行政与市场的互构:大都市郊区撤制镇社区的管理体制变革——基于沪郊F区经验的案例研究

叶 敏

(华东理工大学 社会与公共管理学院,上海 200237)

中国在乡镇合并的浪潮中产生了大量撤制镇社区,即那些失去乡镇政府驻地身份的社区。据统计,1984年全国乡镇数量为100595个,而经过多轮的乡镇合并过程,截至2020年,乡镇建制数量已经减少到29966个,共计减少70629个乡镇建制(包括区公所),除了少数乡镇被改为街道,数以万计的乡镇被改为撤制镇社区。而相比对乡镇合并动力及改革方式的关注,政治学和公共管理等学科对于大量因乡镇合并而形成的撤制镇社区的后续管理议题则明显缺乏认真的讨论。或者说,现有研究更多地关注了乡镇合并的“前半程”,而对乡镇合并之后会发生什么的“后半程”存在一定的盲区。基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础。基础不牢,地动山摇。基层治理现代化不仅要关注乡镇、街道的管理体制和服务机制,而且不能忽视如何实现撤制镇社区有效管理的问题。本文在基层治理现代化的总体视野下,试图以沪郊F区的乡镇合并和撤制镇社区的变革经验为例,关注和讨论撤制镇社区作为一种治理单元的调适逻辑,并将其在理论上理解为行政体系与市场体系的互构过程。

一、撤制镇社区:一种被降格管理的治理单元

(一)乡镇合并与撤制镇社区的产生

撤制镇社区是失去乡镇政府驻地地位的社区,体制上往往被采取降格管理的后续管理方式。以上海为例,1994年,上海有224个乡镇,其中154个镇,70个乡。2000年左右,上海大幅度开启乡镇合并,采取两镇并一或三至四镇并一镇的方法。到2006年,上海有108个乡镇,其中镇106个、乡2个。除了极少数镇被改为街道办事处之外,乡镇被撤并降格为撤制镇社区的就达100个左右,主要集中在外环线以外[1]。同处于长三角地区的苏州市也有类似的经历,1983 年苏州市有181 个乡镇,到2014年减少到 55 个,被撤销了乡镇政府驻地地位的乡镇达126个[2]。

图1 上海乡镇数量变化情况(1994—2020)

一般来说,在欠发达地区,被撤制的乡镇所在地会被降格为村或社区进行管理;而在发达地区,由于市场区位因素的活性较强,撤制镇社区往往会呈现相对不同的面貌和前途。有学者基于宁波的经验,将撤制镇社区分为三种类型,即“由镇变村”型、“由镇变集”型和“由镇变区”型[3]。“由镇变村”型的撤制镇社区原来是行政管理职能为主的乡镇驻地,在撤并后随着公共管理和服务机构的撤离,镇区驻地退化为一般的农村居民点。“由镇变集”型的撤制镇社区是那些传统的集市贸易中心所在,随着乡镇撤并和行政管理机构撤离,发展活力、吸引力、集贸功能均受到一定影响,但集贸功能不会消失。而“由镇变区”型的撤制镇社区是具有综合功能、特别是经济实力比较强劲、工业化程度较高的原乡镇驻地,虽然撤并后公共管理机构撤离,但是公共服务机构没有全部撤离,特别是教育、医疗服务等资源依然保留,而且工业园区、市场贸易功能依然在发展,这类镇区不会出现明显的退化。这种对撤制镇社区的分类认识,对发达地区的撤制镇社区的产生和演变具有较强的分析价值,因为发达地区的乡镇许多是附着在集市基础上的行政建制,决定撤制镇社区命运的不仅仅是行政力量。

