危机情境下的地方官员问责何以偏差?——一个“制度—行动”的分析框架

柳红霞,赵金亚

(1.中南财经政法大学 马克思主义学院,湖北 武汉 430073;2.华中师范大学 政治与国际关系学院,湖北 武汉 430079)

习近平总书记在党的二十大报告中强调,要落实全面从严治党政治责任,用好问责利器。我国“权为民所授”的权力属性和“以民为本”的执政理念决定了公共权力的行使必须受到监督和制约,特别是随着社会大众权利意识的增强、信息和传播技术的发展普及、社会治理的日益复杂,公共权力在公共危机状态下的运行尤其受到关注。公共危机因其极具破坏力和扩散力,严重威胁到国家治理和社会稳定,对地方政府治理能力和合法性权威提出了挑战,引起了党和国家的高度重视。因此,亟需以问责等制度手段保障公众利益,实现国家的良善治理。

大型公共危机的应对管理催生了我国的问责制,2003年,由SARS引发的公共卫生危机事件导致包括时任卫生部部长和北京市市长在内的上千名官员被问责,是我国首次大规模的官员问责,行政问责制由此全面启动。从制度设置的角度来看,危机问责既是对地方官员在危机应对中职责履行情况的监督和考验,也是事后改善治理效能、回应社会关切的重要手段。一项基于97项公共危机中地方政府行为的研究指出,地方危机管理的根本动机来自于规避问责风险,而问责地方也成为中央转移执政风险的一种机制[1]。但由于危机打破了常规情境,其高度不确定性和紧急性状态与稳定的行政体系之间的矛盾也导致了问责难题。如何在危机情境下利用好问责工具以实现责任政治,成为国家现代化进程中必须认真面对的重要议题。

一、危机情境下的问责偏差

问责制是现代民主政治的产物,公民将权力或资源委托给政府官员,目的在于要求作为代理人的官员提供某种服务,官员责任在这一“委托—代理”的授权过程中产生[2]。而问责正是对公共权力进行监督以及对过失权力和行为进行责任追究的具体形式,是确保危机管理责任履行到位的重要手段。危机问责的目标包括两个方面:一是以事前预防、事后惩戒、警示教育等方式激发责任意识,增强危机治理的效能;二是以制度手段监督、管理官员行为,减少或避免因其自身工作失误引发的危机,维系责任政府的合法性。前者有赖于行动主体的意识和行为的改善,即潜在的被问责官员积极作为、敢于担责,后者则依托于制度实践和制度价值的有效发挥。然而,危机问责的实际运行效果却与预期目标存在着偏差甚至背离,集中体现在涉事官员的避责行为和治理目标的转移。在“各扫门前雪”“少做少错、不做不错”等消极心态的驱动下,各级官员的行为被形象化地概括为“压力甩锅”[3]、府际联合避责[4]、“为官不为”[5]等类型。涉事官员通过区别化应责[6]、结构化避责[7]等策略转移或分散问责风险,以达到避免问责惩罚的目的。

表1 问责实践的目标—结果偏差

强大的问责压力下,各级地方官员疲于应对由之引发的各类风险,客观上削弱或扭曲了危机应对和治理的效果,造成问责中结果与目标之间的偏差。“偏差”一词源于统计学,指个别测定值与测定的平均值之差,用以衡量测定结果的精密度高低[8],目前也广泛应用于社会学、心理学、管理学等社会科学领域,本研究聚焦于问责领域的“偏差”,意指现象或结果偏离于既定规范或期望的状态。问责偏差可以理解为当问责制度嵌入政府运行体系后,受多种因素的影响和制约,其效果偏离制度预期目标并产生相应后果。问责偏差的后果主要体现在问责对象和目标实现程度这两个层面:问责官员的目的在于督促官员的责任担当,却导致涉事官员不敢主动作为、角色责任悬置;而以减少危机和实现责任政治的问责目标也可能走向危机频发、问责价值偏离。

