数字化转型下建设项目档案智慧监管研究

魏楠 李卓洋 李怡洁

摘 要：借助数智技术开展建设项目档案监管，是全面推进档案治理现代化的重要手段。文章在分析数字化转型下建设项目档案监管困境的基础上，引入智慧監管理论，提出数字化转型下建设项目档案智慧监管的“理念—主体—机制”三维分析框架，并从创新监管理念、厘清主体结构、优化工具组合、建立监管信息机制出发，阐述数字化转型下的建设项目档案智慧监管框架的主要内容，为推动建立主体协同、手段衔接的智慧监管体系提供借鉴。

关键词：建设项目档案；档案监管；智慧监管；数字化转型

分类号：G275.3

Research on the Intelligent Supervision of Construction Project Archives in the Digital Transformation Era

Wei Nan， Li Zhuoyang， Li Yijie

（ School of Information Management， Zhengzhou University of Aeronautics， Zhengzhou， Henan 450046 ）

Abstract： Utilizing digital intelligence technology to carry out archival supervision for construction projects is an important means to comprehensively promote the modernization of archival management. On the basis of analyzing the difficulties in the supervision of construction project archives under digital transformation， the article introduces the theory of smart supervision and proposes a three-dimensional analysis framework of "concept subject mechanism" for the smart supervision of construction project archives under digital transformation. Starting from innovative regulatory concepts， clarifying the subject structure， optimizing tool combinations， and establishing regulatory information mechanisms， the article elaborates on the main content of the smart regulatory framework for construction project archives under digital transformation， providing reference for promoting the establishment of a smart regulatory system with subject collaboration and means connection.

Keywords： Construction Project Archives； Archival Supervision； Smart Regulation； Digital Transformation

建设项目档案是工程建设项目的重要成果，直观反映了建设项目质量与水平，对其进行有效治理是提升项目质量的重要切入点。建设项目档案监管过程涉及不同领域业务主管部门和不同层级档案主管部门。这种职能分散的监管体系导致政府部门难以实施有效监管。如何严格做好建设项目档案工作，督促项目单位按照国家有关规定加强建设项目档案管理成为重要议题。[1]数字化转型下，不断革新的智慧技术成为推动建设项目监管创新的新引擎。借助数智技术“创新建设项目档案监督指导方式”[2]也成为“十四五”时期我国档案事业发展的主要任务之一。

国内相关研究成果多关注建设项目档案监管机制及其治理体系。[3-5]随着新《档案法》增设“监督检查”专章，档案监管的相关研究也逐渐丰富。[6-8]但学界对于建设项目档案监管的理论研究滞后于数字化转型下快速变化的监管需求，不利于促进建设项目档案监管的规范化、制度化发展。智慧监管理论强调监管的多元性、灵活性与创新性，是智慧治理的重要组成。[9]因此，本文通过审视数字化转型下的建设项目档案监管困境，引入智慧监管理论，构建“理念—主体—机制”三维分析框架，探索建设项目档案智慧监管模式，以助力建立主体协同、手段衔接的监管体系。

1 数字化转型下建设项目档案监管：从问题到框架

1.1 数字化转型下建设项目档案监管的结构化困境

所谓结构指社会再生产过程中反复涉及的规则和资源，其中资源又可区分为权威性资源和配置性资源。[10]借鉴吉登斯对于结构的阐释，规则可被视为一系列政策制度体系所构成的制度环境，权威性资源则是权力组织结构及其分配，配置性资源包括一系列技术、数据、人力物力等资源。但这一宏观分析框架忽视了“需求”在结构中的重要地位，未将现实需求的推动力考虑在内。政府优化治理的需求是推进监管质量的内部推动力，市场社会的利用需求则是外部推动力。[11]制度、资源和需求三者共同构成了分析建设项目档案监管现状的核心结构要素。为全面了解建设项目档案监管现状，本研究项目组于2022年10月起全面调查了全国城建档案管理制度建设情况，收集了19个省市出台的相关政策文本，在此基础之上，对中部地区某省城建档案监管现状进行实地调研，总结发现其中的痛点难点主要体现在三个方面。

（1）制度乏力，监管理念价值失衡

针对建设项目档案监管，国家层面变更了档案质量管控方式，开始推进多部门“联合验收”和跨平台数据共享等新的工作要求。目前虽已出台一系列相关制度文件，但建设项目档案监管的实践应用仍显乏力。如新《档案法》增设的“监督检查”专章仍处于艰难适应期，既缺乏可操作的专门监管制度政策标准，也无法对数字化转型下建设项目档案的新进展、新趋势予以规范引导，难以灵活适应不断变化的信息环境和监管要求。[12]