(二)被降格管理后的发展与治理困境

在发达地区,即便行政力量并不能完全决定撤制镇社区的命运,但被降格管理的撤制镇社区失去了体制地位后的影响是巨大的,因为体制上的地位捆绑了一个地区发展所必需的发展治理资源。在行政力量强势的发达地区,撤制镇社区即便有良好的市场区位活力,被降级管理的撤制镇社区遭遇发展治理上的困境现象是相当普遍的。一是撤制镇社区的发展动力衰减问题。撤制镇社区在体制上很难争取到足够的发展权和发展资源,大量撤制镇社区会遭遇城镇发展动力衰退的问题,陷入停滞、萧条的发展困境[4],造成就业机会减少,人口流失严重,随之造成了商业服务业衰退,街道门店生意清淡,城镇面貌衰败无生机[5]。当然,在发达地区,并不是所有的撤制镇社区都会失去经济发展动力,一些区位地位优越的撤制镇社区仍然可能会焕发活力。二是撤制镇社区的管理不到位问题。乡镇合并之后,镇域管辖是一种单中心结构,不仅造成管辖幅度不合理,而且会形成对撤制镇社区的管理资源难以有效覆盖问题。在管理执法力量不到位的情况下,一些撤制镇社区往往会绕过体制和执法力量自发地形成一些非正规的经济开发,导致相关区域容易滋生大量的违章建筑和违法用地行为[6],带来街面设摊、跨门经营、道路堵塞、环境污染、社会治安、公共安全等一系列治理难题[7]。三是撤制镇社区的设施短缺与服务供给上的“鞭长莫及”问题。在失去政府驻地地位之后,撤制镇社区在体制上的发言权变得有限,难以争取到足够的基础设施供给和公共服务资源,而镇域单中心的公共服务体系又很难有效覆盖到撤制镇社区。在这种情况下,撤制镇社区的设施老化、缺乏问题明显[1]。再加之,撤制镇的镇区原来是周边区域的枢纽,被撤制之后,周边区域农民对撤制镇社区的功能性需要并没有消失,导致农民难以就近享受公共服务和其他产业就业资源[8]。

二、撤制镇社区的产生与演变:沪郊F区的经验

(一)F区大幅度的乡镇合并进程

F区是离上海市中心较远的郊区,2001年由县改区,区域面积为733平方公里,常住人口超过110万人。F区在上海的多个郊区区县中发展相对较为滞后,不过近些年来经济发展明显提速,经济规模已经相当可观,2021年的地区生产总值达到1330.08亿元。F区在20世纪90年代末和21世纪初经历了多轮较大幅度的乡镇级行政区划调整,1994—1995年,F县各乡渐次改为建制镇。2002年4月,F区实施了第一轮镇级行政区划调整,22个镇撤并为16个镇。2003年11月,F区镇级行政区划又一次调整,又将刚合并的16个镇进一步撤并为7个镇。2005年9月16日,HW镇挂牌成立,至此,F区镇的数量维持在8个,没有乡的建制。2011年,为了配合F区新城开发和工业区建设,F区成立了两个区属社区,即FP社区和JH社区。2015年12月,F区在上海“1+6”文件实施后,从NQ镇析出了新的XD街道。2016年9月,撤销区属的FP社区,成立FP街道。2020年1月,又撤销区属的JH社区,成立JH街道。至2020年末,F区辖属8个镇、3个街道,1个旅游度假区,175个村民委员会、149个居民委员会。F区乡镇合并的幅度是相当大的,从一开始的22个镇减少到8个镇,由此形成14个撤制镇社区,分别为TQ社区、TW社区、HM社区、PA社区、HQ社区、XS社区、QQ社区、GM社区、XD社区(2015年已经重新设为街道)、WQ社区、TR社区、QX社区、XT社区和SC社区。

(二)撤制镇社区:地方集中发展资源的副产品

从全国形势来看,21世纪初乡镇合并进程中一个重要的改革动力是降低行政成本和农民负担。F区由于地处大都市郊区,地方财力要远远好于欠发达地区,推动乡镇合并的改革动力主要不是“降低成本”,而是通过行政区划调整实现更快的地区发展。改革开放以后,中国逐步形成了以各级行政区划为单位的“行政区经济”现象[9]。在“行政区经济”模式下,“各级行政中心所在区域往往是城市产业经济、基础设施、公共服务水平较高的区域,而行政边界区域则往往成为‘发展洼地’”[10]。“行政区经济”现象反映了各级政府发展经济的积极性和活力,但同时造成了经济发展中的行政壁垒和地方保护主义问题。在地方层面,破除“行政区经济”弊端的改革措施就是通过行政区划调整重新配置空间资源和经济发展权。乡镇撤并的好处即是“乡镇综合经济实力和财政实力增强了,有利于区域经济发展;能集中材料、人力搞建设,便于发展大产业,便于调配资源”[11]90。