作为责任政治的重要组成部分,重大公共危机催生出来的以实现预防警戒、减少危机爆发为目的的问责制为何成为各级官员分散政治和行政风险、维护自身权益的权宜工具呢?问责偏差因何而生?学界对此提供了四种重要的解释,分别从主体、结构、制度和环境等角度阐释了问责制下官员的行为选择,既有包括制度结构在内的系统性限制因素,也有包括行动者和环境在内的非系统性影响因素。

表2 问责制与官员行为关联的代表观点

由此可见,既有研究均将问责偏差视作制度执行偏差,以问责制下地方官员的行为作为研究对象,主要从问责主体、客体、范围、程序和结果等多个层面对偏差展开描述,探究导致地方官员避责、瞒报、不作为等问题的成因,且更多地关注个别变量的因果关系研究,并基于此探索打破问责困境的路径。然而,问责制下地方官员的行为选择不是问责的唯一结果,现有研究对危机问责结果缺乏深度的概括和解析。危机情境下,问责对官员的行为选择有何影响、存在何种问责偏差结果,对这一现象及其内在机理进行深度探讨是发展完善既有研究的要求,也是进一步回答为何问责结果与目标存在偏差的需要。对此,有必要从问责制度本身出发来讨论和解释危机情境下的问责偏差。

二、“制度—行动”:制度主义的分析框架

从一般意义上理解,制度既包括正式规则、程序、规范,也包括为人的行动提供“意义框架”的象征系统、认知模式等[21]。新制度主义聚焦于制度如何影响行动这一核心议题,强调制度安排、文化环境、个人理性等影响行为的因素。新制度主义的三个分支分别对制度影响行为的方式作出了不同的解释:历史制度主义区分了算计和文化这两条路径,其中前者强调制度为行动者提供确定性程度,后者认为制度为行动提供道德模板,塑造了个体偏好形成和目标确立的过程;理性选择制度主义强调理性行动者掌握完全的信息,而制度作为一种外在约束机制解决集体行动的困境;社会学制度主义倾向于把制度影响行为的方式理解为提供行为必要的认知模块和范畴,例如基本偏好、身份认同等,受到各种因素限制的行动者无法掌握完全的知识,其行为偏好来自既定的制度和文化模式[14]。总体而言,新制度主义理论认为,制度塑造了行动偏好,其作用机制既包括外部约束也包括规范内化。从制度到行动的链条中,行动者往往处于被动状态。

制度究竟是发挥约束作用还是驱动作用常取决于行动者的认知。制度的成因、控制程度、背景以及制度规范与行动目标的一致性等是决定组织行动的重要因素[22]。有必要在此基础上,建立“制度—行动”的分析框架,以之作为中国危机问责场景下官员是否履职尽责、责任政府如何建构的理解工具。置于危机问责的过程之中,从问责的制度安排、组织结构和制度环境三方面入手,分析其在危机情境下为官员行为选择提供的可视化的观察维度,以及行动者制度认知和行动偏好的改变,进而解释问责偏差结果的出现。

制度安排通常以政策、法规等形式驱动或制约主体行动,在危机问责情境中具体包括政策目标指向、责任认定、归责标准等,其与目标的一致性程度、制度规定的清晰程度等塑造了行动者的制度认知,并进一步改变了行动偏好和策略。问责制度体系中,官员身份所承载的责任既可以看作一种约束,也可以视为一种动力,关键在于制度安排以何种方式推动责任的落实。当以制裁为手段迫使责任主体履行职责时,实际上是对其内在履责动力的否定,此时责任发挥的就是约束的功能[23]。在以过错问责、结果问责等为标准的问责原则下,官员面对高风险和强压力,往往把大量的精力耗费在减轻或规避责任的各种行为策略上,而不是全力投身于危机预警和应对,导致资源错置进而影响危机治理结果。

