网络商品交易监管:弱过程耦合态与整体性协同治理

曾凡军,粟钰清,王 鹏

(广西大学 公共管理学院,广西 南宁 530004)

一、问题的提出

步入数字时代,网络商品交易已成为人民群众满足其物质需求的主流渠道。2019—2022年,国家陆续发布《中华人民共和国电子商务法》《网络交易监督管理办法》《关于加快建设全国统一大市场的意见》等规范性文件,强调市场发展方向,明确指明市场监管的重要性与必要性,为构建权威、系统和完备的网络商品交易法规体系指明了方向。在市场化、全球化、网络化的高速发展下,网络商品交易浪潮深刻改变了市场资源配置与交易运行模式,成功打破了商品流通区域界限和市场分割,塑造了网络市场新业态,对网络衍生经济的发展起到了重要支持作用。然而,由于网络交易平台被赋予了极大的自由空间,技术的难操作性、平台算法的隐蔽性加剧了对这一新兴业态的监管难度。与此同时,尽管国家对网络平台交易监管的制度供给日趋完善,但以政府为主导的监管工作依然面临诸多弱过程耦合态的实践困境,成为当下统一大市场建设的堵点与痛点。对此,在治理能力与治理现实之间存在显著裂隙的情况下,如何通过加强以政府为主导的网络商品交易监管的协同性与交互性规避网络商品交易风险具有重大意义。

针对如何理解和破解网络商品交易风险及其协同困境,学界大致从以下几方面进行辨析。从平台内部发展视角来看,管理者为使平台“尽快长大”,通常遵循“强者恒强”的垄断局面,对入驻商家的恶意竞争持以放任态度[1]。从平台外部监管视角来看,政府作为主要的监管主体,因其各自为政[2]、替换性执行[3]等行为,引致网络商品交易监管呈现出“弱监管”样态,难以形成整体性有效监管的规范。从监管面对的挑战来看,有学者指出,在“数智化”的发展趋势下,政府传统的监管理念、条块分割的组织机制难以应对创新的市场需求[4],属于理念与结构维度的碎片化;有学者指出,监管主体的力量薄弱,存在行政资源分散、政策执行力度不足、监管权责不对称等问题[5],是主体维度的碎片化;有学者指出,我国当前的监管基础制度存在一定障碍,流于形式的监管制度与高标准的监管要求呈现出非同步发展的状态[6],是监管制度维度的碎片化。对此,我国诸多学者尝试用“敏捷治理理论”[7]“整体性治理”[2]和“复杂适应性系统理论”[8]等不同的理论工具对网络市场监管进行讨论与修正,并就“双随机,一公开”监管形式、多元共治网络市场监管模式[9]、区域监管措施联动机制[6]等监管方式进行讨论,挖掘监管机制的共性与可推广性。综上所述,既有研究对网络商品交易监管作了较为深刻的解读,发现日益复杂的网络商品交易监管多存在理念、主体、结构及制度等维度的碎片漏洞,但遗憾的是,目前学界鲜少对监管存在的协调碎片进行整体性与系统性分析,即对弱过程耦合样态及其深层根源探索不足,对当下存在的治理困境未能进行有效的现实回应,缺乏现代化整体性协同治理对策。对此,如何破解网络商品交易监管的“异步异趋”困境,并通过强整合治理之道有效弥合网络商品交易监管裂隙,仍是当下亟待反思的理论命题与实践议题。结合研究现状与实践边界,本文将聚焦以下三个问题:一是弱过程耦合态视角下的网络商品交易监管表征为何?二是网络商品交易监管的弱过程耦合态的诱因为何?三是如何从“弱协同—强整合”的理论框架回应网络商品交易监管的弱过程耦合态困境,以及整体性协同治理如何实现网络商品交易监管效能最大化?