在F区,21世纪初大幅度推进乡镇合并的一个重要目标即是改变以往因为乡镇数量过多而造成的“小而散”的发展现状,实现地区经济的统筹发展。加之当时国家和上海市对建设用地管控已经提上了日程,地方经济发展需要“盘活”存量的压力增加。上海市一级在城镇发展规划上也希望通过中心镇的建设来实现郊区更高质量的城镇化。2003年12月,上海市城市规划管理局根据《上海市城市总体规划》(1999—2020)规定:“新城人均城镇建设用地规划指标为80 平方米,中心镇及一般镇为85平方米。根据这一标准, F区城镇建设用地总规模在76平方千米左右”。《F区区域规划纲要(2003—2020)》概括了当时F区的发展思路:“按照‘三个集中’的要求,F区将集中财力和物力建设好新城、中心镇、四大工业发展区以及现代农业园区,解决城镇的集约化发展问题,保证工业向园区集中得以实施。一般集镇结合行政区划调整,重新整合资源,促进全区持续协调发展”。F区2003年的党代会报告则更加直接地点出了行政区划合并与地区经济发展的关系:“紧紧抓住第二轮区划调整的契机,实施行政区划和发展规划的对接,科学调整经济布局和资源配置,进一步提升全区经济的实力和水平”①。

(三)由实转虚:F区撤制镇社区管理体制的前期演变

在F区,乡镇合并虽然推动了区域经济的统筹发展,但由此形成的撤制镇社区的后续管理则成为了一个治理上的难题。总体上,如果以上海“1+6”文件出台为“分水岭”,在“1+6”文件出台之前,F区对撤制镇社区的管理模式已经经历了一种“由实转虚”的历程,即从早期将撤制镇社区按照“做实”的社区办事处模式逐步转变为“做虚”的村居管理模式。所谓“做实”的社区办事处模式是将撤制镇社区按照“半乡镇”机构的社区办事处模式实施管理,社区办事处的管辖范围不仅涉及撤制镇的集镇区,而且对原来隶属的村居一并进行管理。在这种模式下,社区办事处隶属于镇,但有一定的机构设置和人员配备,镇一般也会向社区办事处派遣领导干部。这种模式运行一段时间后,出现了新的问题,比如增加了层级,村居与镇、社区办事处关系不好处理等。所以F区逐步走向了一种“做虚”的村居管理模式,同时对特殊的撤制镇社区采取收缩版的社区办事处管理模式,即将原来的管理范围缩小到集镇区,而不是撤制镇原来的整个区域。而大多数城镇化形态较小、市场活力有限的撤制镇社区,集镇区直接由村居管理,镇级不再向撤制镇社区下派领导干部。

F区一位熟悉情况的干部对这个过程进行了简要总结:“并镇之后,产生了13个撤制镇社区。2003年开始,对撤制镇社区采取社区办事处的管理方式,会派2个副处级要退休的老干部去管理,这个也是解决干部消化的问题。社区办事处的管理方式等于在镇与村居之间加了一个层级,而且当时社区办事处对村居有比较实的管辖权,是一种行政性中间层。在这个管理模式下,部门向村居布置工作要通过社区办事处,村居反映问题和诉求也要经过社区办事处,总体运行下来效率是有损失的。要退休的副处级干部做工作积极性也有限。并镇之后,发展重点在镇区周围,对撤制镇社区的建设投入非常有限。所以到2013年之后,区里就不再向社区办事处下派副处级干部,有的镇采取班子成员兼任的方式,但是兼任肯定是空的,干部工作多得不得了”②。

三、分类调适:创新社会治理背景下撤制镇社区的体制变革

(一)项目资源导入:针对城市化形态有限的撤制镇社区

2014年,为了创新社会治理、加强基层建设,上海出台了“1+6”文件,其中对郊区镇域精细化管理作出了新的安排。2015年3月,F区在市级“1+6”文件的基础上,出台了区级“1+8”文件,其中“1”(《关于进一步创新社会治理加强基层建设的实施意见》)特别强调要加强撤制镇社区(镇管社区)的管理服务资源导入,提出要“综合考虑镇域公共管理有效性、公共服务可及性、居民参与便利性及面积、人口规模适度性等因素,兼顾城市化程度、未来发展等实际情况,按照‘弱什么、强什么’、‘缺什么、补什么’的原则,加强基础设施、公共服务和综合管理,以项目化方式予以推进”。实际上,这个政策针对的是于城市化形态有限的撤制镇社区,F区试图通过导入一定的“惠民项目”来加强这类撤制镇社区的管理服务能力。2017年12月,区社建办(区委推进办,现为区地区办)专门制定了《F区撤制镇社区惠民项目指导意见》,规定可以通过项目申报的方式向区级申请资金加强撤制镇社区的建设。可以申报的项目包括五大类:一是基础设施类,主要包括街面道路整修、路灯安装、绿化改造、垃圾厢房、公共厕所改建扩建等公共基础设施的建设;二是公共服务类,主要包括社区事务受理、健康卫生服务、文化体育、养老服务等方面的设施建设和功能项目,突出服务性;三是公共管理类,主要包括提升居住品质、改善社区居住环境的整治项目和长效管理项目,注重管理;四是公共安全类,主要包括完善社区安全防护、增强居民安全保障的消除安全隐患项目,突出安全性;五是邻里互助类,主要包括增强居民自助互助、提升居民综合素养的居民生活关爱项目,体现社区关爱。2019年,共有45个撤制镇社区惠民项目实施建设并通过验收,惠及群众22.3万人次,区级财政资金补助520.15万元。