同时,组织权力结构的对称性是相关行动者行为选择的考量因素。有效率的制度框架应满足两个基本条件:相关各方必须拥有信息和正确的模型,以使其准确地评估结果;相关各方要有平等的参与决策过程的权力[24]。中国政府层级间呈现出层层发包的特征[25],发包方拥有支配性权威和剩余索取权,承包方具有更大的信息获取优势,但其对于“承包”的内容缺乏足够的话语权和控制权。层级间的发包过程不可避免地面临信息不对称的困境,行政层级上不平等的权力关系既无法满足上下层级间信息的等量流通,也无法为承包方提供平等参与决策的渠道。

制度环境对制度的执行和贯彻具有不可忽视的作用,高度不确定性的环境是导致回避反应的关键因素[26]。突发事件具有突发性、紧急性、不确定性、威胁性等特征,一旦处置不及时或不当,极易演变为危机,即社会偏离正常运行轨道并进入非均衡状态,社会系统的基本价值和行为准则受到严重威胁,转而强调危机的社会属性与政治合法性[27][28][29]。危机的特性决定了其在政府治理中的重要性,官员承担着重要的治理责任。除高度不确定性的风险社会外,制度环境还受到相关配套法律政策的完备性、社会舆论环境等因素的影响,并作用于行动者的偏好算计。

行动者处于制度体系和制度实践结果之间,个体行动离不开制度基础,同时又改变和决定着制度结果。一方面,制度通过各种形式规范或制约个体行动。规制性制度中的奖惩措施、规则和规范性制度对角色义务的内化既对行动者起到了约束作用,也赋予其采取相应行动的驱动力[30]。另一方面,行动者能够主动认识制度,形成主观的制度认知并借此调整行动,根据行动中不断产生的新要求形成新策略,影响制度的落实和结果[31]21。行动者基于制度安排并结合自身偏好形成制度认知,与制度目标相符时将推动相关行动的落实,反之则可能产生约束作用。

图1 “制度—行动”分析框架

因此,在“制度—认知—行动策略”的逻辑链条中,制度向行动者传递可供选择的行为及其获益的确定性程度,行动者的制度认知与行动存在着与制度目标不符甚至相悖的矛盾,制度的执行结果也就面临着出现偏差的风险。危机情境下,上级政府通过制度体系向执行官员传递其行动确定性程度所需的判断信息,官员据此形成制度认知,并在制度执行过程中驱动或约束其实施相关行动策略,最终形成制度的落实结果。

三、制度安排、组织结构和制度环境

将制度与问责偏差关联起来考察可以发现,问责制度安排的冲突性和模糊性不利于危机治理行动中官员个人利益的保障,影响其偏好算计——选择对自身更有利的行为以规避被问责的风险;组织结构存在权责失衡问题,处于危机“前线”的地方官员陷入“责任过载”却缺乏权力的无力困境;风险遍布的社会环境下危机治理存在高度不确定性,理性官员倾向于规避高风险以维护个人利益或者借助问责回应维系合法性。制度安排、组织权力结构和制度环境是问责落实的基础,也是官员开展治理行动的关键参考因素。