二、“整体性协同治理”:理解网络商品交易监管治理的新视角

整体性治理缘起英国,被多国仿效后演变成西方政府治理的新范式[10],是对科层体制中分散隔离、内耗冲突等“功能裂解型治理”的战略性回应[11]。因此,以满足公民整体需求为导向、以协调与整合为关键要素的整体性治理逐渐成为治理研究的热点之一[12]。在整体性治理发展的推动下,网络商品交易监管领域多以纵横府际关系的调整等方式解决部门化分散式的治理困境,使职责匹配相应的资源和权限,并辅以技术手段探索“互联网+监管”的运行机制,但其倡导的“整合”与“协作”理念及过程中的利益趋向与选择仍无法满足网络商品交易监管协同治理。“条块”与“条条”纵向协作断裂、跨域合作与业务壁垒的横向协作隔断、强制度供给与弱基层执行的治理结构偏差、技术高墙与信息孤岛等协调碎片化问题始终制约着网络商品交易监管效能的提升,陷入“异步异趋”的弱过程耦合态境地。解决这一问题的关键在于明晰监管主体的责任划分、合理规划利益趋向、培育“整合、协作”的理念共同体与规范技术操作等路径。本文在整体性治理理论的基础上引入“协同治理”视角,通过打造有效的治理理念共同体推进监管主体间的整体性弥合,通过重塑有效的治理主体结构实现监管的整体性协同,通过完善有效的治理过程赋予政策功能最大化、加速整体性执法,通过增加有效的技术建设提升信息效能,实现数字赋能和整体性智治,从而有效破解网络商品交易监管的弱过程耦合样态。

基于上述分析,本文以整体性协同治理为研究视角,将协调作为整体性协同治理的根本治理机制和深层内核,在整体性治理的基础上寻找解决监管困境的实质性对策与共性规律,以“纵向治理—横向治理—结构治理—技术治理”四个维度构建整体性治理的“弱协同—强整合”分析框架(见图1),以期构建一个兼具系统性、协同性、整体性的网络交易市场监管体系,为政府和平台企业乃至社会组织进行网络商品交易监管提供实践参考,为寻求建立公平统一的监管治理策略提供新思路。

图1 “弱协同—强整合”分析框架

为更好地呈现弱过程耦合态的实践景观,2022年6—10月,笔者前往G省各市对其网络市场监管主体进行调研访谈。G省位于我国中西部地区,在“放管服”改革背景下市场监管机构基本完成改革,同时在建设全国统一大市场的指导背景下网络商品的交易监管取得一定成效。但在调研过程中,笔者发现G省大部分市的网络商品交易监管工作仍存在协作破碎、执行偏差等不良状态,陷入了结构、过程与技术的弱过程耦合态境地,未能实现对网络商品交易市场的有效管理。

三、异步异趋:网络商品交易监管弱过程耦合态表征

网络商品交易的发展与监管是一对交互耦合的关系。一方面,伴随着信息技术浪潮的冲击与下沉市场的追逐,网络商品交易市场不断增能添彩,为我国经济发展提供强大动力的同时也加大了网络市场的竞争性、隐蔽性与复杂性。另一方面,通过对网络商品交易进行监管不仅可以对非良性的网络商品交易起到一定的约束作用,有效保障网络市场的安全性与秩序性,亦能为建设全国统一大市场提供充分条件。

协同治理强调在解决复杂问题时各不同行为主体间能超越自身利益与资源的限制形成互相协作的合力,从而实现治理方案的效能最大化[13]。面对监管瓶颈,尽管我国对市场监管采取了组织机构整合重构、工作职能明确分工等协同治理手段,但在基层监管实际过程中,网络商品交易监管工作中仍存在多种不良状态,陷入了弱过程耦合样态,具体表现在以下四个方面。

(一)纵向断裂:“科层依赖”与“顶格标准”的张力

依托于科层制的制度性与专业性特征,政府权力关系呈“金字塔型”分布,从“上层”逐渐向“底层”延伸,逐渐确立了公认的高级职位领导低级职位的上下级隶属体系[14]。在此背景下,不免衍生一种“科层依赖”的“怪象”,即作为网络商品交易监管的执行者在自上而下逻辑的驱使下,将极力保持当前的工作状态,仰赖于上级领导的命令指向、权力下放与资源下沉。与此同时,在网络商品交易日趋数字化的强劲势头下,以数字技术执行监管功能成为工作常态。在信息化建设的智力需求下,监管工作的标准日渐提升,“科层依赖”现象亦逐渐加剧。网络商品交易监管主体不仅寄希望于资源下沉和技术指导培训,亦忙于应付上级“无休止的督察”和“无厘头的统计游戏”。当“科层依赖”碰上“顶格标准”,以政府为主导的监管者无法自适应地维护好发展迅速的网络市场,未能给予网络商品交易市场以最大的公平性、安全性与规范性。

