国经济社会发展的重要支撑，党的二十大报告中提出要“构建现代化基础设施体系”。财政资金是我国基础设施投资资金来源的重要构成部分，对我国基础设施改善发挥了极其重要的作用，对于构建现代化基础设施提供重要的财力保障。我国基础设施投资的资金来源中，各个渠道的财政资金有多少比例用于基础设施，未来尤其是“十四五”后两年，我国基础设施建设还有多大的财政空间，这关乎我国基础设施未来的发展空间。前瞻预测研判未来我国基础设施投资财力空间，有利于预先谋划具体应对策略，对于实现我国经济社会发展目标和基础设施高质量发展具有重要意义。但由于没有直接的统计相关数据，需要通过系统全面的测算与预测。本文从支出角度分析财政资金来源的各个渠道对应的基础设施支出金额及比例，从收入角度预测2024—2025年对应各个收入来源的财政空间潜力，进一步结合部分假设测算得出未来三年我国基础设施财政支出空间，并提出相关政策建议。

二、基础设施投资资金来源中的财政资金占比分析

（一）基础设施财政支出口径说明

按照国家统计局的口径，基础设施投资资金的来源主要包括国家预算内资金、国内贷款、自筹资金、利用外资和其他资金。其中，国家预算内资金包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算及各级政府债券。为此，可以进一步将基础设施投资资金来源分为财政资金和非财政资金，这里重点基于财政资金进行分析。由于社保基金预算支出不能用于基建支出，国有资本经营预算除了用于资本性支出、费用性支出，还可以将部分资金调入一般公共预算支持基础设施建设，故重点考察一般公共预算、政府性基金预算两本预算的支出中用于基础设施支出的有关情况。

政府债务资金方面，由于国债和地方政府一般债券资金收支列入一般公共预算管理，而地方政府专项债券纳入政府性基金预算，但专项债务收入、支出分别在政府性基金预算收入合计线下、线上反映。从支出角度来看，一般公共预算支出中包含了部分地方政府一般债券和中央债支出，但由于地方政府一般债券和中央债使用并未严格限制，为此可以直接从一般公共预算支出结构中获得基础设施支出情况。而政府性基金预算支出中的专项债由于用途有严格限制，只能专款专用，为此需要剔除政府性基金预算支出中的专项债资金分别考虑。因此，基础设施投资资金来源中的财政资金支出主要包括三部分：一般公共预算支出（支出中包含国债和一般债券支出）、剔除专项债以外的政府性基金预算支出、地方政府专项债券支出中与基础设施相关的支出。

（二）不同类别财政资金用于基础设施支出情况

1.一般公共预算支出中基础设施投资支出

根据财政支出分类科目，一般公共预算支出中与基础设施建设相关的支出主要包括节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出四大类。进一步，由于上述四大类支出中包含了部分人员费用、机构运行、补助等经常性支出，为此应将这些支出剔除，从而更准确地反映一般公共预算支出中安排的基础设施支出。经调整后的四大类公共预算支出中涉及基础设施支出科目的，节能环保支出包括污染防治、自然生态保护、天然林保护、风沙荒漠治理、退牧还草工程建设；城乡社区支出包括城乡社区公共设施、城乡社区环境卫生；农林水支出包括农村道路建设、水利工程建设、南水北调工程建设、农田水利、农村基础设施建设、农村人畜饮水、林业自然保护区、动植物保护及湿地保护、防沙治沙；交通运输支出包括公路建设、公路养护、港口设施、航道维护、口岸建设、铁路路网建设、机场建设、邮政普遍服务与特殊服务、车辆购置税用于农村公路建设支出、车辆购置税用于公路等基础设施建设支出。