(二)基本管理单元:针对城市化形态明显的撤制镇社区

基本管理单元是上海郊区精细化管理的一个重要创新。基本管理单元是对郊区城市化形态明显区域的一种治理安排,其“建制职能目的在于补好上海基层治理空间组织体系的短板,进一步提高基层公共管理的有效性、基本公共服务的可及性和基层民众参与的便利性”[12]。实践表明,基本管理单元加强了郊区城市化区域的基本公共服务配置,提升了公共服务的可及性和便捷度,提升了城市精细化管理和自治、共治水平[13]。在具体政策上,上海对通过市民政局验收的基本管理单元予以一定的编制安排(5个行政编)和经费奖励。截至2017年底,上海通过基本管理单元的设置,为撤制镇区、大型居住区和城乡结合部地带配置了更多的公共服务资源和行政执法、专业管理力量,有效加强了薄弱地带的管理服务能力。截至目前,上海已经分两个批次,建设了93个基本管理单元,涉及60多个镇,覆盖人口达450多万,约占上海市常住人口的五分之一[14]。

在市级基本管理单元的政策通道下,F区将5个城市化形态较为明显的撤制镇社区成功申报建设了基本管理单元,分别为TR社区、QQ社区、WQ社区、HQ社区和TQ社区。以TR社区为例,2003年11月,在F区第二轮镇级行政区划调整中,TR镇被撤销,一开始设立TR社区办事处实施管理。2015年,TR社区被确定为上海市第一批基本管理单元,采取“3+3”的管理服务资源导入模式。在公共服务资源导入上,设置了TR社区事务受理服务中心、TR社区卫生服务中心、TR社区文化活动中心,面积分别为400平方米、5310平方米、5150平方米。在管理力量导入上,不仅下沉了市场、城管、派出所等执法力量,还建立了司法、水务、房管、综治、消防、规土等非常驻力量的蹲点支援机制。不过,根据TR社区所属的JH镇干部所言:“TR社区在基本管理单元模式建立后,镇管社区还是以虚设为主,集镇区管理仍然通过村居来完成,TR社区并没有成为行政性中间层,相关导入管理服务机构仍然由镇级统筹”③。

(三)实施体制升级:针对区位市场活力特殊的撤制镇社区

对于特殊的撤制镇社区,F区在“1+6”文件实施后还采取了激进的体制升级方式,将撤制镇社区重新建制为街道或特殊的功能区。析出街道是上海完善郊区镇域治理的一种较为激进的改革措施,即将成熟的城市化区域从镇(街)中独立出来建立新的街道,以提升相关区域的治理能力[15]。功能区模式则是一种特殊处理,即将一定的区域划为开发导向的经济功能区,同时配备一定的管理服务能力。F区的XD社区和TQ社区的建制演变历程正好是这两种方式的写照。

XD社区原来是一个镇,2003年镇被撤制,成为NQ镇下辖的镇管社区。但是,由于XD社区地处黄浦江边,区域市场活力较足,有一定的城市化形态,加之NQ镇对其管理服务存在“鞭长莫及”问题,所以XD社区办事处一度作为“片区政府”管理原来XD镇的区域。后来随着增加中间层造成新的问题,XD社区办事处将管理范围收缩到集镇区,且将工作重点聚焦到院墙之外的街面空间。2015年,在“1+6”文件的政策指导之下,F区为了加强对XD区域的管理服务能力,将XD社区从NQ镇析出为新的XD街道。截至2020年底,XD街道区域面积30.37平方千米,下辖村委会8个,居委会12个,经济园区1个,实有人口11.52万人,其中户籍人口3.87万人,外来人口7.61万人。

