党内法规试验性立规中的问题分析与制度完善——以133 部中央级党内法规为样本

王建芹，介思娇

（中国政法大学 党规研究中心，北京 100088）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从统揽“四个伟大”战略全局出发，把加强新时代党内法规制度建设摆在了前所未有的政治高度，指引党内法规制度体系建设取得了全方位的发展和开创性的成就，并进入了高质量发展新阶段。构建完备的党内法规体系是全面提高党的建设制度化、体系化、科学化水平，推进全面从严治党、制度治党、依规治党的题中之义。而在党内法规制度体系建设工作实践中，党内法规试验性立规由于兼具规则填补和探索检验双重功能，[1]成为党内法规体系建设特别是十八大以来党内法规体系快速形成发展过程中经常采用的一种重要的立规方式和立规机制。

党内法规的试验性立规，是指在党的领导或党的建设中的某一领域，为及时回应党治国理政或加强党的自身建设工作的需要，在制定正式的党内法规条件暂时不够成熟的情况下，党内法规制定主体先行制定以“试行”或“暂行”为条件的党内法规，用以规范党的领导和自身建设活动。试验性党内法规借鉴于立法实践中的试验性立法，具有试验性、突破性、灵活性和时空上的限定性等特点。1990、2012、2019 年三部党内法规制定条例中的相关规定，均为党内法规试验性立规提供了明确的规范依据。

现行党内法规制定活动中试验性立规已成为一个十分重要的立规方式，在北大法宝法律数据库进行的检索中可以发现，现行有效的404 部中央级党内法规①中央级党内法规，是指党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。中，以“试行”或“暂行”名义发布的党内法规共有133 部，占比达33%。由此可见，试验性党内法规是我国党内法规体系中极为重要的组成部分，如何认识和看待党内法规试验性立规这一“集群”现象及其制度属性，如何分析与总结这种立规形式的规范性特征，如何进一步完善试验性党内法规的制定与实施，是当前党内法规理论研究中需要加以重视的问题。

一、当前党内法规试验性立规的基本情况与主要特征

试验性立规作为一种制度现象，广泛存在于党内法规制定的历史实践中，是对国家立法实践中的试验性立法的学习与借鉴。在我国，试验性立法是在特殊条件下，或针对带有基本性、全局性的国家法律制度采取的临时立法措施，体现出国家稳健的法治观。[2]

（一）国家法律法规体系中的试验性立法

试验性立法制度长期存续于新中国成立以来的法治建设实践中，是以经验为基础、以试验为路径的中国特色立法实践的生动写照。新中国成立之初，即开始采用试验性立法的形式以实现过渡的目的，如1950 年颁布的《新解放区农业税暂行条例》《私营企业暂行条例》《矿业暂行条例》《屠宰税暂行条例》等，以及1951 年颁布的《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》《人民法院暂行组织条例》《最高人民检察署暂行组织条例》等，均属于过渡时期为解决新中国成立后某些领域法律法规的不足而采取的临时性立法措施。1957 年周恩来总理在第一届全国人大第四次会议的政府工作报告中指出：“在国家建立之初，特别是过渡时期……，国家颁布暂行条例、决定、指示等等作为共同遵守的工作规范，是必要的、适当的。”[3]邓小平在改革开放之初所阐释的立法思想中也指出：“有的法规地方可以先试搞，然后总结提高，逐步完善，制定全国通行的法律。”[4]顾昂然在对改革开放与授权立法关系的论述中提出：“为了保障经济体制改革和对外开放工作的顺利进行,授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行的规定或者条例。”[5]党的十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要……实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权”[6]。同理，域外立法实践中的“日落条款”②“日落条款”是指明确规定法律法规实施期限的条款，即，除非立法机关重新授权，否则法律将在特定日期自动失效。“日落条款”的理念在我国立法实践中也有体现，如《立法法》第13 条规定“授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外”。以及“临时性立法”③“临时性立法”即指在一定时间有效的法律或者应对紧急状态有效的制定法。与我国试验性立法这一立法形式有着异曲同工的作用。