图1 显示，2010 年以来一般公共预算支出中基础设施建设支出占比保持在8%∼13%，平均占比约为10.8%，假定未来一段时期占比保持在10%左右。

图1 2010—2021年一般公共预算支出中基础设施支出及占比

图2 2010—2021年主要基础设施类基金支出金额及其在除债务资金、土地出让以外的政府性基金支出占比

2.剔除专项债以外的政府性基金预算支出中基础设施投资支出

剔除专项债以外的政府性基金预算支出中基础设施投资支出主要有两个渠道：一是土地出让收入安排的基础设施支出，二是其他政府性基金支出。

政府性基金预算支出中有较大一部分支出由国有土地出让收入安排支出，其中安排的支出中涉及基础设施建设的仅城市建设支出、农村基础设施建设支出两项相关，该数据多数年份未详细公布，仅在2010—2014年公布了相关支出数据。根据表1所示，2010—2014年国有土地使用权出让收入用于基础设施建设的支出比重逐年降低，这主要受拆迁成本提高的影响，仅有较少比例的国有土地使用权出让收入安排的支出中用于基础设施。从相对较为有限的数据看，现阶段该比例大致可能介于10%∼20%，假设未来一段时间该比例大致为15%。

表1 2010—2014年国有土地使用权出让收入用于基础设施建设的支出金额及占比

剔除专项债以外的政府性基金预算支出中除了国有土地使用权出让金收入安排的支出外，还有20多项支出来源于对应基金，相比较而言这20多项基金支出金额相对有限且比较稳定。由于这些基金支出无进一步的细分项，假定这些项目中与基础设施直接相关的基金全部用于基础设施建设支出，主要包括铁路建设基金支出、民航发展基金支出、高等级公路车辆通行附加费安排的支出、城市基础设施配套费安排的支出、国家重大水利工程建设基金安排的支出、车辆通行费安排的支出、港口建设费安排的支出等七项基金支出。

由于政府性基金按照以收定支原则进行支出，政府性基金预算收支如有缺口主要由专项债支出或特别国债支出进行补充，如有盈余则意味着政府性基金收入可能结转，为此需要在有缺口时剔除由专项债支出或特别国债支出，而在有盈余时仅考虑实际支出。为此，计算其余政府性基金预算支出需要扣除政府性基金预算支出、专项债支出部分（即政府性基金缺口部分）和抗疫特别国债支出部分。通过计算，可以得到除专项债等债务资金、国有土地使用权出让金收入安排的支出以外政府性基金支出中基础设施支出比例。可以看出，七项基础设施类政府性基金支出近年来增长总体较为平稳，在除债务资金、土地出让以外的政府性基金支出占比2018年、2019年较高以外，其余年份均保持在30%∼40%左右，假定除债务资金、土地出让以外的政府性基金支出中基础设施支出占比为35%。

值得说明的是，2020年财政部发行1万亿元抗疫特别国债，其中计划7 000亿元投入基础设施建设和抗疫相关支出，但根据财政部《2020年全国政府性基金支出决算表》，2020年抗疫特别国债支出决算为5 757.64亿元，意味着部分资金结转到之后年度使用，假定2020年实际支出的抗疫特别国债有60%投向基础设施建设。

3.地方政府专项债券中用于基础设施建设支出

地方政府专项债券资金使用范围从2019年及之前的土地储备、收费公路和轨道交通，转变到2020年及之后的交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大领域。2020年之后地方政府专项债券支持范围发生明显转变，根据财政部政府债务研究和评估中心公布的数据，2020、2021、2022年专项债资金用于基础设施建设的比例分别为63%、53%、64%，为此，假定未来一段时期，专项债资金占比保持在60%左右。

三、基础设施投资的财力空间测算

基础设施财政支出来源于对应的财力来源，其中一般公共预算支出中的基础设施支出来源于一般公共预算收入、国债收入和一般债券收入，政府性基金预算支出中的基础设施支出来源于一般债券收入、国有土地出让收入和其他政府性基金收入。为此，可以结合相关财力来源预测基础设施财政支出比例，测算出中长期全国基础设施财力空间。基础设施投资财力空间的测算思路是：假定未来几年基建支出比例基本保持不变，以近几年平均的支出比例作为未来几年基建支出比例的值，通过对基础设施建设中政府资金的主要来源（包括一般公共预算收入、政府性基金预算收入和政府债务）分别进行预测，进而计算得出基础设施建设可用的财力空间。