一方面,面对网络商品交易的虚拟性、交易模式的多元性以及网络商品交易监管的复杂性,作为监管核心主体的政府部门,对其负责的监管对象、环境、技术、业界发展的敏锐性较低,仍多寄希望于上级的指示开展监管工作。如F市G区市场监管局工作人员所言:“在网消监管方面,我们人员工作思路受限,不善于接触和挑战新生事物,对于互联网相关认知,如新型业态的发展趋势、网络主体的识别锁定、链接追溯提取等缺乏系统的了解,要我们创造性地开展一些工作是很难的,基本都是按照上级指示完成工作。”(访谈资料:20221015CJ)同时,摆在基层监管工作人员面前的一个巨大困难是缺少对于网络商品交易监管工作的专业性知识,完成基本工作已是超负荷运转,难以达成“高、精、快”的监管标准。如F市G区市场监管局工作人员所言:“我们有开展过相关培训,但是次数较少,大多是请市级业务科室的骨干进行授课。网消监管的工作涉及专业性较强的领域,而我们缺乏相关知识,实践经验也十分匮乏,如人工和技术方式下并行取证我们也都不了解,仅依靠传统的理论支撑和少有的专业培训,很难完成高难度的工作啊。”(访谈资料:20221015CJ)面对基础性、专业性和技术性的监管工作要求,缺乏专业知识和技能的监管工作人员捉襟见肘,能否有效履行监管职责值得怀疑[9]。

另一方面,面对网络商品市场交易存在的大量数据及监测要求,市场监管局机构“精简化”改革后专业力量薄弱的监管体系无法适应网络商品市场线上线下并行、数据快速流通的需求,进而将工作局限于“耕好眼前一亩三分地”的状态。换言之,当下监管工作人员的数字智力建设无法与高难度的技术工作任务相匹配,二者间的张力导致“人才配备—工作任务”的悖论情境生成。如F市G区和W市LX区的市场监管局工作人员所言:“我们对监管工作的培训比较少,而且负责网络交易监管的只有1名工作人员,仅能满足于‘完成’上级下达的监管及案件任务,没有多余的人和力量能去完成网络商品交易监管的高难度工作。”(访谈资料:20201015CJ)“我们有网络监管人员,但是专业性的人员很少。”(访谈资料:20221010HML)

综上,在行政资源逐级递减、工作压力逐级递增的同时,科层纵向链条将不可避免地出现断裂,引致“传统行政观念”与“创新监管要求”之间存在较大张力,体现出“条块”或“条条”间的协同问题。

(二)横向区隔:“业务壁垒”与“跨域联动”的矛盾

在网络商品交易监管过程中,政府作为促进网络商品交易市场规范的责任主体,必须承担起相应的监管职责,维护各方权益。鉴于网络商品交易的广域性、复杂性与虚拟性,高效协调的网络监管一方面需要庞大的信息证据支撑,另一方面需要政府多部门展开高效的联动协查。在迅猛发展的互联网时代,虽然政府不乏畅通的信息沟通渠道和手段,但是由于场域不同、业务区隔和利益冲突等现实因素,政府协同监管的文化环境尚未形成,网络交易全流程的详细信息共享度较差,这使得监管主体间的协同作用发挥有限[15],跨域联动收效甚微。如H市市监局工作人员所言:“拿溯源协查来说,我们不仅需要认定品牌商所售产品的真假,还需要发函到生产企业所在的监管部门请求协助核查,但因为涉及全国各地的监管部门,他们有自己的工作安排,加上传达的一些时间,我们的需求他们不一定都能够回复。”(访谈资料:20221016LJJ)

此外,网络商品交易所涉及的责任主体往往行动于不同的地区,跨域联动的合作机制则需要各部门在突破“利益高墙”的基础上实现有限职责范围内的监管联动。调研发现,虽然网络监管相关部门的职责分工相对明晰,但因“业务壁垒”的困扰,协作仍旧十分困难。如H市市监局工作人员所言:“除了有专职的网监工作人员外,其他科室业务如果涉及网络领域的,也一样要监管,如药品、农产品等。总的来看,职责上是互相配合的,但协作起来是困难的,特别是多部门协作是十分困难的。因为工作的时候涉及多个部门,有时候其他部门有其他的工作或者什么的,我们就很难继续。”(访谈资料:20221016LJJ)