试验性立法是伴随我国历史发展而形成的中国特色的特殊立法形式，对正式立法有补充与辅助作用，具有独立的价值和地位。一方面，试验性立法具有较强的灵活性与应变性，能够及时回应社会转型与改革发展中不断变化的客观情况，有效应对改革所涉领域的不确定性与突发性问题，调和立法与改革之间的紧张关系。另一方面，试验性立法具有独立的价值定位，通过“先行先试”扮演着辅助正式立法运行的角色。试验性立法的制定坚持以人民为中心的立法宗旨，立足于人民群众的生产生活实践，以实现良法善治为目标，符合中国特色社会主义制度体系的要求，具有独立的价值地位。“应该实事求是地说，我国的法是以正式法为主体，以暂行法为补充的‘复合型’法的体制”。[7]从体量上看，现行有效的试验性立法与正式性立法的比例大致为1：9。作为一种临时性立法手段，试验性立法主要应用于应对社会发展过程中的新情况新问题，并通过在实践中积累立法经验，待条件成熟后为正式性立法的制定提供可靠的参考与补充，是实用性价值与规范性功能发挥的结合体。

（二）当前党内法规体系中的试验性立规的基本情况

试验性党内法规是立规主体为满足实际工作的需要而在条件尚不成熟的情况下颁布的暂行类或试行类党内法规。从党内法规制定实践看，试验性立规包括“试行”与“暂行”两种类型，前者如《中国共产党工作机关条例（试行）》（2017）、《中国共产党支部工作条例（试行）》（2018）、《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》（2019）、《中国共产党组织处理规定(试行）》（2021）等；后者如《高等学校领导人员管理暂行办法》（2017）、《宣传思想文化系统事业单位领导人员管理暂行办法》（2017）、《公职人员政务处分暂行规定》（2018）等。在规范意义上，试行和暂行都属于法律法规制定后为检验其实施效果，需要施行一定时期后，总结经验并发现问题，再行修订后予以正式颁布（或废止）的一种立法立规方式。通常认为，暂行类法律法规相对更加注重填补立法空白；而试行类法律法规则往往更加重视规范的检验与创新作用，注重施行效果。但实践中，二者的区分并不截然分明，均带有试验探索及检验的性质。

改革开放并进入社会主义现代化建设新时期以来，我们党总结历史经验教训，强化党内法规在党的建设中的重要地位和作用，推动党内法规制定工作逐步进入制度化规范化程序化轨道。党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央针对加强新时代党内法规制度建设作出一系列重大决策部署，从事关党长期执政和国家长治久安的战略高度坚持依规治党、加强党内法规制度建设，党内法规制定工作快速稳步推进。为不断规范党内法规制定工作，1990 年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》、2012 年《中国共产党党内法规制定条例（2019 年修订）》（以下简称《制定条例》）先后颁布施行（见表1）。其中涉及试验性党内法规的规定，尽管三部条例中的相关表述略有区别，但整体上均为党内法规的试验性立规提供了直接且明确的规范依据，并肯定了试验性立规对于党内法规制度体系建设实践的重要意义。

表1 党内法规制定条例中关于试验性立规的规定

根据对《中央党内法规和规范性文件汇编（1949—2021 年）》和检索平台北大法宝中“党内法规”专题进行的统计，截至2023 年7 月，现行有效的中央级党内法规中以“暂行”名义颁布施行的共68 部；以“试行”名义颁布施行的共65 部。分析发现，上述试验性党内法规的适用主要集中在规范党员领导干部（领导人员）行为和公务员管理这两大领域，表明党员领导干部和国家公职人员的行为调整是试验性党内法规重点规范的领域，一方面，十八大以来，坚持党要管党、全面从严治党是党的建设的中心主题，在这一过程中，党员干部特别是领导干部的先进性、纯洁性要求以及具体的行为规范是全面从严治党核心中的核心，也成为党内法规制度体系建设中的重点领域；另一方面，在新的历史发展时期，如何更好地实现党要管党、全面从严治党也存在一个逐步探索、不断深化的的过程，试验性党内法规的探索检验功能可以在其中发挥重要的作用。

