股权混改对国有生产制造企业的运营优化——以企业绩效为观察视角

吴锐军

青岛科技大学，山东 青岛 266061

党的二十大报告强调要深化国资国企改革，提升企业核心竞争力。健全资本市场功能，提高直接融资比重。国有生产制造企业运营的绩效指标，是核心产品相关生产任务带来的预期效益，而股权混改作为重要的融资手段，与这一指标正相关。

一、绩效本质：使国有生产制造企业资本结构合理化

改革开放四十多年来，我国企业经历了多轮体制机制改革。纵观发展道路上自民营经济、外企经济兴起，国企去体制化改革，再到混合所有制兴起的现代企业运营模式，本质上是由于生产力发展与科技工业领域生产关系的矛盾运动而引起的。股权混改带来资本结构的改革，与这一矛盾运动相呼应。

（一）股权混改是一个各类型企业资本优劣互补的平台

我国旧有国企体制沿袭苏联经济模式，尤其是生产制造业普遍采用“研究所+工厂”的科研生产模式，具备收益封闭等体制内特点，具有明显的技术壁垒，资本稳定性高，财务结构相比一般民企健康，在相关垄断行业内具备很大的话语权。同时，国企投入产出过度依赖国家导致缺乏生存压力，过于依赖行政拨款而导致融资困难，管理体系行政色彩浓重而导致生产效率低下，技术人才流动缓慢导致技术革新资源不足，安全壁垒内向导致市场发展空间狭窄。因此，存活时间三十年以上的国企单位比比皆是，但内部变革呈线性模式且极为缓慢。

党的十八大以来，国有企业继续深入所有制改革，民营企业则从野蛮生长逐步走向市场化规范，跨国企业（外企）的扎根则带来了更为先进的企业管理运行模式，国企、民企、外企混合所有制已经成为市场最主要的资本形态之一。具体到单个企业的实操层面，国企、民企之间的界限越来越模糊，共同成为国民经济活跃的增长点。相比而言，民营企业具有决策机制灵活、市场敏锐度高、管理高效快捷、员工激励多元化等优势，因而资源能够合理充分利用，投入产出比较高。同时，在民企占据控股（或者为大股东）的企业，由于决策相对激进导致发展风险过高，且追求资本短期变现导致对市场预期缺乏耐心、追求短期发展规模导致资金链流动压力极大、追求企业文化个性导致管理模式难与体制内兼容。因此，民企存活大多不超过三年，少数企业的成功模式也不具有可复制性。

生产制造尤其是科研投入的高技术性、高投入性、高风险性和高收益性，恰与风险投资的特点具有极大的相容性。国有生产制造企业股权混改的实质，是通过产权主体的多元投资、互相融合，形成新的产权配置结构和经济形式，打破体制内外发展的屏障，挖掘体制内外企业的内在动力机制，真正实现国企与民企、外企的优势互补。相对于以往“政府—国企—金融机构”的线条式合作关系而言，股权混改平台是由政府、国企、民企、外企、院校科研单位等参与主体实施密切的操作平台，各个主体在股权混改范围进行资源配置，实现资源综合利用，达到资源共享的局面。特别是“高精特新”产业，在股权混改框架内实现了资源公共性、开放性和动态性的释放，有利于应用产业技术和管理技术的不断突破，实现技术的双向转移和循环流动，促进生产制造业创新群体的不断升级，乃至在国际市场上拥有更强的竞争力，对国防科技和产业变革也有明显的推动作用。

（二）股权混改是进一步明确企业经营指标的一种资本手段

学者尤琳认为，企业运营的激励目标实质上是一种“模糊共识”。即由于目标内涵的宽泛性以及绩效标准的模糊性，现实中各融合主体常常是从自身利益出发来解读和实施企业运营政策，这种主体利益的异质性导致企业运营效果的互相牵制和抵消。如前所述，股权混改是给企业运营提供了一个操作平台，将参与各方进行利益捆绑。因此，在解决股权混改的必要性论证之后，必须有明确的经营指标来进行规范。