概而言之,由于政府间协调整合的抽离,监管工作“不了了之”的情况已是常态,无益于构建高效、良性和有序的网络商品交易监管系统。

(三)结构偏差:“顶层设计”与“底格执行”的错位

网络商品交易监管的民生属性决定了其必将作为国家意识形态贯彻始终。国家为网络商品交易行为的监管制定了诸多规范,如《中华人民共和国电子商务法》《网络交易监督管理办法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等,为各地依法、规范和有序落实网络商品交易监管提供了宏观指向。但在实际工作中,监管政策设计与实际需求、执行过程发生裂隙,衍生监管“顶层设计”与监管“底格执行”的结构错位现象。

一方面,最新出台的《网络交易监督管理办法》对《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国反不正当竞争法》等现有法律进行了细化和补充,但在监管层面下始终未对时下流行的“电商+直播”“跨境+电商”等运营模式设立清晰、合理的行业定位,亦没有文件明确相关监管要求,仅依靠同行或消费者通过舆论、投诉等方式开展监管工作,以致带货翻车、违规售假现象频出,严重破坏规范的网络购物环境,无法保障网络购物安全。与此同时,“线上+线下”并行的产业链增加了监管政策整合的难度[16],加剧了监管政策设计与实际网络商品交易运营模式的间隙。

另一方面,面对内容繁多、涉及领域广的网络商品监管政策,若无法有效对其开展细致解读和细化执行措施,将影响网络商品交易监管的质量与水平。如W市LX区市场监管局工作人员所说:“市场监管领域文件覆盖面大、种类多,对基层工作的开展具有顶层指导意义。但在机构改革后,地方这边具体的执行要求是不明确的,我们又没有专门的政策解读培训,加上领导对我们的指导较少,我们就不知道如何对口执行政策内容,开展工作比较困难,都按自己的理解做,但是又难以让上级满意。”(访谈资料:20221010HML)

当政策制定出现滞后性,当政策解读进入模糊状态,监管执行人员将缺乏明晰的行动指南和对网络商品交易监管突发事件的应变能力,从而引致网络商品交易监管执行的低效乏力。

(四)信息高墙:“平台垄断”与“广域监管”的悖论

网络商品交易作为互联网技术发展下的产物,信息化智能手段的运用是网络商品交易监管工作中必不可少的条件。通过调研发现,面对复杂的网络监管要求,政府各部门间、政府与平台间由于信息不相通而存在信息不对称的困厄,即存在“平台垄断”与“广域监管”的悖论。例如,监管过程中因平台的垄断行为,不愿与政府监管部门共享信息,以致存量信息割据严重。如H市市监局工作人员所言:“在网络商品监测方面还是比较困难,只能等发现线索后才能与企业、平台商他们合作。但是,我们想从平台处获取信息非常难,比如曾经想跟阿里巴巴索要本地在其平台上经营的企业信息,他们要求发函至浙江省市场监管局,他们只向当地市场监管局提供平台内经营者信息。由于无法实现数据共享,这些主流电商平台都很难监管到位。”(访谈资料:20221016LJJ)

同时,政府在对网络商品交易进行监管时仅能收集和参考“碎片化”的知识和信息,无法清晰掌握监管对象底数与具体信息,从而影响了监管的灵活度和整体性。如H市市监局工作人员所言:“现在我们监管的话,首先是要看他的证照的公示情况,光这一块我们都觉得很困难。比如说我要去淘宝店里面看,每检查一个主体都需要我们手动录入这些验证信息,但是检查三到五个左右平台就不会再给我们看了。你说的网络上夸大宣传、销售假冒伪劣产品,就我们目前通过人工监管的监管方式是很难发现问题的。”(访谈资料:20221016LJJ)

毋庸置疑,基于信息技术形成的商品交易平台具备强大的数据信息网络,即使政府间拥有跨地区的数据交流设备,也无法对各大平台进行实时监测。如H市市监局工作人员所言:“我们主要通过网络监测系统、人工浏览等方式进行监察,但我们监测的平台也有限,对违法行为较难发现,特别是朋友圈、Q群等私密渠道几乎无法覆盖得到。”(访谈资料:20221016LJJ)。

一言以蔽之,网络商品交易的广泛性、复杂性与隐蔽性决定了对其监管的宽泛性和纵深性。当网络商品交易的广域监管方式与平台刻意的垄断行为相互碰撞,不仅为非法的网络商品交易构筑了“温床”,亦无可避免地引致网络商品交易监管的非公正性与片面性。