(一)制度安排的冲突性与模糊性

问责的首要功能在于激发责任意识、激励官员作为,但结果导向和负向激励的问责制反而容易导致涉事官员不敢作为、逃避责任,目标—结果之间呈现明显的悖离。其一,以结果为导向的归责原则强化了官员的避责行为。如果不论官员是否存在过错或违法违规行为,只要管理过程出现意外结果就对官员问责,往往造成官员隐瞒危机信息或致力于责任转移。问责一旦脱离具体问题必然走向“为了问责而问责”,成为政府手中的万能挡箭牌[32]。将地方危机事件与官员的绩效认定直接挂钩并将结果作为单一标准是导致问责误区的重大隐患。结果导向的归责原则不仅忽视了官员履职的努力程度及其政绩,扭曲了官员的行动激励,而且仅把问责作为重压之下的一种回应策略,削弱了问责制的公正性和价值。其二,制度安排中激励机制与惩罚机制的错位加剧了问责目标与结果的冲突。近年来,关于地方虚报、瞒报危机信息的报道时有发生。就地方政府而言,瞒报、谎报、虚报危机信息的问责强度远远弱于危机爆发后的问责强度。危机应对中,做好风险防控工作成功避免危机的地方官员默默无闻,而在危机治理中轰轰烈烈解决问题的官员备受奖赏的现象不乏个案。问责主要关注危机结果,强调对涉事官员的惩罚,而缺乏对有效应对风险的官员的关注和激励,涉事官员忙于应付各类风险、规避究责惩罚而非投入风险治理。制度缺失导致问责演变成官员行动的桎梏,一旦相关工作涉及治理风险或担责问题,官员都要反复请示甚至推诿扯皮,尽量规避问责风险,进而影响了危机应对的行政效率和治理结果。

问责制度的模糊性体现为责任认定难题,原因在于责任体系的复杂和混乱。危机究责面临着在直接责任与间接责任、领导责任与执行责任、党政责任、正副职责任等之间的衡量,难以进行清晰明确的界定。2009年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,对“党政领导干部问责”的具体细则进行了界定,其问责对象包括党委领导干部和行政领导干部,这部重要法规是对党政干部实行问责的基本依据;而地方层面出台的问责办法或规定多使用“行政问责”,将行政领导干部列为问责对象[33]。继2003年长沙首次印发《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》后,各地纷纷出台问责办法,问责标准和程度因时、因地均可能存在差异。另外,问责办法和规定中多使用“造成不良影响”“情节较重”等字眼模糊描述问责情形,责任认定缺乏明确的、量化的评定标准,无法对官员治理效果作出客观的评判。由于权责不清等因素产生的模糊性不仅导致责任体系的混乱,破坏了问责的客观性和统一性,更严重的在于影响官员的制度认知及其对自身职责和行为选择的判断。若问责制度能够明确量化所问责事件的严重程度,明晰事件中领导干部的职责范围和问责方式,将极大地促进问责的统一性、规范性和公平性。

(二)组织结构的权责失衡

权责一致是实现治理目标的必要条件。权责不一致或权责失衡不仅导致地方政府难以抵御“险象迭生”的外部风险,也成为政府内部风险引发危机的潜在威胁。在风险逐渐聚集、爆发转变为危机的过程中,赋责不赋权的权责分立结构下,地方政府缺乏权力、资源和能力及时开展危机治理工作,难以有效地对风险进行识别、评估进而分散和消解风险。处于这一结构下的官员不可避免地陷入危机治理的行动困境。同时,权责分立结构的固化不仅导致官员权责不一致,影响危机治理效能,而且会挫伤官员的积极性,加剧内部风险的演变。处于危机治理一线的官员不断“承包”治理目标,向下层层转嫁责任,面对着巨大的治理风险和压力,缺乏大胆作为的安全感和驱动力,容易引发治理能力不足的行政风险、互相推诿责任不清的协调风险、利己主义的道德风险等[34]。

我国的民主集中制在横向上体现为一级政府一般权威向上集中,即各层级地方政府权力向“一把手”集中。“一把手”在危机治理中能通过支配权、控制权弱化自身责任,处于权力大于责任的“权力过载”状态,而下位决策者及政策执行者则处于“责任过载”的状态。在纵向对上负责的科层体系中,责任随着权力和资源的下沉而向下转嫁,上级凭借权力和资源优势往往能转移责任而实现“有权无责”,导致下级陷入“有责无权”的困境,低层级官员承担治理职责,也承担着更大的问责风险。研究表明:在纵向责任链条中,低层级官员相对于其他层级更容易被问责,中间层级的官员风险转嫁的能力更强,因而被问责的可能性更小;在横向职能部门分工层面,专业性强的管理部门较其他部门更容易被问责[6]。这种横纵向上的失衡将在危机治理情境下被放大得更为明显:危机应对不同于日常行政任务,政府责任范围明显扩张并在纵向传导链中逐级扩大,地方官员面临着超出其职权乃至能力范围的责任要求。