一般企业的股权混改，是为了解决融资困难、资本变现渠道困难等问题，在混改协议上往往看重资金规模增长、短期（如1 至3 年）收益、资金使用成本下降等指标，但国有生产制造企业运营需要采取不同于一般的股权混改指标。因为国企行业的规模、效益要在国家总体经济结构布局下进行，并非规模越大、市场份额越多，越适合企业运营，比如，技术行业尤其是高精尖国防技术行业的资本变现周期非常长。运用股权混改的真正目的，是实现国有生产制造企业的行业结构性升级，比如技术体系的升级、管理模式的升级、资金结构的优化升级等等。

企业运营股权混改的绩效评价，来源于相关企业多元化战略的相互融合，既要重视长期绩效目标，也要兼顾短期收益。因此，国有生产制造企业生产能力的溢价是混改的绩效主线，盈利能力、营运能力、偿债能力等财务指标是重要表现形式，人力资源结构、技术竞争力、管理体系升级等非财务绩效也是重要的体现指标。比如，混改后国有生产制造业务市场的整合和开拓可以有一个较长期的规划，但融资到位与资本变现要有明确的期限指标，最常见的表现形式是混改协议中的对赌条款，要求以双方的优势互补，共同承担未来的市场风险，实现混改股东各自的经营指标。

（三）股权混改的资本任性与国企制造业整体发展存在冲突

混改本质上是一种资源的融合，资金的融合并非所有混改企业的核心，但资本的快速变现却是资本任性的常见表现。在实操层面，很多国有生产制造企业在股权混改后，往往是与混改方相关的单一生产指标快速上升，而整个产品线的生产能力停滞甚至倒退，这是由于制造业技术革新周期长、民间资本急躁变现、混改资本追求短期效益共同导致的。在实操层面，国有生产制造企业由于有固定资产多、资金体量大、体制内背书等特点，相对更容易通过抵押贷和信用贷获取银行低息贷款，因此会有通过赚取巨额的利息差来实现账面上盈利的内在冲动，这种以股权混改帮助中小民企融资的模式，很容易陷入金融空转的陷阱。因此，这些只能算是披着股权混改外衣的、假的企业运营。因为，国有生产制造业存在的意义就是服务于国家整体建设布局，为国家经济发展提供脊梁和引擎，是满足人民群众吃穿住行等基本生活需要的“兜底”保障，与追求经济效益的民企进行混改是经营手段而非经营目的，从股权混改中获得经济利益只是推进国有企业运营的一种动力。企业运营股权混改的考核指标，只能是相关主营产品的预期效益，没有其他，否则就是方向走偏。

股权混改后，国有生产制造企业的资本规模、生产规模、人力规模均有明显扩大，上市成为很多混改企业的下一步选择路径。诚然，股票市场的上市融资与再融资手段，不仅能为混改后的国有生产制造企业提供大量的技术研发资金，还能为国有生产制造企业在拓宽市场和增加销售渠道的过程中提供充足的流动资金，能有效分散国有生产制造企业的科研风险和经营风险。但需要注意的是，上市融资只是一种可选手段，而非企业运营的必要手段。因为，股权混改后的技术壁垒虽然被打破，但多元化结构带来的技术安全风险系数提高了。上市企业要求更加市场化的财务公开和技术共享，对于社会零散资本和外资持更加开放的态度，一些技术保密性较高的国有生产制造企业难以适应。

多数学者认为，由于需要员工个人投资、股份变现周期长等特点，员工（高管）持股作为一种利益捆绑，可以有效降低道德风险，有效解决代理成本问题［1］，是股权混改中的一种常见激励模式。但国有生产制造企业的高管层本身稳定性就很高，民营企业高管则更加看重短期个人薪资收益，这种激励效果对于企业运营来说值得商榷。在实操层面上，部分国有企业员工持股不接纳个人出资、股权起始定价过低，员工持股成为变相的混改福利，滋生了内部勾兑、“集体犯罪”的腐败土壤。具体到国有生产制造企业的混改操作，各方共同出资、出人、出技术混改成立的新公司（子公司），考虑到其核心员工稳定性的经营需要，员工持股可作为一种有效的短期激励手段。

二、绩效机制：用资本制衡解决国有生产制造企业的僵化

学界普遍认为，在股权适度集中时，股东对公司的控制程度、公司的决策机制、公司的监督机制都能够在一定程度上发挥作用，相互制约、相互监督、利益均衡的经营模式，可能最有利于公司的发展。目前，企业运营的利益协调问题和军工企业“一股独大”现象十分严重，股权混改作为一种可尝试的手段，能够引导各类融合主体的利益诉求与企业运营整体利益诉求动态契合。