（三）党内法规试验性立规的主要特征

一个科学的概念，不仅具有“理论性的品格”，更有着“客观的品性”。[8]中国特色社会主义法治体系包括完备的法律规范体系与完善的党内法规体系，在党内法规制度体系建设过程中，与试验性立法普遍采取由点及面、自下而上的“采纳——辐射”模式相比，我国党内法规制度建设阶段性特征较为明显。党的十八大前，党内法规制定工作通常采取的是“成熟一个、制定一个”，自上而下与自下而上点面结合的探索式规范制定模式，强调经验积累与实践的验证；[9]党的十八大以来，坚持制度治党、依规治党成为习近平总书记着眼党长期执政和国家长治久安提出的重大战略思想，党内法规制度体系建设受到了高度重视。为实现建党100 周年时“形成比较完善的党内法规体系”这一目标，党内法规制度建设进入了“快车道”，党内法规制定力度之大、出台数量之多前所未有。为确保所制定的党内法规经得起实践的检验，遵循我党始终坚持的实事求是精神，大量党内法规采用了试行、暂行等试验性立规方式。同时，党内法规制定工作更加注重思想理论体系的建设，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想及习近平法治思想的科学指引。因此，理论性、实践性与科学性的辩证统一是党内法规制度体系建设包括试验性立规活动的鲜明时代特征。

1.坚持党的集中统一领导，坚持党要管党、全面从严治党、依规治党是党内法规制度体系建设必须坚定的政治方向和理论指引。勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格，蕴含着共产党人接续奋斗的精神密码。新时代党的自我革命精神更是鲜明体现在全面从严治党，清除了党内存在的严重隐患；体现在治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，从而将依法治国与依规治党有机统一在新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略中；体现在及时将党在百年奋斗中不断推进伟大自我革命的宝贵经验以党内法规、法律规范等形式固定下来，明显提升了管党治党、治国理政的制度化水平。在这一过程中，党内法规制度体系在维护党的团结统一、监督制约权力、规范党员言行、严肃党内政治生活等方面发挥着不可替代的重要作用，是全面从严治党、依规治党的基本制度规范。

2.实践性是党内法规试验性立规的重要前提。实践性是试验性立规活动的基本属性，某一制度的创设，不是凭空产生的，“在当时必然有着人事需要”[10]。党内法规出于实践、高于实践、规范实践又需要实践的检验。因此党内法规的制度建设只有面向实践、植根实践，才能保证党内法规制度建设经得住实践的检验。在探索式规范制定模式下，制定一部党内法规制度的需要所凭借的往往不是那些抽象的宣示“主义”而是具体的有针对性的“问题”。在这个意义上，试验性立规具有其独特的优势，即立足于塑造制度规范中的“能用之规”，以解决实践探索中制度化、法治化的规范需要。《制定条例》所明确的“实际工作迫切需要”与“条件不够成熟”作为试验性立规的两个前提条件和原则性标准，遵循我们党始终坚持的实事求是的实践理性要求，在丰富的实践发展中确保党的领导和党的建设活动能够在法治化、制度化、规范化的过程中稳步前行。

3.科学性是党内法规试验性立规的内在要求和方法论指导。良法是善治的前提，而制度具有管根本、管全局和管长远的作用，党内法规的质量对于制度体系建设的重要性不言而喻。“检验一项立法是不是科学，一个首要的普遍性标准就是，这部法有没有以及在多大程度上尊重和体现了它所调整领域社会关系的客观规律。”[11]科学立规是党内法规制度体系建设的内在要求，这一特征在试验性立规活动中得到了充分的体现。一方面，党内试验性立规活动坚持以问题为导向，将着力解决问题作为立规的追求和出发点，坚持从实际需要出发，精准把握存在于党的领导和党的建设生动实践中的新情况与新问题；另一方面，以历史唯物主义和辩证唯物主义作为党内法规制度建设科学化的基本遵循，认真处理好党内法规制度建设中政治性、民主性、科学性等几大基本关系；坚持实事求是、一切从实际出发、理论联系实际的科学立场，从服务大局、服务发展的角度出发，坚持于法周延、于事简便的原则，注重执行性。[12]可以说，试验性立规为党在治国理政、管党治党的过程中处理好改革、发展与稳定的关系提供了一种具有灵活性的方案。