在危机治理的过程中,上级地方政府将及时、有效处理各类灾害、危机或维系正常工作、生活秩序及社会稳定等目标发包给下级政府,一线执行者所拥有的职权、资源和能力往往难以有效应对危机并完成承包任务,从而陷入被问责的风险甚至被惩处的困境。与自上而下的发包制相对应,我国的官员问责主要是权力系统内的同体问责。尽管官员参与危机治理是角色责任的要求,但权责失衡的组织结构打破了角色职责和个人利益之间的平衡。一方面,由于责任重大而权力有限,地方官员面对难以把控的危机局势往往“力不从心”,自上而下传导的角色责任难以落实;另一方面,被问责意味着对涉事官员职责履行的否定,其个人利益必然受到损害。

(三)制度环境的高度不确定性

风险是指一种可以引发大规模损失的不确定性,其本质是一种未发生的可能性[35]。风险的长期累积将引致公共危机不断出现、公共安全受到严重威胁,风险政治化加大了官员治理行动的问责压力。风险的广泛存在意味着危机爆发的潜在可能,对官员而言则象征着被追究责任甚至受到严厉惩罚的机率。风险一旦演化成危机,危机治理的安全工作和秩序维持将在短期内成为政府治理的关键议题并置于政策议程中的优先位置,以危机治理绩效维系民众的信任与支持[36]。处于政策执行端的地方官员承担的风险治理压力逐渐转变为强问责压力,更倾向于逃避或减轻责任以避免究责惩罚。

法治缺位和舆论传播效应的扩大加剧了官员所处危机环境的不确定性。目前我国尚未出台关于问责制的统一的全国性法律,对官员问责主要依据《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等相关法规。公共危机问责不同于一般的行政问责,公共危机管理行动通常是在事实基础并不牢固、决策条件苛刻、应对资源匮乏的情形下作出的,其所处的环境背景具有明显的特殊性。由于缺乏明确统一的法律条文,危机问责可依据的制度基础较为薄弱,涉事官员的权益也缺乏保障。随着社会对政府透明化要求的提高以及信息传播的普及发展,公众得以见证政府行动或改革的成败,舆论扩散产生的危机加剧了不可控性。失败的尝试和经历对于组织的发展不可避免,然而公之于众却意味着合法性的丧失和对执政能力的质疑,政府容易陷入逃避问题、不敢作为的困境。

因此,基于制度环境的特性,用好危机问责以实现对官员的激励既是建设责任政府的必然要求,也是回应民众情绪、增强政府合法性的有效方式。然而,随着信息传播速度的加快以及范围的延伸,政府的治理绩效受到民众舆论的广泛监督,危机极易引致群体性情绪的爆发,问责在短时间内成为政府回应民众情绪的一种手段,其对于责任政府的建设性价值难以发挥。

四、制度认知下的行动策略及其结果偏差

官员作为理性的行动者,基于制度认知下的角色责任和个人利益考量作出行为策略。一方面,过错导向的危机问责是对政策执行主体的负向激励;另一方面,地方政府将危机治理列为安全维稳工作的重点,并纳入“一票否决”制度的考核范畴。由于问责制度安排存在缺陷、行政结构权责失衡以及制度环境的高度不确定性,面对强问责,涉事官员承受着巨大的行动风险和压力。在政治损益权衡下,基于身份职责投入危机治理存在被问责的高风险,官员往往想方设法减轻自身的责任,以追求责任最小化和损失最小化的行动策略规避惩罚,导致官员不敢作为、责任悬置和制度价值偏离等偏差结果。