制度建设的滞后性体现出监管理念的价值失衡。其一，重专业分工、轻集成协同。一直以来颇有争议的城建档案归属流向问题，致使城建档案领域难以达成监管共识，呈现分散式特征。特别是部门导向的监管思维，在面对工程设计、施工、竣工及交付阶段形成的海量异构数据时，难以保障档案数据真实、完整、可用和安全，监管效能不高。其二，重事后监管、轻前端控制。建设项目电子文件和业务数据在前期极易出现流失和被更改的情况，导致其不完整、不可读、不可弥补和修复的后果。实地调研中发现，事后监管模式给监管资料缺失、材料事后补充等违规行为留下操作空间。[13]此外，惩戒力度相对较弱，根据《建设项目工程质量管理条例》中关于竣工验收后未及时移交建设项目档案的，仅处以罚款，无法保证监督效果。

（2）資源不均，监管主体结构不清

权威性资源，即有关建设项目档案监管的组织架构、管理体制的权力配置，存在分配不均匀的情况。我国档案监管领域长期存在监管人员不足、监管任务繁重、监管方式落后等问题。[14]一方面，2018年档案机构改革后，各层级档案监管机构及专职人员均鲜有设置。《2022年度全国档案主管部门和档案馆基本情况摘要》显示，截至2022年底，我国平均每个档案主管部门专职人员不足2人。[15]另一方面，建设项目档案监管呈现出多头格局。对全国省（自治区）和直辖市城建档案管理细则中的主要负责部门进行梳理后（见表1），发现在地方实践中，建设项目档案监管职能存在部门归属不一致的情况，部分归属资源规划部门，部分归属建设部门，暴露出权责模糊、多元监管协同欠缺的困境。

配置性资源的供给水平对建设项目档案监管产生直接影响。数字化转型下，数智技术的快速发展为档案监管带来新问题。通过参与建设部门召集的全国城建档案视频会议发现，当前一方面以5G为代表的新型信息基础设施同实际操作缺乏有机融合，档案数字化工作进展相对迟缓，监管效率受到制约；另一方面通过访谈档案监管人员，发现其对于数智技术的理解与应用能力仍有待提升，A省内约有40%城建档案管理机构目前依然为线下核验，未与其他事项进行联合验收，仍以静态监管、被动监管为主。主要采用现场文档检查和竣工后检查方式，呈现重指导、轻监督的监管趋势，监管手段多以行政性命令为主，无法高度适配智慧监管所要求的监管数据的跨部门、跨层级、跨区域共享与协作。

（3）供给不足，监管机制过程脱节

数字化转型下建设项目档案智慧监管涉及档案机构、市场和社会需求等不同面向。例如，保障建设项目档案“四性”是档案机构的职责使命，但由于建设项目档案监管中的资源困境[16]，仅仅依靠档案机构难以应对日益复杂、动态的监管要求。另一方面，随着市场、社会对于建设项目档案的需求日益增加，监管效能亟待提升。仅仅将数智技术嵌入传统建设项目档案监管模式，不对监管机制作出适应性调整，既无法充分激活技术优势[17]，也无法推动建设项目档案多元价值的实现。

1.2 数字化转型下建设项目档案智慧监管的三维分析框架

（1）智慧监管理论的核心内涵阐释

“智慧监管”理论最早由Gunningham等在研究环境监管时提出。其核心涵盖八个原则：第一，避免政策的“不正当”或不利影响；第二，选择不同的政策工具；第三，选择包含广泛机构的政策；第四，传统政策工具失败时制定或使用新的政策工具；第五，使用激励工具和信息工具；第六，减少干预主义措施；第七，在实现政策目标所必须的范围内，提出一个充满活力的政策工具“金字塔”；第八，实现最大化的双赢结果。[18]这八个原则集中体现了智慧监管所蕴含的多元性、灵活性、创新性监管理念，其中第一、六、八条原则重在强调全过程柔性管理实现双赢的监管理念；第三条原则注重监管主体的广泛多元；第二、四、五、七条原则则要求监管工具的多样性、适宜性与灵活性。可见，智慧监管本质上形塑了一种合作型监管。

（2）建设项目档案智慧监管的三维分析框架

智慧监管理论中有关监管理念、监管主体和监管工具的原则为构建建设项目档案智慧监管框架提供了重要参考。但笔者认为监管工具实为监管主体所运用，因此须与监管主体相配合。同时，监管理念、主体结构及其工具运用的运转还须设计适应性监管机制。基于此，笔者构建了数字化转型下建设项目档案智慧监管“理念—主体—机制”三维分析框架（见下页图1）。

在理念维度，相较于传统建设项目档案的静态监管方式，建设项目档案智慧监管强调减少干预，秉持监管共同体理念推行动态的集成化管理。以柔性全过程监管代替惩罚性事后监管，推动从单一监管向多元共治、被动监管向主动预警的转变。