二、现行中央级试验性党内法规的主要调整对象与类型分析

近年来，学界对党内法规制定实施的体制机制以及党内法规制度建设等问题的关注度不断提高，既包括党内法规的性质、地位、作用等方面的学理探讨，也包括党内法规从制定、备案审查、解释、清理、评估到实施等各方面各环节的规范化研究。但我们注意到，与试验性立法制度研究的高热度不同，目前学界就党内法规试验性立规这一制度现象的关注度还远远不够，在知网检索发现，仅有2 篇文章以试验性立规为研究对象，与党内法规研究的高热度形成鲜明对比。故此，本文通过对中央级党内法规试验性立规进行的类型化分析，以及对党内法规试验性立规的制度属性、规范性特征等问题的探讨，以期为试验性党内法规制度的进一步完善提供思路。

（一）调整对象

通过对样本中133 部现行有效的中央级党内试验性法规进行的统计，不难发现试验性法规的调整对象虽然范围很广，但是类别相对比较集中，主要涉及党的组织机构、党政领导干部与领导人员、公务员、非公务员类公职人员与有关人员等。在对133 部样本进行筛选后，以“党的组织”“党政领导干部、领导人员”“公务员”“非公务员类公职人员与有关人员”为分类标准的试验性法规数量依次为6部、42 部、13 部、10 部（见表2）。通过对四类调整对象的类型化分析，我们发现试验性法规的调整对象具有以下特征：其一，重视对党的组织机构运行程序的规范化管理。党的力量来自组织，党的全面领导与全部工作都要依靠坚强的组织体系来实现，试验性法规中《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》《中央和国家机关党小组工作规则(试行)》等均属于党的基层组织工作规则与工作程序规范，是基层党组织工作的基本遵循；其二，针对领导干部、领导人员的行为规范是试验性法规的重中之重。此类试验性法规的发布形式以党政联合发文为主，重点规范党政领导干部的行为方式以及责任追究问题，是新时期从严治党实践过程中我们党充分发挥试验性法规的灵活性与实验性，以“关键少数”为对象，加强对党员干部的规范管理，对党员干部的政治品质塑造、党性锻炼等方面具有积极的促进作用；其三，适用于公务员的录用、考核、培训、调任等配套党内法规领域。公务员是国家治理体系中最基本的“人”的要素，通过试验性法规的方式强化对公务员管理制度、运行机制、能力培养方面的治理效能。2021 年颁布的《公务员初任培训办法(试行)》与《公务员录用考察办法(试行)》顺应新时代公务员队伍的建设需要，为公务员的培训与考察制度完善提供了新的指引；其四，试验性法规的调整对象涉及非公务员类的公职人员与有关人员，包括法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，如《人民法院书记员管理办法(试行)》；国有企业管理人员，如《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，如《中小学校领导人员管理暂行办法》《宣传思想文化系统事业单位领导人员管理暂行办法》；基层群众性自治组织中从事管理的人员，如《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》等。

表2 以关键词筛选出的中央级试验性党内法规

（二）立规领域

在133 部试验性中央级党内法规中，如果按照“1+4”党内法规体系进行分类，其立规领域主要集中在党的自身建设法规领域和党的监督保障法规领域（见表3）。说明党的十八大以来党高度重视自身建设，高度重视党内监督和党和国家监督体制与机制建设，在这方面，试验性法规可以充分发挥其突破性、灵活性的优势，在着力保持党的先进性和纯洁性、确保党内监督和国家监督更加规范有效等方面发挥“先行军”的作用。

表3 中央级试验性党内法规类型分布

（三）法规结构

在党内法规效力位阶结构体系中，试验性党内法规多集中于规定、办法这两类低位阶党内法规中，反映出新时代为坚定不移深入推进全面从严治党，及时解决党的自身建设和党的监督工作出现的新情况新问题，党内法规制度建设必须着力于加大制度缺项短板补齐力度，特别是实践中迫切需要的可操作性强的制度规范（见表4）。规定和办法作为主要针对某项重要工作或重要事项进行的具体规范，是党的路线政策方针的具体化形式，多属于具体的实施措施，偏重于操作性，可以及时回应、有效解决党的领导、党的建设和党内监督工作中的具体情况和具体问题。当然，尽管试验性法规形式在准则和条例这两类高位阶党内法规中相对较少，但其均存在过试行的情况。如2015 年颁布的《中国共产党廉洁自律准则》是在1997 年的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》的基础上经两次修订而成；2019 年颁布的的《中国共产党党内法规制定条例》也是在1990 年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的基础上经两次修订而成。