（一）不同来源基础设施建设财政资金预测

1.一般公共预算收入预测

由于长期内政府财政收入增长与GDP增长之间应该存在着稳定的函数关系，即财政收入与GDP之间存在长期稳定的协整关系，因此可以通过利用财政收入与GDP之间的相关关系对一般公共预算收入进行大致预测。崔志坤和朱秀变（2010）[1]在预测GDP的基础上，利用财政收入与GDP之间的相关系数，对2011—2030年财政收入情况进行了预测。孙元和吕宁（2007）[2]使用传统时间序列、多元回归以及基于学习理论的SVM方法预测了浙江省“十一五”期间一般预算财政收入。范敏等（2008）[3]使用灰色预测模型分别对影响财政收入各指标进行预测，最后将各指标的预测值作为输入，得出财政收入的预测值。

本文根据现有文献对财政收入预测的研究方法，通过构建计量预测模型，对2023—2025年一般公共预算收入进行测算，得出“十四五”后两年一般公共预算收入。考虑到财政收入水平与之前年度相关程度较高，进一步根据1978—2022年全国一般公共预算收入历史数据，结合实际序列AR模型对“十四五”后两年一般公共预算收入进行大致预测。模型的具体形式：

其中，Infiscali为全国一般公共预算收入的对数形式，t、t-i代表时间，i代表滞后项，α、β代表常数项和系数，ξ为随机误差项。通过时间序列模型相关检验，确定使用AR（3）模型预测。

根据预测，得出“十四五”后两年全国一般公共预算收入和全国公共财政收入预计分别为21.84万亿元和22.63万亿元。

2.政府性基金收入预测

从构成来看，政府性基金收入主要包含两个部分，一是土地出让收入，二是其他政府性基金收入，前者占比较高。土地出让收入方面，1988年土地出让金制度在我国得以全面确立和推行，并于2007年起土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，作为政府性基金预算收入的主要构成部分，约占全部政府性基金预算收入80%以上[4]。从有统计数据的2010—2022年来看，近10年国有土地使用权出让金占全国政府性基金收入比重在70%∼90%左右。从绝对规模来看，其他政府性基金收入种类虽然较多，但其绝对规模却远不如土地出让收入，近10年规模稳定在8 000亿元至13 000亿元左右。

由于其他政府性基金收入规模相对稳定，为此准确预测出土地出让收入规模，便可以大致推算全国政府性基金收入。现有文献对土地出让收入规模预测的研究较少且主要为短期的预测，如孟繁瑜和严乐乐（2010）[5]利用GDP与土地出让总收入时间序列数据，采用格兰杰因果分析、脉冲检验、自回归滞后分布模型等方法，检验其与宏观经济的实证关系并据此检验修正其预测模型。

由于土地出让行为具有较强的计划性，一般会受房地产市场影响出现明显波动，而房地产市场发展受房地产市场调控及房地产市场供求关系影响，因此预测中长期土地出让收入需要采用定量与定性相结合的方式。一方面，“房住不炒”定位将会继续坚持，房地产市场供求关系发生了重大变化，未来将更好满足居民的改善性住房需求，房地产市场价格将会控制在合理区间范围内，土地出让收入增速也将逐步放缓。另一方面，当前我国城镇化进程进入中后期，国际经验表明，城镇化率50%∼70%的区间是城镇化减速时期，未来中国城镇化将由加速向减速转变[6]，房地产市场供求关系也将发生明显变化。随着房地产市场需求出现明显下行，土地市场需求也会出现明显收缩，进而导致土地出让收入增速放缓。为此，通过分析城镇化率与土地出让收入相关关系，结合未来城镇化率大致走势，可对未来土地出让收入情况作出大致判断。

一是城镇化率与土地出让收入增速相关关系。利用2001—2022 年全国土地出让收入①其中，2001—2008年数据主要来源于《中国国土资源统计年鉴》中的“土地成交价款”，2009年之后数据主要来源于wind数据库及财政部官网“国有土地使用权出让收入”。和城镇化率数据，得出两者的相关系数达到94.4%，进一步对两者取对数，以全国土地出让收入对数作为被解释变量，城镇化率对数作为解释变量，并进行无截距项回归，得到回归系数为4.86，即城镇化率每提升1个百分点，将会带动全国土地出让收入提升约4.86%。