在主体维度，智慧监管理论要求“选择广泛机构”。强调非正式机构的作用，应拓展监管参与主体，重塑建设项目档案监管结构。同时，智慧监管认为不应局限于运用强制性处罚工具，而应包含政策制度、思想教育等多种工具类型。通过多方监管与多样工具的弹性组合，共同对失范行为加以干预，减少监管者与被监管者间的矛盾，推动监管问题的有效解决。

在机制维度，借助智慧监管理念，设计智慧监管信息的整合、共享、应用机制对监管数据进行统筹，运用大数据分析和智能化设备消解监管主客体间的信息不对称，在保障建设项目档案“四性”的同时，实时风险监控，促进建设项目档案数据高质量开放利用。

2 理念维度：建设项目档案智慧监管的理念转化

智慧监管视域下的建设项目档案监管强调政府转变传统的管制思维，实现从分工监管向共同监管、惩罚性监管向柔性全过程监管等理念转变。

2.1 监管共同体理念

面对数字化转型下建设项目档案的监管困境，单一主体不具备独自应对风险的资源和能力，例如政府部门往往缺乏技术能力，市场企业缺乏落实档案监管的权威性和合法性。在建设项目档案智慧监管过程中，政府机构、市场、社会公众等不同主体具有不同的优势，需要以共建共治共享的监管共同体理念建立监管主体间的良性互动格局。技术企业、行业组织、专家学者、普通公众都应作为共同监管主体，实现从“被监管者”到“共同参与者”的身份转变。

2.2 柔性全过程监管理念

建设项目档案智慧监管强调柔性全过程监管理念，利用数智技术重塑工作流程，对建设项目档案数据进行实时监控，分析、挖掘档案数据价值。全过程监管要求多元主体间互动合作，对动态变化的内外部环境保持灵敏和活力，对可能发生的各方面变化以及对建设项目档案的潜在影响进行监控预测，并灵活调整应对策略，提升监管敏捷度。柔性监管强调通过灵活政策工具和快速政策反应进行及时调整，避免过多干预对建设单位、参建单位的实际工作造成影响，以最大限度激发技术治理效能，避免政策硬约束遏制监管创新。

3 主体维度：建设项目档案智慧监管的结构重塑

3.1 主体结构构成

智慧监管视域下，建设项目档案的监管主体呈现出复杂开放的网状结构。其中，政府基于科层结构，以档案、建设、资规、数据等主管部门为主体；市场基于契约结构，以各类建设单位、参建单位、技术企业等为主体；社会基于扁平结构，以第三方机构、专家学者、媒体、公众等为主体。在政府主导下，不同监管主体依托自身资源禀赋和职责要求，借助数智技术发挥协同作用，构造数字化转型下建设项目档案治理的稳定机制。

3.2 主体及工具选择

（1）政府主体及其工具选择

政府在建设项目档案智慧监管中处于主导地位，具有国家强制力的政府部门可以更好地履行监管职责。从政府内部关系来看，各主管机构需要厘清各部门权责边界，通过协同整合实现纵向中央到地方的统筹行动和横向跨部门、跨区域的组织协调，借由智慧技术打通条块分割的信息壁垒，实现监管标准互通、结果互认、资源共享。从政府外部关系来看，政府主体需要与市场企业和社会公众等外部主體凝聚监管共识、消解利益冲突，推进协同监管。

智慧监管理论提出的“金字塔”式[19]监管工具（见图2）可为政府主体的工具运用提供借鉴思路。政府主体可根据建设项目档案责任主体的差异采用灵活措施，优先选择“金字塔”中较低层次的监管工具。政府主体可借由数智手段与信息平台，强化主体责任和行业自律，推行告知承诺与联合验收，减少行政执法检查，同时依托平台推行全过程监管。在建设项目档案管理初期，采用行政提示、建议、约谈等柔性监管方式，对首次轻微违反有关规定的行为及时反馈纠正，推动预防式监管。但因屡次违规而造成恶劣影响时，档案主管部门作为行政机关可联合或协同相关执法部门，采取金字塔模型中较高层级的“撤销许可、吊销执照”工具，对建设项目档案管理责任方采取强制性措施。

（2）市场主体及其工具选择

市场主体具备资源、技术等优势，在建设项目档案智慧监管中发挥重要作用。一方面，档案形成主体在监管中应承担相应职责，如建设单位负主体责任，包括组织领导、建章立制、制度执行、职责划分、资源分配等，推进档案工作纳入全过程管理；另一方面，信息技术企业、行业协会等市场化机构发挥自身优势，借助技术与行业力量，提高监管效能。