表4 现行有效的中央级试验性党内法规效力结构

三、现行党内法规试验性立规中存在的主要问题

“改革开放以来，我国立法在相当大的程度上走的是经验主义路线，即先进行立法实验，待经验成熟后再制定正式的法律规范。”[13]试验性立法改变了法的生长模式，兼具着实践性与方法论的价值，为全面依法治国提供了重要的立法进路。与之相近，十八大以来试验性党内法规的集中制定，为解决党的领导和建设活动中出现的新情况新问题提供了大量“能用之法”，同时也推动了党内法规制度体系在不断的实践探索中健全完善。但是，在肯定试验性党内法规制度有效性的同时，并不能忽视其在运行过程中存在的一些问题，只有发现问题、总结经验、剖析原因，才能为党内法规体系的不断健全完善提供理论支撑。

（一）试验性党内法规在党内法规体系中比重偏高

根据前述统计，现行有效的中央级党内法规中试验性法规占比高达三分之一。虽然在实施效力上，试验性党内法规与正式党内法规之间并无实质性差别，但其在一个制度体系中的比重过高，至少说明以下两方面问题：首先是党内法规体系的完善需要。在党内法规制定工作前两个五年规划①2013 年11 月27 日，中共中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013－2017 年）》对今后5 年中央党内法规制定工作进行统筹安排，指出“实践亟需的党内法规及时出台。针对党的建设和党的工作中存在的突出问题……抓紧制定实践迫切需要、干部群众热切期待的党内法规，努力为解决干部群众普遍关注的热点难点问题提供制度安排”。2018 年2 月23 日，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022 年）》指出，“以改革创新精神加快补齐党内法规制度短板，使党的各方面制度更加成熟、更加定型，增强依法执政本领，提高管党治党水平”，“深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，着眼于到建党100 周年时形成比较完善的党内法规制度体系，对今后5 年党内法规制度建设进行顶层设计”。工作目标中，分别提出了“实践亟需的党内法规及时出台”和“以改革创新精神加快补齐党内法规制度短板”的要求，其目标均针对于建党100 周年时“形成比较完善的党内法规体系”。为实现这一目标，十八大以来党内法规制定工作全面加强，通过加大体系构建顶层设计力度，加大制度缺项短板补齐力度，一个由3615 部党内法规共同构成的党内法规体系在建党100 周年时初步形成。在这一过程中，一批实践亟需但条件不完全成熟的党内法规也被集中制定出来。这些试验性法规一方面有效补齐了党内法规制度体系的缺项短板，有利于及时解决新时代加强党的领导和党内治理实践所面临的新问题新挑战，为党的领导制度化、法治化和党内治理现代化提供了规范依据，但另一方面，由于试验性法规同时也是一个经验积累的过程，是规范性、科学性不断完善的过程，其数量占比过高在整体上不利于维护党内法规的稳定性与权威性。为此，中央党内法规制定第三个五年规划中，明确提出了“要聚焦提高制定质量这个核心，不断完善内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系”，表明党中央高度重视党内法规的制定质量，在“比较完善的党内法规体系”初步形成的前提下，不断提高党内法规制定质量，聚焦于试验性党内法规的修订及正式颁行工作是这一阶段党内法规制定工作的重点之一。其次，党的十八大以来党内法规中试验性法规密集出台，表明以习近平同志为核心的党中央根据新的历史条件下党的领导党的建设面临的新情况和新问题，深刻总结历史上党通过自我革命保持先进性和纯洁性并领导各项事业胜利前进的宝贵经验，对管党治党做出了许多重大部署。在这一过程中，一条很重要的经验就是坚持问题导向，把解决实际问题作为打开工作局面的突破口，但解决问题的过程同样是一个探索的过程，其中有许多经验及其规范需要在实践中不断进行完善，这也就是“实际工作迫切需要”与“条件不够成熟”得以成为党内法规试验性法规密集出台的重要时代背景。