（一）股权混改有助于改变国企融资的“优势”思维

习近平总书记指出：“实体经济是一国经济的立身之本，是财富创造的根本源泉，是国家强盛的重要支柱。”因此，国家旨在通过发展国有生产制造企业，打造经济发展基础，抑制市场上的金融泡沫；地方政府希望通过扩大国有生产制造企业的规模，增加财税收入和GDP 指标，利用国有生产制造企业的人力密集特点提高就业率；国企本身是希望通过外资进入，扩大企业规模和市场份额，降低生产资料成本和科研投入风险；民企、外企则希望通过合作，取得国家和政府政策扶持，降低相关产品市场准入门槛，分得生产制造业的部分红利。但是，当企业运营在面对利益目标不一致时，由于各合作主体利益异质且权力互不统属，必然面临达成妥协的现实困难。

国有生产制造企业领导由于是任命制，在探索新的运行主体控制权向混改后的股东负责时，考虑到控制权安全工作的一票否决制，会更倾向于极端保守策略。在实务中，国有生产制造企业会更加关心外部资金进入带来的资本结构改变是否带来国企的控制权旁落，是否影响到公司产品的生产可靠、技术泄密，因此国企会格外强调“优势”的主体地位，追求股权上的绝对控制权，在涉及一些操作细节上会采取“拒绝妥协”的强硬态度。但是，国企本身“条、块”交织出的这种“有共识、难落实”僵化姿态，更加符合体制内运行的内在要求，不符合经济运行的灵活性特征，会降低融资效率和运行效益。

企业运营的各参与主体，都有通过推动股权混改获得预期效益的利益目标，这个目标多元、不完全一致且存在一定冲突，但混改谈判最终破裂的例子比比皆是。国企追求绝对安全的理念无可厚非，但未必一定需要通过“优势”来实现。实际上，民企、外企更加关注资金的规范使用，因此注重对国企资本在股权结构上的制衡。也就是说，民企、外企往往更加重视董事、监事、财务总监的推荐权，在股权结构上可以由国企占据第一位，国企并非一定要占据51%以上持股率的“优势”比例，也可以实现对于企业的有效控制。同时，企业运营过程中，各融合主体有可能从股权混改的短期利益出发，通过政策执行中的“打折扣”“变通”而使企业运营变味，这也是需要警惕的风险因素。

（二）股权混改有助于推动建立国企的现代法人治理机制

目前，国有生产制造企业股份制改造较为滞后，绝大多数仍保持国有独资，远未实现投资主体多元化，难以建立工业的现代企业制度，企业难以成为真正的法人实体和市场竞争主体，在参与外部竞争和国际竞争时显得专业度不足、灵活度欠缺。有些国有生产制造企业虽然进行了公司制改革，但大多属于“翻牌公司”，法人治理结构不完善，甚至存在严重的“内部人”现象［2］，这就导致企业内部变革动力不足，市场竞争驱动力不足，产品制造生产关系落后于生产力需要。在实践中，国有企业往往拥有显性或隐性优势，与非国有企业产生排异现象和不公平竞争，同等股份权力不对等、薪酬不对等及决策和收入不公平现象仍存在。［3］不改变这种违反市场规则的治理机制，国有生产制造企业就不能回归企业本质，就不能真正实现国家所期望的各种所有制企业共担运营风险、共享改革成果的发展局面。

企业运营股权混改，有助于实现投资主体多元化，推动所有权和经营权分离，甚至职工个人持有股票有利于形成制衡关系和机制，使股东集体决策成为可能，从而减少政府部门对具体经营活动的行政干预，经营者对投资收益重视程度也会得到加强，谨慎约束企业的经营管理行为。混改多元化的发展，也会将国有生产制造企业引向国际市场或者成为上市公司，通过外部透明化的监管，对经营者或者管理者产生必要的压力，最终形成“市场主导型”体制，迫使企业主动改善经营、提高经营效益。