四、多维诱因:网络商品交易监管弱过程耦合态诱因

“弱过程耦合”是阻碍我国网络商品交易监管体系整体性、系统性、协调性建设,影响政府监管效能发挥、监管水平提升的一个重要因素。因此,本文试图从多维视角剖析网络商品交易监管弱过程耦合态的根源,探寻网络商品交易监管弱过程耦合态的诱因。

(一)达标竞赛驱使:各自为政取代合作共赢

党的十九大以来,我国致力于改善政府部门机构,以解决部门众多和管理冲突的现象,并迈向统一化、精简化[17]。而基层政府作为治理链条的最末端,身兼两职,常以分散化、碎片化的结构面对监管需求。一方面,基层政府作为政策的执行者,负责根据顶层设计对地方市场进行大方向的监督整改;另一方面,基层政府作为地方政策的制定者,需兼顾地方利益设计监管标准并督促执行。同时,为了在政府绩效评价中获得良好成绩,必须保证在行政事务递增与治理资源递减的矛盾下按标尺完成本部门的政绩考核[18],因此,层级权力的功能化和利益的部门化诱发了权力碎片化和部门碎片化现象的产生,最终导致网络商品交易监管弱过程耦合态出现。如H市市监局工作人员所言:“像之前说的,我们几个部门协作治理还是比较难的。如果网监科室能够提供基础的信息给其他业务科室,或者其他的业务科室能提交一些常见违法行为给网监部门实行监测,这样就可以更及时发现违法行为,但是大家更多都关注在自己的工作本身,相互合作是比较少的,除非有明确的要求了。”(访谈资料:20221016LJJ)

受制于部门利益的固化思想,各自为政逐渐取代合作共赢,使整体性、系统性的行动组织难以形成,进而影响监管效能。

(二)监管过程裂解:重罚轻管弱化周期思维

我国市场监管的方式包括事前、事中与事后监管。为更好地激发企业和市场的创新活力,我国逐渐形成“审管分离”“证照分离”“事前开放事后监管”的市场监管机制。面对网络交易市场纷繁复杂的现状,监管部门在无法通过组织协调增强治理能力的前提下,往往选择采取刚性监管手段实现对新业态的弹性监管。在网络商品交易乱象层出不穷的情况下,依靠工作人员事后检查及强力的行政处罚维护市场秩序的网络交易市场监管机制逐渐失灵,监管节点呈滞后状态,使网络商品交易监管再次陷入瓶颈。如H市市监局工作人员和L市市监局工作人员所说:“我现在所在的科室是去跟网监科室对接,拿到他们平台里录入的涉及我们这个领域的监管对象,然后我们再上网站那里去看他们是否有违法行为,包括证照公示情况。”(访谈资料:20221016LJJ)“某主播吹牛被罚20W,广告违法行为罚款范围在20—100W,这么罚在法律上还是从轻处罚,而且对于收入颇高的主播来说这种罚款金额不值一提。”(访谈资料:20221012LJ)

与此同时,政府监管工作人员监管周期思维薄弱,惯于在面临上级检查或者消费者的投诉后才以被动者的身份和非常态化的方式实施监管。在这一过程中,监管工作人员对网络商品交易全过程监管的漠视,将进一步加剧网络商品交易监管的弱过程耦合态困境。如H市市监局工作人员所言:“我们目前很难自己发现网络上违规造假的商品服务,除非是消费者自己投诉,我们再进一步协查。”(访谈资料:20221016LJJ)

当监管逐渐沦为“被动监管”,网络商品交易监管的灵活度与系统性大打折扣,不仅难以达到事前监管的预防效果,也将在一定程度上削弱政府权威,加剧政府信任危机。

(三)利益差序交叠:理性行为抽离整合协同

政府、企业、第三方平台、消费者等重要监管主体在网络商品交易协同监管上体现出的个人综合利益大于公共利益的情境,进一步造成网络商品交易的协同监管困境。结合理性经济人理论,因各监管主体更多地考虑自己的综合利益,在参与监管的过程中理念出现差异,造成多主体间的冲突。入网经营者在利益驱动下利用自身产品信息优势,向处于信息劣势的消费者施以非法行为;第三方平台对入网经营企业的资格审查草草了事,甚至在审查过程中对不符合网络市场准入资格的企业不闻不问,且未能及时清退;消费者面对违规违法行为更倾向于选择成为“沉默的大多数”,以放任的态度对待违法行为,无形中加大了网络商品交易监管的难度。