（二）试验性党内法规制度定位不够明确

“如果说法的实行具有确定和不确定两种方式，那么，法的施行是确定方式，法的试行则是不确定方式。”[7]《制定条例》对党内法规试验性立规做出的“可先试行”的规定，为试验性立规提供了一定的选择空间，既包括“试行”或“暂行”颁行方式的选择，更包括在正式制定和试验性立规两种方式中进行判断与选择，而后者更是关系到党内法规制度体系的严肃性和稳定性问题。由于在试验性法规中制定主体具有一定的自由裁量权，要求制定主体具备较强的立法（立规）控制能力，而对立法（立规）权力的不适当运用在理论上是可能的。究其原因，一方面在于现行制度规范中对试验性法规的制定条件规定不够严谨；另一方面也是最根本的原因，在于试验性法规在党内法规制度体系中的定位不够明确，特别是其与正式党内法规在定位上并没有明显的区别，唯一的区别仅是施行期限的要求（且目前并未严格把握）。首先，试验性法规的形式除党章外，在党内法规所有效力位阶中均出现过，其调整范围、调整对象在现行制度规范中并没有特别的要求；其次，在构成要素方面，试验性党内法规与正式党内法规均由目的、原则、依据、适用范围、调整事项等要素构成，与正式党内法规几乎完全一致；最后，在制定程序方面，试验性法规与正式党内法规履行同样的程序，其制定时一般也无须进行试行或暂行原因的专门解释。总体上看，试验性法规在党内法规体系中的定位尚不清晰，并不像试验性立法一样有着自身独立的价值和比较明确清晰的定位，这也是今后党内法规制度体系建设实践中需要认真加以对待的问题。

（三）试验性党内法规制定条件与制定程序规范不足

依据《制定条例》的规定，“实际工作迫切需要但还不够成熟”是试验性党内法规制定的充要条件，但这一规定在程序法治的意义上远不足以科学有效地规范试验性法规的制定工作。首先，制定工作的启动条件带有明显的主观性。如“迫切”与“不够成熟”的客观标准是什么，依据是什么，这一标准应当由谁提出并进行判断，具体适用的范围和情况有哪些等等，缺乏明确的界定，在很大程度上依赖于制定主体的主观判断。这也在一定程度上导致试验性法规的制定依据不够严谨。其次，制定程序缺乏必要区别。现行试验性党内法规的制定同样履行的是正式党内法规的制定工作程序，但考虑到试验性立规活动需要根据党的中心工作和实践活动作出及时回应，故其酝酿时间一般情况下相对较短，启动程序也相对简化。但我们认为，程序的相对简化并不意味着立规的随意性，而是需要加大对立规原因的阐释说明力度，即立规主体需要就“迫切”与“不够成熟”这两个方面提出更有客观说服力的立规理由。为此，在《制定条例》中有必要对试验性立规程序进行专门的规定。最后，有学者认为，党内法规试验性立规的制度功能不仅应发挥规则填补的作用，还具有探索检验的功能。但《制定条例》中“实际工作迫切需要但还不够成熟”这一前置条件更侧重于对规则填补功能的肯定，而忽略了基于探索检验功能的试验性立规的制定条件与适用情形。[1]这也导致我们很难从现行有效的试验性法规中归纳总结出立规适用的条件或情形。

（四）试验性党内法规存续期限执行不严格、修订清理工作滞后

存续期限应当是试验性法规区别于一般性党内法规的突出特点之一。不论是以“暂行”或“试行”名义颁布的党内法规，都应当具有比较明确的存续期限，这样才能体现出试验性法规的制度价值。为此，2019 年《制定条例》相比前两部条例直接增加了“试行期限一般不超过5 年”的规定。因此，及时修订或清理现行党内法规体系中那些明显存续期过长、已不再适应形势发展需要的高龄党规，以及将十八大以来颁布施行的试验性党内法规纳入到正式党内法规的制定规划中，是党内法规制定第三个五年规划中的一项重要工作任务。