TQ社区的建制变革历程也比较曲折丰富。TQ社区的前身是TQ镇,2003年在F区第二轮行政区划变革中被撤制为TQ社区,隶属于FC镇。与XD社区一样,TQ社区的区位条件较为优越,市场活力较好,且与所属的FC镇有较远的距离。所以,被撤制之后,TQ社区一度采取比较实的社区办事处管理模式,一开始作为行政性中间层管理TQ片区的村居,后面又收缩范围到集镇区,且工作重点聚焦到街面。TQ社区在2014年之后被确定为基本管理单元,区镇两级对TQ社区投入了更多的管理服务资源。2016年,笔者对TQ社区进行了实地走访,了解到TQ社区共有34个工作人员,其中班子成员3人,1个副处级公务员,1个公务员副主任,5个事业编制(领导岗位),27个集体人员。机构设置上设立了3个中心,即社区管理中心(负责市容、环卫、物业)、社区服务中心(内挂综治分中心,睦邻中心)和综合执法分中心。综合执法分中心是2014年之后的下沉力量,2014年开始调来人员,2015年机构成立,2015年又加入网格化管理分中心。2019年10月,F区为了加强TQ地区的管理和开发,将TQ社区在建制上改为TQ集团,级别上与镇街同级,但又没有采取析出街道的模式。F区的一位干部指出:“TQ现在是按照TQ集团的管理模式,实际上就和街道差不多,但有点畸形。TQ并镇之后属于FC镇,FC镇是四镇合一,太大了,管理不过来,TQ地区的体量也比较大,经济也相对活跃。如果按照XD的方法,就是析出街道,但是区里面不同意,因为区财政压力会大很多。也没有办法恢复乡镇的建制,因为批乡镇区划要到民政部,难度更大。既不愿设街道,又不能成立乡镇,所以区委书记想出搞一个TQ集团去管理和发展。不过,相比之前的TQ办事处,对TQ地区的管理和发展功能显然是加强了”④。截至目前,TQ集团管辖面积为38.4平方千米,下辖2个居委会和11个村委会。

四、行政与市场的互构:撤制镇社区管理体制的调适逻辑

美国著名学者施坚雅通过对传统中国社会结构的观察认为,基于经济和空间因素的市场体系与国家的行政体系是纠缠在一起的,“传统中国社会中处于中间地位的社会结构,既是行政体系和市场体系这两个各具特色的等级体系的派生物,又纠缠在这两个体系之中”[16]55。与传统偏重行政体系决定论的观点不同,施坚雅试图说明市场体系的自主性,并强调要以一种平衡的观点来审视中国社会结构的变迁。受这个观点的启发,可以将大都市上海郊区撤制镇社区的治理单元变革理解为一种行政与市场的互构过程。正如下图2所展示的,行政体系和市场体系的互构会派生出影响撤制镇社区治理单元变革的三种逻辑,即发展逻辑、市场逻辑和治理逻辑,行政体系派生的是发展逻辑和治理逻辑,市场体系派生的是市场逻辑和发展逻辑,发展逻辑受行政体系和市场体系的混合性影响。

图2 行政与市场互构下的撤制镇社区变革示意图

(一)发展逻辑:增长驱动的变革动力

发展逻辑是分析中国地方政府行为模式的核心维度,发展逻辑的实质是一种增长驱动,发展逻辑意味着国家的行政体系安排会受到一定的发展目标所引导,行政体系的结构会受到地区发展需要的形塑。此外,发展逻辑意味着市场本身的力量对行政体系的雕刻作用。由于地方政府是以增长为驱动的发展实体,并且掌握了大量的经济发展资源,地方的行政体系安排不仅仅是行政机构的内在调整,而且是一种行政化的发展权分配过程。正如前文所论及的,在“行政区经济”模式下,解除行政壁垒的一个重要方式就是实施行政体系改革。在增长驱动的逻辑下,发达地区地方行政区划调整的一个重要目标是有效配置发展权和发展资源。有学者就注意到,“改革开放后为做大做强当地经济,‘以产为本’的政区划分普遍规模偏大”[17]。在增长驱动下,基层政区倾向于更大规模面积和人口,以获得更多经济发展要素做大做强。乡镇合并不仅有利于精简机构,减少行政成本,也有利于做大做强中心镇,裁撤掉乡镇的行政资源往中心镇和重点镇倾斜[18]。而在地区发展的中后期,发展逻辑还会派生出将治理优化作为一种发展工具的行为逻辑,即通过治理改善来提升地区环境品质和生活宜居性,以便吸引更多的市场主体和人才人口的入驻。从这个意义上而言,大都市上海郊区撤制镇社区的产生可以理解为一种地区集中发展权的副产品,同时也意味着对撤制镇社区的后续调适甚至体制上的再度升级是因为发展逻辑已经出现了新的要求,即通过优化治理体系来进一步支撑地区经济的高质量发展。