市场主体可运用行业监督、教育培训等工具开展监管。例如，对于建设单位等责任主体，加强内部控制，建立面向项目参与方的内控型协同监管系统，履行自身投资、实施的各类建设项目的总体监管职责，通过数据的采集、处理和共享，固化事前事中事后监管，并向社会开放信息，接受监督。对于行业协会等主体，可制定企业行为准则和指导标准，辅之激励和检查手段，推动行业自律，引导档案管理的规范化、有序化。例如，美国环保协会（EDF）对境内建设项目进行环境检查并形成环评报告。对于违反要求的建设单位，EDF可提请政府职能部门予以处罚，以强化监管范围和力度。我国档案、建设等相关协会也可探索建立发挥监管作用的机制，与政府和社会主体的监管实现良好衔接。其他市场主体如技术企业，可搭建监管信息平台推行建设项目档案数字化，便于同步监管；服务型企业可对档案人员进行专业知识和技能培训，针对性解决管理中出现的资料缺失、整理不规范等问题，提升档案工作者职业道德和安全意识。

（3）社会主体及其工具选择

公众、媒体等社会主体由于其覆盖面广，可以通过广泛监督发现细小的、易于被忽视的问题。如公众通过参与城建档案利用，发现在档案查询范围、结果、权限，利用方式及涉密标准方面存在问题，成为推动城建档案治理优化的重要力量。[20]在实施监管权力时，可借助政策性、技术性、宣传性工具在其专业知识、技术能力涉及的领域发挥监管作用。此外，公众可通过采用线上线下投诉举报等方式参与监管，如在“领导留言板”中对“建设项目档案”管理提出质疑。媒体可对因档案管理不当造成严重社会影响的单位进行披露报道，借助舆论推动工作进展，提升社会整体档案意识。

4 机制维度：建设项目档案智慧监管的机制设计

4.1 监管信息整合机制：全面采集监管信息

搭建建设项目档案智慧监管信息平台，促进监管信息全面采集与整合。一方面，根据“双随机、一公开”“信用监管”“全流程监管”等不同监管需求，政府主体应建立建设项目档案目录、交换体系，编制监管事项清单，纳入智慧监管信息平台。另一方面，利用物联网、区块链等技术，实现建设项目档案及其元数据的自动化采集、传输与处理。其他监管主体也可经由政府授权后将监管信息上传至平台，促进多源集成整合，以提升监管信息的全面性与多维性。

4.2 监管信息共享机制：动态处理监管信息

一方面，政府、市场、社会公众等监管主体均可在智慧监管信息平台中查看监管信息，便于开展联合监管和执法，避免重复监管、多头监管而影响建设单位、参建单位的正常建设活动。另一方面，在对汇集到平台中的监管信息进行脱敏、降噪、标准化等处理后，自动同步至监管信息共享模块。政府各部门及其他监管主体可利用大数据分析、人工智能等技术对海量监管信息进行数据挖掘和可视化分析，研判监管活动趋向，预测风险，实现对建设项目档案自动分级分类监管。

4.3 监管结果应用机制：实现精准智能监管

建设项目档案智慧监管信息平台将不同监管主体对同一建设项目的监管信息进行整合处理后，自动推送至相关执法部门，发布包含存在问题、优秀实践以及执行建议等内容的监管结果。政府机构可通过监管数据对建设单位开展信用分类监督和风险分级管理，为精准监管提供数智支撑。同时，行业、媒体和公众等监管主体也可参与其中，切实改变传统档案监管工作中“重指导，轻执法”[21]的局面。例如，建设企业建设项目档案管理严重不达标时，政府部门可开展综合执法，上载处置信息并智能推送至税务、资源规划等部门，建立“黑名单”制度。行业协会可作出警告、集体抵制等惩处。同时，新闻媒体可对该建设单位进行舆论监督评价。

5 结 语

本文基于智慧监管理论构建了数字化转型下建设项目档案智慧监管理论框架。在该框架中，政府和其他市场社会多元主体灵活选择监管工具进行优化组合，辅以监管信息的整合共享与结果应用机制，以监管共同体理念为牵引，实现对建设项目档案柔性全过程管理，以提升监管效能。简言之，建设项目档案智慧监管的提出丰富了智慧监管理论的适用领域，拓展了科技档案治理研究视野；在实践上有助于推动建设项目档案监管的精准化、智能化，实现降本提质增效。未来研究可在本文的基础上，选取典型案例开展深度追踪调查，以为建立更具中国特色的建设项目档案智慧监管模式提供实践支撑。

*本文系国家档案局科技项目“基于CIM的档案赋能数字政府建设路径研究”（项目编号：2023-X-018）、国家档案局科技项目“‘互联网+环境下档案监管机制构建研究”（项目编号：2023-R-001）阶段性研究成果。

作者贡献说明

魏楠：确定选题、内容框架，撰写论文；李卓洋：收集资料，撰写、修改论文；李怡洁：整合资料，参与撰写初稿。

注释与参考文献

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（责任编辑：张 帆 李倩楠）