通过对133 部试验性法规的生效时间进行统计分析，大量试验性党内法规存续时间过长，在一定意义上偏离了法规试行（暂行）的试验性初衷。虽然在2019 年《制定条例》》中明确规定了党内法规的试行期限一般不超过5 年，但是由于党内法规的清理工作及清理机制在党内法规制度体系建设中相对滞后，①2012 年起，根据《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，我们党开展了首次全面党内法规清理工作。截至2014 年底,完成的清理工作共涉及党内法规和规范性文件1178 件,其中322 件在清理中被废止，369 件被宣布失效，继续有效487 件。但后续的集中清理工作没有再继续开展。导致大量试验性党内法规难以得到及时修订和清理，“有始无终”“易试难终”的现象比较普遍。考虑到十八大以来党内法规制定工作任务繁重，立规主体缺乏足够的精力和动力完成清理工作也是其中客观原因之一。统计发现，现行有效的中央级试验性党内法规中，最新的一部是2022 年4 月20日中央办公厅印发的《创建示范活动管理办法(试行)》，最早的一部的则是1981 年4 月23 日中共中央办公厅印发的《科学技术干部管理工作试行条例》。而以现行65 部“试行”类党内法规为例，试行期超过20 年的共12 部，10～20 年的共15 部，其中中央纪律检查委员会1987 年7 月29 日颁行的《中共中央纪律检查委员会关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》已存续了近36 年。因此有分析认为，“一些与现实脱节的‘高龄党规’大量隐藏在党内法规体系之中，不仅使得党规体系冗杂无序，也减损了管党治党的针对性和精准度”[14]。同时，这类滞后性明显的试验性党内法规也对党内法规制度体系的严肃性、科学性、高质量性的维护产生负面影响。

（五）试验性党内法规评估与清理处置机制不够健全

党内法规评估制度作为增强党内法规立规质量，提高党内法规科学性、实效性的重要环节，是党内法规制度体系建构中不可或缺的反馈机制。党务实践活动是变化发展的，党内法规的适用亦并非一成不变，随着新情况新问题的出现党内法规不可避免地具有滞后性，需要对其适时进行审查与清理。现已表明，现行党内法规清理制度建设在党内法规制度体系中是相对滞后的，而清理制度得以有效施行的一个重要前提，是党内法规评估制度特别是实施后评估制度的完善。只有在科学的评估机制指引下，党内法规的清理（包括修订及正式颁布）才具有基本依据。就试验性党内法规来说，除了需要对时间期限（试行期或暂行期）的严格把握以外，最重要的是针对试验性党内法规的实施效果进行科学的评估，发现问题、总结经验、提炼规律，为法规的处置（包括正式制定、进一步修订或废止）提供依据。试验性立规就其本质来说，是为制定条件不成熟的党内法规提供一个实践和容错的时间与空间，通过经验积累为正式党内法规的制定提供判断基准。在这个意义上，立规的性质就决定了其必须要在未来特定的时间内进行处置。因此，针对试验性法规构建科学的评估体系与合理的处置机制是增进试验性法规规范性和科学性的题中应有之义。

四、党内法规试验性立规的制度化完善对策

以“试行”或“暂行”为代表的试验性党内法规可以有效地消解改革创新与法的稳定性之间的紧张关系，对科学立规、推进党内法规制度体系建设具有积极的意义。目前试验性党内法规存在较多有试无验、有始无终的现象，在一定程度上减损了党内法规制度体系的权威性、严肃性与科学性，不利于依规治党、全面从严治党的深入推进。试验性立规的实验属性之所以流于形式的深层根源在于，在“试行”或“暂行”的名义下，立规者对于党内法规的科学性与正当性的论证义务被弱化。因此，要使试验性立规真正发挥其探索检验与规则填补的实验性功能，就必须从明确并细化适用范围与条件、规范相关程序、完善检验评估与处置机制等方面着手，真正让试验性法规名副其实，使其与正式性党内法规相辅相成、相得益彰，深入推进党内法规制度“供给侧结构性改革”。