二是城镇化率预测。根据最新统计数据，2022年全国城镇化率达到65.22%，分别比新中国成立之初和改革开放之初提升约55 和47 个百分点。当前，我国的城镇化进程进入中后期，城镇化率提升速度明显放缓，“十一五”时期、“十二五”时期、“十三五”时期全国城镇化率分别年均提升1.39、1.48、1.31个百分点。在2022年基础上，假设“十四五”后三年城镇化率年均提高0.8个百分点，暂不考虑城镇化率提升幅度逐年边际放缓等趋势，假定到2025年城镇化率约为67.62%。

三是根据上述对城镇化率发展预判，结合城镇化率与土地出让收入之间关系，可以预测得出2023—2025年全国土地出让金收入。根据近年数据，假设“十四五”时期维持在90%左右的比例，从而得出全国政府性基金预算收入预测值。可以看出，在我国城镇化率持续提升背景下，基准情形中，我国政府性基金预算收入将持续提高，预计2024年达到8.27万亿元，2025年将可能增长至9.19万亿元（见表2）。

表2 2024—2025年全国政府性基金预算收入预测（万亿元）

3.政府债务空间预测

（1）地方政府债务空间

我国地方政府债务可以分为显性债务和隐性债务。2015年前后，一系列推动地方政府债务“显性化”的政策先后实施，我国地方政府债券市场开始步入快速发展阶段。到2018年末，此前审计部门报告的地方政府总债务已经基本置换为地方政府债券。然而，地方政府与地方融资平台的关系错综复杂，彻底厘清两者的边界不可能一蹴而就，为此在后续的分析中适当考虑地方政府的隐性债务。

一是显性债务。地方政府的显性债务，可以由地方政府债务余额获得，包括一般债务余额与专项债务余额，这两项数据公开易得。2015年以来，我国显性债务逐年增长，尤其是在新冠疫情发生后的两年增幅相对较大，8年间我国地方政府显性债务余额从14.76万亿元增长到35.07万亿元，其中2020—2022年债务余额增长较快。从内部结构来看，除2020—2022年专项债务余额占比超过一般债以外，其余年份一般债务余额均占主导（见表3所示）。

表3 2015—2022年全国地方政府显性债务总量、构成及负债率

可以通过负债率和债务率来衡量地方政府债务相对水平。其中，负债率通常用地方政府性债务余额（即地方政府债券余额）与当地GDP的比值来表示，用来衡量一个地区经济规模对政府债务的承担能力，或者某一单位政府债务可以产生GDP的能力，该指标的国际警戒线为60%[7]；债务率可以采用地方政府债务余额与地方综合财力②本报告地方政府综合财力计算采用统计信息中的地方一般公共预算收入、转移支付和税收返还收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入四者之和计算得出。的比值进行比较，我国明确将“债务率不超过100%的水平作为我国地方政府债务的整体风险警戒线”，而国际上通常将80%∼120%作为债务率控制标准的参考值[8-9]。我国地方政府显性负债率和债务率均比较稳定，在新冠疫情发生之前，各年份的负债率一直保持在20%左右，但2020年较2019年提高近3.9个百分点，并在2022年进一步提高至29%；债务率在2019年之前基本保持在80%左右，在2020年和2021 年均提高超过10 个百分点，2022 年更是提升近19 个百分点，达到124%，略高于国际通行标准80%～120%的债务安全警戒区间。

二是隐性债务。隐性债务也是地方政府债务的一个重要方面。隐性债务产生是由于在预算软约束下，地方政府为地方融资平台提供持续的隐性担保，不仅挤压市场化主体和项目的融资空间，而且造成地方融资平台野蛮扩张和隐性债务的快速增长。尽管2014年以来，多个文件已经明确划清了地方融资平台融资与地方政府债务界限，但在相当长一段时期内，地方政府与地方融资平台关系依然“剪不断、理还乱”。鉴于地方融资平台在地方政府隐性债务形成中的重要性，地方融资平台数据成为众多研究测算地方政府隐性债务的主要依据。李奇霖（2019）[10]认为，由财政负担偿还的隐性债务应是地方隐性债务（城投债余额）折算之后的结果，折算系数的极限应为20%，具体到不同省份，可依据其显性债务率的高低对折算系数进行赋值。本文遵照这一思路，对全国政府隐性债务率在内的全口径债务率作了简单测算。可以看出，截至2022年底，我国地方政府折算后全口径债务率达到132%，超过国际通行标准100%～120%的债务安全警戒区间（见表4所示）。这说明，如果严格按照国际债务率警戒线，未来我国地方政府债务空间相对有限。但从负债率水平来看，2022年全国地方政府显性负债率、全口径负债率、折后全口径负债率分别为29%、39%、31%，均在警戒线60%范围内。