(二)市场逻辑:市场活力与区位因素

市场逻辑强调的是市场活力和区位因素对撤制镇社区兴衰的影响。一定地区的市场活力既取决于城市的总体发展水平,又取决于该地区在城市经济体系中的地理区位。从乡镇的变迁过程来说,近代江南的市镇一般因集市而兴,并逐步受到国家权力的覆盖,继而固定为行政区划意义上的乡镇[19]。虽然现阶段中国的乡镇更多的是一种行政乡镇,而不是纯粹意义上的市镇,但很显然不尊重市场活力和区位因素的行政体系变革肯定是要被“补课”的。正如前文所陈述的F区XD社区和TQ社区的例子,这两个撤制镇社区因为行政体系需要集中发展权而被取消地位,但是在强大的市场活力和区位因素的影响下,两个撤制镇社区又重新被赋予了本应得到的体制地位。区位因素不仅指的是需要考虑市场力量对位置空间的挑选,而且还意味着存在着一定的基于空间的地区认同机制。

(三)治理逻辑:管理服务半径的合理化

治理逻辑主要反映的是管理服务半径合理化对撤制镇社区的体制调整压力。管理半径考虑的是管辖幅度的问题。在撤制镇社区的治理单元调适中,这个因素涉及到多个层级,包括区镇之间、镇村(居)之间、社区与村(居)之间等等。乡镇合并显然降低了区镇之间的管辖幅度,但是将压力转移到镇村(居)之间。正如前面所列举的F区NQ镇和FC镇,在治理单元调整之前的2014年,区域面积分别为114.66平方公里和109.91平方公里,如果由镇直接管理村居,那么管辖幅度分别高达1:64和1:50。之所以诸如XD社区和TQ社区一度作为“片区政府”管理所辖区域,很显然也是基于NQ镇和FC镇对相关区域管理的“鞭长莫及”问题。实践也表明,对于XD社区和TQ社区这类具有较强市场活力和城市化形态的撤制镇社区,管理力量的不足会带来一种“非正规开发”问题,产生大量影响市容和交通的非正规经济活动。服务半径的合理化意味着要解决基本公共服务的就近提供和可及性问题,镇域单中心的公共服务体系很难适应这种需求。正是在这种管理半径合理化的压力下,F区的撤制镇社区不仅在基本管理单元的模式下加强了管理执法力量,还通过体制升级加强了相关撤制镇社区的公共服务能力。

五、结语

本文关注了一个并未引起学界充分重视但大量存在的中国基层治理经验,即在中国乡镇合并运动中产生的撤制镇社区的后续管理问题。沪郊F区是一个经历大幅度乡镇合并过程的地区,并且受到市场区位因素以及新的治理理念的影响,F区的撤制镇社区作为一种治理单元的变革经验也比较丰富。本文基于F区撤制镇社区治理单元的调适经验,尝试性地建立了“行政与市场的互构”的理论框架予以解释,认为行政体系与市场体系的互构派生出了发展逻辑、市场逻辑和治理逻辑的互动过程,三种逻辑一同作用和塑造了F区撤制镇社区的治理单元调适过程。其中,行政体系基于增长驱动的发展逻辑和社会治理精细化的治理逻辑是撤制镇社区治理单元变革的能动性因素,而市场体系基于发展规律、市场活力和区位因素对撤制镇社区治理单元变革形成了调整性压力。F区的撤制镇社区的治理单元变革经验说明,地方政府是在不完全理性和一定的阶段性情境中实施制度变革的,经济发展需要驱动了行政体系调整,而在新的经济发展情境下,市场体系又反作用于行政体系,让其回调到合适的平衡状态。F区撤制镇社区的治理单元变革经验的政策启示在于,地方政府会主动运用行政区划变革手段和管理革新来追求经济发展目标,但是增长驱动的发展逻辑必须要尊重市场区位因素和社会治理精细化的相关要求,要尽力实现发展逻辑、市场逻辑和治理逻辑所指涉的不同需要之间的兼顾和平衡。

注释：

①来自《F区年鉴》(2004)。

②来自访谈记录,F区干部Y1,2022年5月。

③来自访谈记录,F区JH镇干部,2022年5月。

④来自访谈记录,F区干部Z2,2022年5月。