混改后的股权模式形成股东会、董事会和执行层的基本结构，在领导体制上，从“任命式”的横向分权制，转变为“层级式”的纵向授权制，职责定位清晰、权利义务对等、运行高效将成为其主要特征，决策权、执行权、监督权的分离制衡，形成了层次分明的权力运行机制。这种公司模式与旧有国企管理层的最主要区别，就是人员不再是单纯的上级任命和内部产生，“一言堂”的现象将会得到有效遏制，更加民主的决策机制将会形成。明晰的产权关系，还可以确定投资者、决策者、经营者和监督者的权利和义务，避免职责不清、分工不明的状况，规范了企业的合规性运营，有利于现代企业制度整体功能的发挥，促进国有生产制造企业资源的合理配置。

（三）股权混改的进退机制有助于国企利益的平衡调配

股权混改在进入之初，注重横向治理同权建立利益分配机制。这意味着，国有生产制造企业运营的利益“块块”中，各融合主体国家、地方政府、国企、民企、外企都拥有治理参与权，其代表都要体现在所在层级的治理架构中，并拥有同等的权力。当然，这个权力不代表等量齐观，而是由各融合主体通过混改谈判达成最终的合意治理架构。具体而言，混改后的资本制衡主要体现在两个方面：一方面，各混改主体都拥有其所在层级治理决策的投票权和决策执行过程的监督权；另一方面，各混改主体共享融合资源，在各项融合资源的获取上能够形成权力同等的局面。

股权混改的退出机制强调市场原则，坚持市场这只“看不见的手”的作用，尽可能减少人为的干预。依据合作博弈理论，非合作博弈转变为合作博弈要求各博弈主体拥有畅通的退出通道，即对于团队其他成员的不合作行为必须拥有退出的权利。最终出现退出的结果，由于有实现的约定条件和责任承担条款，决策者必须将个人责任与企业利益进行统筹考虑。通过股权退出的威慑效果，在一定程度上可以迫使不合作的成员放弃权力任性下的“零和博弈”，选择理性思维下的合作策略，避免因为局部利益冲突导致企业运营停滞不前甚至倒退，也即我们常说的“用脚投票”。

股权混改带有浓重的权变思想，不仅考虑进入和退出的机制，还强调利益调配中的动态平衡调整。既然国有生产制造企业运营混改机制是企业运营组织内各利益相关者之间利益冲突的协调机制，这就意味着各层级企业运营横向治理绝不是一套静态的制度安排，而是一个运行、监督、引导的动态过程。党、政作为相关政策的制定者，也是具体的利益参与方，负有首要的监督职责，需要动态评估企业运营股权混改利益相关者利益要求的实现情况，并预防性引导处理失衡危机。

三、绩效路径：优化人、钱、技术等关键因素的运转流程

企业运营股权混改，作为所有制多元化改革的模式之一，属于一种带有强制性的制度变迁。如果没有适应企业运营要求的人力、技术、资金的生产流程，股权混改后的国有生产制造企业不能形成对长远利益的准确预期，那么企业运营将只能停留在资本的表象融合上。

（一）股权混改有助于建立“接地气”的人力管理模式

长期以来，国有生产制造企业大多采用传统的管理模式，人力资源管理水平不高，日常管理主要侧重于员工招聘录用、出勤、薪酬分配、工作绩效管理等事项，管理层次较多，管理链条较长，管理成本较高。同时，运营型企业的市场化选人用人机制尚不完善，没有通过市场化方式优化内部资源配置，市场化选聘的专业技术人才和高级经营管理人员较少，薪酬分配也未体现出差异化，这就使得企业管理成本较市场化企业明显过高。

现有企业中，国有生产制造企业的主要管理层多是通过行政手段任命，很多管理人员对企业的管理特点、经营方式、组织氛围、企业文化、人才激励不甚了解，缺乏相关的企业管理知识储备，也缺乏符合市场化需求的战略眼光和岗位技能。民企尤其是跨国企业的高层人员，有丰富的管理经验，但是缺乏对国有生产制造企业运行机制的了解，对于钢铁、电力等大宗商品的规模化和国家政策的把握往往不到位。这种人力资源管理的差异化，导致企业运营进行资本衔接时，往往容易出现管理融合度不理想的情况。

股权混改带来的所有权与经营权分离，能够适用于国家工业战略要求落地与职业经理人管理的衔接问题。一般而言，国有生产制造企业掌握51%以上的绝对控股权，或者作为控股33%以上的第一大股东，在董事会、监事会享有决策风险控制权，书记这一党务监督岗位由政府或者国有生产制造企业任命，财务总监这一关系财务数据健康运行的高管岗位由国企聘任或者任命，而日常的CEO、副总、人力、生产、营销、行政等高管岗位多由民营企业聘任，技术、法务等高管岗位则可由双方协商而定。这种混改人力模式，既考虑了运营效率，又兼顾了经营风险。