表4 2015—2022年全国政府负债率和债务率（%）

（2）中央政府债务空间

除地方政府债务，中央政府债务也是政府债务的一个重要组成部分。中央政府债务即国债，是中央政府为筹集财政资金而举借的一种债务。截至2022年底，中央政府的债务占比为42%左右，地方政府债务占比超过中央政府债务占比15个百分点，在考虑地方政府显性负债的基础上加上中央政府债务，全国显性负债率达50%，距离60%的警戒线还有一定的提升空间，也意味着中央政府债务有进一步提升的空间。

（3）全国政府债务空间预测

进一步，根据上述分析，可以得到2015年以来我国不同口径的负债率、债务率（见表4所示），仅考虑显性债务的情形下2022年我国政府负债率达50%。根据国际货币基金组织（IMF）对世界主要发达国家政府负债率的统计，2020 年日本、美国、英国、法国、德国一般政府债务①IMF一般政府债务的计算口径为：2004—2013年，一般政府债务包括中央政府债务和地方政府债券（由中央政府发行）；自2014年起，一般政府债务包括中央政府债务和显性地方政府债务（包括地方政府债券和2014 年底之前发生的其他得到承认的预算外负债）。该口径对政府隐性债务估计过高。占GDP 比重分别为258.99%、133.92%、102.61%、115.15%、68.72%，明显高于我国同口径负债率61%，表明我国政府负债率与发达国家相比还具备较大的提升空间。

全国政府债务预测。根据债务是否纳入赤字管理，可以将全国政府债务分为两部分：一部分是纳入赤字管理的地方政府一般债券收入和中央政府债务收入，另一部分是不纳入赤字管理的地方政府专项债券收入。假定“十四五”后两年财政赤字率维持在3%左右，GDP年均增速在5%左右（2021年GDP达121.02万亿元），预测得出2024—2025年地方政府一般债券收入和中央政府债务收入合计分别约为3.97万亿元、4.17万亿元；假定“十四五”后两年地方政府专项债券收入在2023年新增额度3.8万亿元基础上每年增加1 000亿元（见表5）。同时，考虑到“十四五”后两年经济下行压力仍较大，假定所有的新增债务额度均全部使用。

表5 2024—2025年全国新增债务空间预测（万亿元）

（二）基建财力支出预测

1.基建支出空间的年度预测

以上预测了一般公共预算收入、政府性基金收入和未来的债务空间等。进一步，结合近年来基建支出在一般公共预算收入、政府性基金收入和政府债务中的比重并进行加总，可以得出各个年份的基建的财力空间。表6呈现了“十四五”后两年全国可用财力空间预测值，分别为38万亿元、40万亿元。

表6 2024—2025年不同情形下全国可用财力空间预测（万亿元）

由于存在一定的收支缺口或盈余，近年来一般公共预算收入与一般公共预算支出一般不绝对相等，这主要依靠政府债务（一般债务和中央政府债务）和结转结余及调入资金（主要包括从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入的资金及之前年度的结转结余资金）弥补，为此“中央政府债务和地方政府一般债务中基建支出比例”与“一般公共预算收入中基建支出比例”按相同方式处理。

政府性基金不列赤字，收入与支出要做到大致平衡。按照2015 年《预算法》和2020 年《预算法实施条例》，政府性基金预算采取“以收定支”，近年来政府性基金预算收入与支出基本做到了收支平衡，因此政府性基金收入可按照债务资金以外的政府性基金支出中基建支出比例测算对应收入中的基建支出。