(一)制度认知下的行动策略

第一,追求责任最小化与避责。问责制度安排的缺陷为涉事官员提供了规避空间,其实质是官员出于自利动机应对风险不确定性和问责压力的一种自我保护机制,通过规避风险追求自身责任最小化,进而规避潜在的究责惩罚。避责有事前避责和事后避责之分,前者包括自上而下的责任转移、自下而上的反向避责和同层级官员之间的责任推诿等三种类型。上级在危机治理决策中以非正式形式下达指令,再以政策模糊化等方式将责任转移给执行官员,实现责任的向下转移。而处于相对弱势的下级官员也可以通过请示和批示的形式向上转移责任,或在政策执行中完全遵从上级的政策安排以规避执行中潜在的责任;危机中均负有责任的同级政府或部门间往往以“分锅”、痕迹管理等行动策略减小连带责任的影响。官员的事前避责行为产生的形式主义、资源错置等,对风险防控和危机预警产生了不可忽视的消极影响。危机发生后,官员的避责行为包括消息管控和撇清责任两个方面。消息管控既包括封锁、瞒报、谎报、虚报危机信息,也包括对信息进行选择性过滤,利用不同程度的信息公开规避或减轻责任。在巨大的制度压力下,涉事官员在逃避责任和公共利益之间往往选择规避责任[37]。不论是事前避责还是事后避责,官员的行为选择都体现了其突出个人利益的价值取向,本质都是官员追求责任最小化的行为策略,这一行为策略抑制了问责的教育警戒效用,对有效应对危机也产生了消极的影响,进一步加深了问责偏差的生成。作为问责客体的官员追求危机责任最小化而非责任效用最大化所导致的偏差结果具体表现为官员不敢作为和角色责任悬置。

第二,追求损失最小化与治理目标转移。危机发生后,涉事官员在面对究责风险时以治理目标转移减轻自身责任和惩处,从而实现究责损失最小化。涉事官员在承认问题和责任的前提下,往往以其他方面的政绩或行动转移上级的注意力,达到弥补过错、减轻惩罚的效果。以政绩减轻究责惩罚的原因在于,政绩不仅反映了官员的执政能力并为其赢得上级的认可,同时也能弥补在危机治理硬考核中表现不足的遗憾。若政府官员能在后续的危机应对中处置得当、“及时止损”,也就有可能在究责过程中“将功抵过”,重新得到上级和公众的认可。

(二)问责客体和价值层面的结果偏差

从问责客体来看,旨在激发官员担当精神和责任意识的问责制度却在某种程度上导致官员不敢主动作为、不愿主动作为。对官员来说,主动革新存在着因治理失当而被问责的风险,轻则影响政绩,重则导致个人受到处分,甚至承担刑事责任;而如果严格按照上级指示行动,不仅可能在危机问责中减轻惩罚,还可能因政策执行得力而受到表彰并从中获益。在不同层级或部门间的关系互动层面,横向的各部门和纵向的各层级间常以划清职责界限、留痕策略等方式来明确责任边界,避免任何连带责任。不同于避责过程中的推诿扯皮,框定责任范围是官员回应风险社会和组织结构的调适性行为,体现了其对模糊或多余责任“敬而远之”的态度。不论是不敢主动作为,还是明确厘清责任边界,其出发点均在于实现责任最小化进而维护自身利益,官员角色所承载的责任反而被悬置了。事实上,灾害和突发事件本身都不是危机,但对其处理不当将会导致危机的发生[14]。这似乎形成了一种“问责怪圈”:问责愈严格,官员承担的问责压力愈大,官员行为愈是偏离制度预期,风险治理和危机管理越是走向难以把控的局面。