同时,在信息技术革新的浪潮下,网络商品交易环境下涌现出一支新兴队伍——职业打假团队。该团队以曝光、惩罚赔偿等机制进行打假,对规范网络市场产生积极作用,但其“逐利性”“规模性”的本质亦反作用于网络商品交易市场监管。当前,职业打假的内容多围绕具备普遍性、危害小等特点的商品,多集中于商品宣传中涵盖“最好”“最快”等夸张广告用词上,由于宣传用语在网络购物中时常出现,且受场域、时空的限制难以开展溯源监查,具备规模化的打假团队以期通过与商家谈判获赔或展开投诉获赔偿。例如,2021年P县就各类“知假买假”的职业打假团队的多起案件进行受理,均驳回团队上诉诉求。职业打假团队为了个人经济利益而过度维权,严重扰乱了经营主体的正常经营秩序,进一步加剧监管工作的风险与压力。

由此,利益差序交叠将逐渐解构政府、企业、第三方平台和消费者之间的整合协同监管,无益于兼顾网络商品交易的发展与安全。

(四)交易过程黑箱:算法失灵挤压信任空间

“大数据”支撑下的算法分析具备较强的决策辅助能力,为网络商品交易监管提供了强力的智力支撑。从平台角度看,在数据算法驱动下的捕捉技术与决策技术不仅能精准分析用户的行为特征,也能预测用户的交易意愿与反制能力[19]。从政府角度看,监管工作人员依托大数据算法可以检测出网络平台的异常数据,有助于提升基层工作人员的监管效率。然而,值得注意的是,在网络空间算法与大数据的应用下,仍大量滋生了如刷单、杀熟、假冒伪劣等失范机会主义现象,进一步挤压了政府、第三方平台、企业卖家与消费者之间的信任空间,加剧了交易过程中“非对称信息”现象,使技术“负”能加剧监管困境。

网络交易平台的评价、决策、监测等算法的偏差压缩了政府、平台、企业卖家间的信任空间。在网络交易过程中,“消费者—平台—卖家”的三元关系结构成为基本范式,交易流程一般遵循“搜索—下单—付款—接单—发货—物流—收货—评价”的交易流程,而超出这一流程之外的行为将不被平台算法技术纳入监测范围。因此,当算法无法对平台、卖家等行为主体实行监测,网络交易市场中的失范行为具备了显露空间。例如,在交易双方达成利益一致的情况下,双方会通过合作伪造虚假信息,或企业商家通过支付额外费用、反向刷单等方式压制竞品商家等,一方面会侵蚀消费者的网购信心,形成信息防御,造成消费者在浏览购买时对平台商家的不信任,另一方面基于平台算法的自动化监测逃脱网络监管的行为会加剧政府的监管困境,削弱政府对平台自动监测能力的信任度。如N市刷单从业者所说:“之前做淘宝刷单的兼职,他们是一个有规模的组织,并且有系列的操作流程,有固定的监管工作人员并要求上交入会费才能进入商家和刷单选手互选环节,主要就是为店铺刷流量、提供优质买家秀,带图好评或者文字好评后将商品寄回指定地点,商家通过微信打款支付,一单可以赚几十到上百元不等,基本操作下来不会出现什么问题。有时候还会寄送空包裹完成交易。”(访谈资料:20220618SQ)

五、整体性协同治理:网络商品交易监管的路径重塑

网络商品交易与我国公众生活息息相关。加强网络商品交易监管,规范网络商品交易环境,俨然成为我国统一市场形成、推动我国经济社会向好发展的重要议题。面对网络商品交易监管在纵向断裂、横向区隔、过程偏差、信息高墙等方面的弱过程耦合态困境,需从纵向条块理念、横向主体结构、政策执行功能与技术规范建设四个维度进行强度整合,以健全整体协同运作机制,实现网络商品交易监管的整体性协同治理。