（一）明确试验性党内法规的制度定位，制定专门化规范

为适应我国社会转型与改革发展的实际情况，中国特色社会主义法律体系建设总体上采用两种方式：一是自上而下的变革式立法模式；二是立足实践先行先试的经验主义立法模式。试验性立法体现出了合法性、规范性、试错性和经济性相结合的制度特征及其优势，既能灵活应对改革变化,又能实现立法的稳定功能，较好地平衡了改革与发展之间的关系。[15]与此相应，试验性法规在党内法规制度体系建设中同样具备独特的优势，尽管试验性法规并非法规制定的必经阶段或表现形式，但可以凭借自身的灵活性、实验性、针对性与实效性强等特点，成为正式党内法规的必要补充，扮演着辅助性的角色。应当认识到，现行党内法规制定体制并未给予试验性法规的制度功能及制度价值以必要的重视，并赋予其应有的地位，实质上遮蔽了试验性法规探索检验功能的实验属性。因此，明确试验性法规在党内法规制度体系中的定位，确立专门化的制度规范是十分必要的。具体而言：第一，进一步明确试验性党内法规的制定条件，细化制定规则，最大限度明晰制定工作的客观标准。第二，在立足于试验性立规规则填补功能的同时注重其探索试验功能的发挥，特别是针对某些需要先行先试的特定的领域和事项，充分发挥试验性法规的探索性、试错性、经济性优势。第三，增设阐释说明条款，在发布前的各个阶段（包括立项、起草、备案、审批等），严格试验性党规的必要性分析及其论证。制定机关应重点就试行的目的、事项、期待实施效果、可能出现的问题等作出判断，即对试验性法规的必要性与合理性进行全方位的阐释。备案机关与审批机关应重点就试验性法规的必要性与合理性进行实质审查。第四，明确试验性法规适用的党内法规效力位阶。党内法规试验性法规是否应当有效力位阶限制，特别是对于高位阶党内法规是否适用试验性立规，抑或确立更高更严格的试验性立规标准，理论上有探讨的必要。例如，准则作为仅次于党章的最高效力位阶的党内法规，是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出的基本规定，原则上应当以正式党内法规的方式颁布施行。第五，有条件的试验性法规，可以考虑引入“日落条款”的方式，对其存续期进行明确的限定。

（二）健全试验性党内法规的评估机制，接受广泛性反馈

法律的反思化，是指法律通过实践的试错过程来加强自身的认知性或学习能力，并通过反馈系统来实现自我修正。[16]从制度功能上看，“党内法规实施后评估体系是党内法规制度体系建设的重要部分，与党内法规制度的备案与清理共同组成了保障制度质量与实施效果的反馈机制”[17]。试验性法规作为具有探索实验属性的党内法规，为其构建健全的评估机制是推动立规活动及时反馈实践经验、构建完备的党内法规体系的题中之义。首先，积极探索针对于试验性党内法规的实施后评估指标体系。这一体系不仅需要纳入一般性党内法规实施后评估的普遍性要求，如合法性、合理性、合规性、技术性等方面，更应增加针对试验性法规的特殊性要求，如立规目的的实现情况、问题及其原因、可供总结的经验及教训等等，以及建议采取的处置方式（进一步修订、修订后正式颁布、废止等）。其次，完善试验性法规评估程序，包括评估主体、评估方案、评估流程、评估成果的应用等等。同时，针对试验性法规的“试验”性质，评估工作应灵活运用多种评估方式，如定期评估与随机评估，综合评估与专项评估、制定主体评估与第三方评估等。最后，构建全方位的公开反馈机制，及时关注并发现法规试行中的新情况和新问题，有利于决策机关有针对性地进行调整完善。

（三）完善试验性党内法规的处置机制，维护法规稳定性

法规制度是一种经验产物，这就意味着法规制度具有与生俱来的滞后性——我们“现在”进行的立规活动是对发生在“过去”的实践经验的提炼总结，而它出台后却要适用于“将来”。[18]中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》明确提出，“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键”。党内法规的质量不仅体现在制定的质量上，还要体现在科学把握好法规的“生命周期”上，为此，在完善党内法规的“立改废释”工作中，改、废、释工作同样是提高党内法规制度建设质量的关键环节，这一点在试验性党内法规中体现的更为明显。因此试验性立规必须更加重视法规处置机制的制度建设，条件成熟的必须及时履行修订程序后转化为正式的党内法规。对于试验效果未达预期或实践中主客观条件发生变化的，更应及时采取处置措施，避免党内法规体系内的规范冲突以及与国家法律法规体系的可能冲突。试验性立规的性质就决定了，其必然会面临着主客观条件的不断变化，对此更应当以审慎的态度维护好党内法规制度体系的严肃性、科学性和稳定性。

试验性法规作为党内法规体系的重要组成部分，对于完善党内法规制度体系建设、实现依法治国与依规治党有机统一具有重要意义。党内法规试验性立规有效运用其灵活性、实验性、针对性强的制度优势，立足现实、聚焦当下、规划长远，确保了党内法规制度体系建设在理论与实践、规范与经验之间良性互动，充分体现我们党实事求是、与时俱进、求真务实的思想品格，为推进党内法规制度体系建设的“供给侧改革”提供了强大的助力。