与此同时,问责制度执行中官员的行动选择也导致了制度价值的偏离。对治理不当的涉事官员进行问责体现了政府的可问责性,发挥着民主和责任政治的价值。基于公民与政府之间的委托代理关系,可问责性要求官员权力受到监督和制约并为自身行为负责,这是建立责任政府的必要条件,也有利于增强政府的治理能力。然而在危机情境下,政府为尽快遏制舆论扩散、控制危机事态,以各种表述策略向公众和媒体选择性地公开信息,通过对相关官员尤其是一线执行官员的严厉处分来平息公众情绪,问责往往成为回应民意的工具,发挥着维护合法性的价值。危机事件后的问责呈现出运动式的特征,表现为交代式问责、粗放式问责、简单化问责,将责任简单归因于相关涉事官员或外部不可控因素,使问责成为迎合公众和媒体的非理性行为。这大大压缩了问责的事后教育价值,忽视了对危机治理和制度建构的反思。客观而言,官员被问责可以树立责任政府的形象,有助于安抚民心,但如果借助问责来迎合公众,则简化甚至扭曲了真正的问责制,对于责任政治的长久发展产生了消极的影响。

五、结论与讨论

随着现代政治文明的发展,问责在责任政府构建体系中实现了制度化,在增强官员责任意识、规范行为等方面发挥了积极作用,完善问责制以激励官员的责任担当势在必行。在危机问责的压力下,官员常以避责等行为追求自身责任最小化,而不是及时有效地开展治理工作,因此出现了问责偏差。作为问责制度执行的结果向度,问责偏差体现在制度作用对象和目标实现程度两个方面。从作用对象来看,官员在问责强压下的行为选择与制度预期发生了偏离——官员不敢作为、角色责任悬置的问责结果偏离于以惩戒形式激发官员的责任担当、实现危机预防的问责目标。而在问责目标的实现程度层面,危机的频繁爆发在一定程度上表明了制度目标的落空,问责常被作为回应公众情绪和需求的工具,制度价值由可问责的责任政府向回应型合法政府转移。

本文对问责制度在危机情境下的实践形态和效果进行了分析,概括性地提出“问责偏差”这一现象,基于新制度主义理论建立了“制度—行动”的分析框架并对其生成逻辑进行了解释。概言之,在“制度—行动”的分析框架中,问责制度安排、组织结构并没有为官员积极参与危机治理行动提供制度支撑,高度不确定性的环境也加剧了官员的理性行为选择偏离制度预期目标,进而导致问责偏差的制度结果。不论是从作用主体的角度还是制度目标实现的角度来看,当前危机问责的执行效果都不尽如人意,没有在危机治理进程中发挥应有的价值,影响了政府责任体系的有效性和国家治理能力的提升,亟需从各主体和角度加以修正和纠偏。

实现对危机问责的纠偏是加快推进我国治理体系与治理能力现代化的必然要求,具体应向精准化、弹性化、透明化问责方向进行纠偏。其一,精准问责的实现有赖于权责明晰,即明确区分领导责任与直接责任、主要责任与次要责任、决策责任与执行责任。应加快制定并出台统一、权威的问责制度体系和法律法规。其二,制度设计要改变“唯结果是问”的导向,明确责任判定的标准,以危机的客观事实为依据,注重责任归属的调查并公开结果,结合危机实际和官员作为作出弹性化的综合考量。问责应以对行政官员的激励为主要目标,究责时要厘清“有为无果”和无所作为的区别,建立并完善容错机制,提供问责客体救济途径和辩诉权利,让官员在危机治理中敢作为、想作为、能作为。其三,透明是一种良好的治理原则,问责必然离不开信息,鼓励并监督各层级实现信息公开和透明化的公共服务,建立问责与避责有效链接机制,减少因上下级信息不对称等资源差导致的“乱问”、“错问”。如何对问责偏差加以纠正不仅关系到官员自身的行为选择和利益,更关系到国家危机治理能力建设所能取得的成效和合法性认可,应当在研究和实践中予以密切关注。