(一)纵向一致:加强党建引领,以统筹兼顾推进整体性弥合

网络交易市场空前繁荣,数字经济时代加速到来。党的二十大报告明确指出要大力发展数字经济,推动海量市场主体数字化转型升级,更好服务广大消费者,拉动消费增长,发挥我国超大规模市场优势,加快建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国。整体性协同治理倡导以人民需求为主要导向,强调整体性公共利益追求。因此,面对网络商品交易监管的弱过程耦合态困境,一要发挥党的思想引领力,敦促政府监管部门自上而下坚持“大市场、大质量、大监管”的工作总思路,以深化监管领域“放管服”改革和探索科学高效的监管机制及方式方法为工作着力点,以压实平台责任、落实基层监管责任、提升参与监管能动性为重点,弥合监管各主体的理念裂隙。二要发挥党的政治领导力,督促政府监管部门对网络商品交易的整体重视度,加强对网络商品交易监管系统的正确认识与系统了解,以培训和考察学习等方式提升基层监管工作人员对监管对象、环境、技术、业界发展的敏锐性,破除面对新生事物时反应迟钝的弊端。例如,聘请高校学者、行业专家对监管工作人员进行培训,利用科学的专业知识与研究为市场监管部门开展监管工作提供更具前瞻性和科学性的决策参考,提升网络监管工作人员队伍的能力与素质。三要发挥党的群众组织力与社会号召力,依托网络媒介的扩散性与便捷性,通过网络短视频、公众号推文等形式凝聚社会组织、平台、企业卖家及消费者的监督意识,提升自我管理能力与强化相互监督意识,统筹兼顾社会多主体实现整体性的公共利益追求,良性推动营商环境稳中向好发展。

(二)横向协同:重塑主体合力,以化零为整促生整体性协同

整体性协同治理倡导系统性和协同性并存的高程度合作能力,破除有界政府制约下的协作梗阻[20]。从政府内部看,政府作为主要监管主体,必须以高粘性的协同合作实现对网络商品交易的监管。一方面,政府部门在理清部门职能边界、明确机构职能范围的同时,必须强化部门之间、地域之间的协调联动,以主体结构整合的方式建立综合监管部门和行业监管部门相互配合的工作机制和协同体系,避免因部门壁垒低效工作、因推诿避责逃避工作,从而提高综合监管效能;另一方面,政府应重视当前机构薄弱环节,依托其充分的行政资源壮大监管队伍力量,完备工作人员相关知识储备,以更好地应对新兴业态发展带来的挑战。从政府外部看,整体性协同治理要求整合并构建公私合作的多元主体协同路径,主张将零碎的社会分支化为整体的监管力量。因此,作为核心监管主体的政府部门必须突破传统的监管方式,从“划桨人”转变为“掌舵人”[2],构建以政府部门为主导,企业、社会组织、公众等多元主体协同参与的网络商品交易监管体系,从而形成政府监管、平台自律、行业自治、社会监督的整体性协同多元治理新模式。首先,构建可持续的沟通机制,利用社会组织的引导、服务与监督作用,对交易平台进行主动引导,根据具体问题标准和问题类型授予其一定权限处理和化解,减轻政府部门的监管压力,提升监管效率。其次,发挥好行业内龙头企业的示范性作用,以点带面,提升整个网络电商行业的规范经营水平。最后,鼓励公众、消费者、媒体有序参与网络商品交易监管,突破单一治理主体因能力、知识、权力导致的“监管迷思”现实困境[8],实现多主体协同治理局面。公众和消费者是最广泛、最具说服力的监督力量。通过搭建舆论监督平台,丰富关于网络商品交易监管的知识,拓宽参与社会治理的渠道,创造参与监督条件,吸引公众和消费者主动参与治理。

(三)结构融合:依托共识决策,以政策赋能加速整体性执法

伴随着《关于加快建设全国统一大市场的意见》的提出,网络商品交易市场需要更高层次、更公平公正的监管。依托共识决策、以政策赋能强化监管整体性执法力量不失为一条可行之路。一方面,基层政府作为中央政策的执行者与地方政策的制定者,必须根据实际需求对当前制度的缺位内容给予补充与调整,明晰政策要求并规范执行,以此提高政策的适应性与可操作性。例如,针对不同的交易模式出台不同的监管政策,面对不同的违法程度考虑采用阶段式或人性化的处罚方式,在法和情之间实现制度执法的平衡;加强对政策的培训指导工作,明确执行的方式与内容,缓解监管工作人员的执行压力。另一方面,建立网络商品交易的长效监管机制和跨区域的统一监管政策法规及标准规范,以政策赋能展开联动执法,以创新型的监管模式应对网络商品交易模式中黑灰产业链条,精准打击网络商品交易新业态领域中的不正当行为。同时,积极完善以“双随机、一公开”监管为基本手段、信用监管为基础的监管运行机制,形成有效的外部约束,加速整体性执法力量,降低违法交易行为的出现概率,推动网络交易市场的公正平稳发展。