地方政府专项债券支出中有明确的基建支出比例，故采用专项债券收入与专项债券中基建支出比例相乘得到对应收入中的基建支出。综上分析，可以利用如下测算公式得到基建的财力空间：基建的财力空间=一般公共预算支出中基建支出比例×（一般公共预算收入+中央政府债务收入+一般债券收入）+国有土地使用权出让收入用于基础设施建设支出比例×国有土地使用权出让收入+其他+专项债资金以外的政府性基金预算支出中基建支出比例×政府性基金预算收入+专项债券收入×专项债券安排的基建支出比例

结合之前测算近年来一般公共预算支出、政府性基金预算支出及专项债券中基建支出的比例变化趋势，同时结合国家未来发展战略需求，可对基建支出比例作大致判断：一般公共预算支出中基建支出比例有缓慢降低趋势，政府性基金支出中基建支出比例逐步稳定，专项债券用于基建支出比例可能会相对稳定①有相当比例用于市政和产业园区基础设施、交通基础设施、农林水利、生态环保、城乡冷链物流基础设施、能源等等。。假设“十四五”后两年一般公共预算支出、国有土地使用权出让收入安排的支出、扣除债务资金及由土地出让收入安排的支出以外的其他政府性基金预算支出、专项债券中基建支出比例分别为6%、15%、35%、60%，按照设定的比例，预测得出“十四五”后两年财政资金中用于基建支出的金额分别是5.4万亿元和5.7万亿元。

2.财政资金支持“适度超前”开展基础设施的思路设计

从财力支持角度来看，“适度”开展基础设施投资不能脱离经济发展水平、政府实际财力空间和财力水平，不能通过过度举债的方式进行投资，这些在上述的财力空间测算中已进行充分考虑。而“超前”开展基础设施投资，需要从财力安排方面适度将财力迁移，通过财力空间跨周期调节等做法，支持基础设施投资。根据财力支持“超前”思路，可考虑适度超前开展基础设施投资的需要，可以将规划期后续年份的财力提前使用。

从财力的来源来看。一是一般公共预算收入和政府性基金是根据经济发展状况在当期产生的收入，在不结余的情况下难以将财力进行跨周期调节。当前，受经济增速放缓、减税降费政策持续实施和房地产市场不景气等影响，一般公共预算收入和政府性基金收入降幅较大，对中央和地方财力带来较大冲击。二是政府债务是政府根据经济社会发展需要，在财力受限的情况下拓展财力空间的常用手段。为此，在稳定经济大盘的背景之下，基建投资需要依靠政府债务发力，可以采取的方式是在财力范围内，适度提高举债或者将政府债务前移，将不同年度间的债务空间进行跨周期调节，尤其是将远期的债务空间适当分配部分至较近年份使用。如根据稳投资、稳增长的需要，可以考虑将2025年的部分债务空间分配至2024年使用，也可以考虑同时将2024年的部分债务空间分配至2025年使用。

四、结论与建议

本文首先从支出角度分析财政资金来源的各个渠道对应的基础设施支出金额，计算得出并分析各个支出分类中基础设施支出的支出比例，根据趋势判断预计未来几年一般公共预算支出、国有土地使用权出让收入安排的支出、扣除债务资金及由土地出让收入安排的支出以外的其他政府性基金预算支出、专项债券中基建支出比例分别为6%、15%、35%、60%。进一步从收入角度预测2024—2025年对应各个收入来源的财政空间潜力，测算得出“十四五”后两年基础设施建设财政支出额度分别为5.4万亿元和5.7万亿元，意味着未来基础设施投资稳步增长但增速不高。

考虑到未来基础设施财政支出空间进一步高速增长受到限制，为更好满足基础设施建设的资金需求，需要在财力空间的范围内提高财政资金的使用效率，提出如下建议：一是要开源节流，拓展中央债务空间，发行一定规模的基础设施特别国债或长期国债，减少低效不必要的基础设施财政支出，将更多财力用于基础设施短板突出的领域和地区。二是要推动基础设施领域公用事业价格机制改革，完善基础设施领域价格形成机制，健全上下游价格调整联动机制，减少对应财政补贴。三是要完善基础设施领域的投融资模式，明确政府部门在基础设施投融资领域中的定位，将社会资本投资效率更高的领域交给社会资本，政府财政直接投资主要聚焦在市场失灵领域。