（二）股权混改有助于建立优化技术的双向转移路径

生产制造业作为商品经济的基础性行业，其生产的竞争力来自研发创新能力。能否实现核心技术突破，满足国家建设方向和市场现实需求，是实现国有生产制造企业运营绩效的关键。由于体制内外两个领域管理体制的长期分离，原有的管理模式大都只适用于各自领域，导致组织、资源、制度、供给等方面缺乏有效的宏观调控和战略协同。以军民融合为例，企业运营的重要标志，是存量领域军民技术的双向转移，以及增量领域军民两用高技术的开放与产业化，而目前科研设施共享、国防科技成果转化、军民用标准融合、供需信息平台建设等方面相对滞后。

长期以来，尽管国家不断出台企业运营的一系列政策措施，但由于国企集团“体内式循环”、垄断严重等原因，外部资本参加国有生产制造企业特别是国防科技相关企业的科研生产，还存在众多壁垒和障碍。这些垄断由于涉及国计民生，在当前有其存在的合理性，但并不能作为长期保持其垄断地位的理由。因为，从经济学的角度来看，国有企业行业垄断制约了市场的公平竞争环境，垄断者利用边际定价规制侵占消费者剩余，导致社会福利的净损失。［4］并且，这种长期垄断也不符合当前我们国家开放、包容、合作、共享的经济发展政策。国家始终牢牢控制经济发展的命脉，并不等同于鼓励采取垄断、封闭的政策来阻碍技术的交流。因此，技术的流动转移是未来趋势，现存的“体内式循环”只是一种不得已的暂存现象。

股权混改后的国有生产制造企业，在技术许可证、技术需求对接、技术转化等方面形成了一个共享平台，同时有助于打造区域内、行业内的技术产业链条，优化技术的双向转移。例如，在关键核心技术链不成熟的地区，通过股权混改引入优质产业链中的关键点企业，采取技术“嫁接”外部产业链的模式，通过横向拓展推动国际先进技术的规模化落地；在技术链较成熟的地区，通过股权混改引入桥梁企业，通过“线连接”功能，把技术的转化应用向外部拓展，实现技术产业链的纵向延伸和国际化延伸。

（三）股权混改有助于加强企业运营的融资效率监督管理

我国国有生产制造企业大多是从计划经济体制时期成长起来的，准入门槛高，外部资本的进入需要层层审核，依靠国家政府的思想牢固，更愿意依靠自身的优势和资源向商业性银行或者民间机构进行融资。同时，基于国有生产制造企业的资本运转性质，其盈利能力相比于其他企业普遍偏低，资本转化周期普遍偏长，这降低了私有资本进入国有生产制造企业的动力，从而使企业偏向于更容易操作的负债融资，而这类融资成本高，财务风险大。由此国有生产制造企业就会形成过于依赖国家财政、股权结构失衡、内源性融资少、债券融资比例小等融资渠道来源单一的局面。

国有生产制造企业这种以国家财政为主导的融资，以行政计划围绕项目的方式进行，资金在投入过程中主观意识占主导因素，缺乏充分的市场调研，技术创新难以感受到市场的反馈，融资失误率高，资金使用率低。此外，国家直接给予的大量资金的支持，导致政府的研发和贴息补助、担保贷款以及土地资源的划拨存在大量的政策操作空间，国有生产制造企业会产生看似“不理智”的过度投资行为，容易造成政府个别官员与企业内部人员相互勾结滋生腐败，影响企业的持续化和现代化发展。

综上所述，股权混改作为一个多方利益主体妥协的手段，其资本制衡模式能够提升融资效率与安全。首先，企业资金结构改善后，使用绩效指标评估，让企业本身的资产与负债能够保持一个相对合理的平衡；其次，企业融资决策时会更加理性客观，受行政干预的影响减小，“用数据说话”的市场化操作，必然带来融资效率的提升；最后，政府改“输血”为“查血”，作为混改主体之一，直接地规范和完善军工企业的投资决策方式和程序，从外部加强对军工企业的管理规范，有利于保证企业的融资安全。