(四)技术规范:提升信息效能,以数字赋能实现整体性智治

随着全国统一大市场的建设以及市场对更高层次公平公正公开监管的需要,切实提升网络市场技术规范,持续推进网络交易监管平台建设和应用,可有效实现治理能力和效率的提升。换言之,在复杂多样的商品交易模式下,完善数据流转机制,提升信息共享效能,打造“数智化+监管”模式可有效消除部门间的“缝隙壁垒”和监管的协作困境[21],实现整体性智治。一方面,地方政府应重视网络商品交易监管平台的建设,充分认识到技术能力建设是网络交易有效监管的“钥匙”,以充足的资金支持、技术能力培养改变当前传统人工监管的窘境,引入并借鉴适宜当地发展的优秀监管技术,推动线上线下一体化监管,夯实网络商品交易监管的“以网管网”基础,实现与现有在用的注册登记系统、综合监管系统、信用监管系统等的互联互通。例如,浙江省杭州市利用智能平台打破部门间的数据共享堵点,通过高新网络技术手段实现网络商品交易过程中数据核查、信息比对、信息联动等智慧化监管。另一方面,依托大数据测算、人工智能等新技术建立信用风险分类监管,以数字化手段提高监管领域决策水平和管理服务效率,让信息技术充分赋能网络监管。监管部门通过收集违法违规、信用评价等维度的信息进行数据分析,并以完善的共享机制实现数据畅通与对称,以此对网络商家和消费者进行精准画像,通过靶向抽查和差别化监管及时整治具有问题隐患的用户或商品,打造规范的网络商品交易监管的闭环体系。需要注意的是,数字信息技术时代的监管治理体系需要智能与智慧并举[22],通过智能与智慧的高度结合,方能有效化解地方监管堵点,为打造公平统一、协同规范的监管模式和形成全国统一大市场打下坚实基础。

六、结语

随着市场化、全球化、信息化的高速发展,越来越多的商品交易活动进入网络交易平台界面中,一方面为我国经济发展提供了重要支撑作用,另一方面亦增加了监管工作的多重复杂性及带来了诸多挑战。具体而言,组织间“科层依赖”与“顶格标准”的张力是监管纵向链条呈弱过程耦合态的体现;“业务壁垒”与“跨域联动”的矛盾是横向组织监管协同弱态的表现;“顶层设计”与“底格执行”的错位是监管过程偏差生动的表达;“平台垄断”与“广域监管”的悖论是信息高墙包围监管的体现。由此,创新网络商品交易监管路径,弥合网络商品交易监管的弱过程耦合态裂隙仍是当下亟待思考的重要议题。基于整体性协同治理视角下的网络商品交易监管路径重塑,实质是以组织纵横条块合作为牵引,辅以规范技术手段,推动以监管理念协同、监管主体协同、监管过程协同与监管功能协同等为构成要素的整体性协同系统。即,通过纵向一致,加强党建引领,以统筹兼顾推进整体性弥合、横向协同,重塑主体合力,以化零为整促生整体性协同、过程融合,依托共识决策,以政策赋能加速整体性执法、技术规范,提升信息效能,以数字赋能实现整体性智治等路径灵活实现整体性强协同的持续互动,回应网络商品交易复杂的监管场景需求。它强调以协调作为监管的深层内核,以强整合理念、主体、功能、技术等手段破解网络商品交易监管的弱过程耦合态,以整体性协同治理超越传统监管方式“异步异趋”的窘境。

网络商品交易整体性协同监管的推进路径关键在于构建整体性监管共同体,即以政府为主的监管主体要主动变革传统监管体系,革新监管职能与监管手段,从“划桨人”“控制者”转型为“掌舵者”“协调者”,以其强力的政治能力联合平台的数字能力助力整体性协同多元治理新模式建设,促进监管理念、结构、功能、技术等要素间的整体性协同,最终实现监管智治与善治。