非羁押性强制措施适用法律监督实务研究和探索

孙寒梅 张 勇 周硕鑫

广东省人民检察院，广东 广州 510623

一直以来，刑事案件羁押率畸高现象长期存在。近年，随着最高检落实宽严相济的刑事司法政策，要求坚持人身强制措施的诉讼保障功能定位，尽可能把非羁押诉讼做出刑事诉讼的常态，杜绝以逮捕绑架起诉和审判［1］，部署了一系列工作举措来推动刑事案件羁押率下降，非羁押强制措施的适用也成为刑事强制措施的常态，随之带来的是对非羁押强制措施法律监督的问题。实践中，检察机关办理逮捕和羁押必要性审查案件主要对羁押的逮捕必要性进行关注，但是受多方面的制约，对作出不批捕决定后适用非羁押强制措施执行监督开展不到位的问题一直存在，例如羁押必要性审查应当评估和判断当初支撑逮捕必要性的事由是否发生变化，除逮捕必要性，还需对羁押的合法化进行审查，以解决超期羁押等问题［2］。特别是在当前宽严相济的刑事司法政策得到贯彻，诉前羁押率大幅下降，采取非羁押强制措施人员大幅增长的情况下，如何精准有效地监督，填补一些地区非羁押强制措施执行监督空白，保障诉讼的顺利进行，是当前刑事检察工作高质量发展需要重点研究的课题。

一、非羁押强制措施执行监督面临的主要难题

（一）强制措施制度设计不完善

由于强制措施制度设计不够完善，取保候审、监视居住适用标准模糊等因素，缺乏具体、量化的评估标准和方法，侦查卷宗中的社会危险性证据往往是缺乏实质内容的模版化、表格式的材料，会导致实践中非羁押强制措施的适用出现两个极端。2020 年前，检察人员大多秉持“以侦查为中心的”“重配合轻监督”等办案理念，使逮捕强制措施从单一的保障诉讼顺利进行异化为惩戒性手段和刑罚预支工具，这也是长期以来刑事案件羁押率居高不下的主因。近年来，随着“少捕慎诉慎押”“宽严相济”刑事司法政策的相继贯彻，以及诉前羁押率、捕后不诉率等考核指标压力，非羁押强制措施适用率得到大幅提升，但这也导致少数地区的诉前羁押率甚至出现悖于司法规律的个位数，片面追求过低的诉前羁押率，对非羁押强制措施适用过于放宽，也使得办案人员从逮捕到审查起诉环节极力追求对犯罪嫌疑人适用非羁押强制措施，进而难免导致一些原本具有一定社会危险性的犯罪嫌疑人被采取非羁押强制措施，造成人员脱逃及不到庭或再犯罪，客观上影响了非羁押强制措施的适用效果，增加了非羁押强制措施执行和监督的难度。

（二）司法资源的限制造成监督力量薄弱

在公安机关内部，非羁押强制措施的执行往往由派出所负责，但目前很多地区派出所承担了大部分案件的办理以及众多行政执法和社会管理职责，在非羁押强制措施执行适用逐渐成为常态的情况下，一些地区少量的司法资源面对大幅增长的取保候审人员难以实现全面监管。检察机关对社会危险性实质化以及羁押必要性审查全流程关注的要求，在人员没有增加的情况下，客观上增加了检察官的办案压力。实践中，大多数检察官在作出非羁押决定后，对非羁押强制措施的执行监督不予关注，同时也没有适当有效的渠道去进行监督，但在大量的非羁押强制措施适用中，其中只要有少数人员不到案即会影响非羁押强制措施的适用效果，造成诉讼无法顺利进行。

（三）检察机关对非羁押人员法律监督职责分工不明确

从检察机关职能定位来说，非羁押强制执行监督职责当属检察机关，但检察机关内部欠缺明确的职能定位，使得对非羁押强制措施执行的监督难以得到有效保障。检察机关内部与非羁押强制措施监督相关的职能部门主要为刑事检察部门和刑事执行检察部门，刑事检察部门对于适用非羁押强制措施人员的执行监督具体负责部门也没有明确的规定，刑事检察部门侧重于决定是否批捕、羁押必要性审查，对是否适用非羁押措施进行审查决定，刑事执行检察部门主要精力放在对已生效判决进入监狱和看守所人员的监督，职能划分不清，难以对执行情况进行有效的跟进，发生非羁押人员不到案或再犯罪的情况，也只能靠事后补救。

（四）部门间的信息壁垒和沟通机制不健全，造成非羁押强制措施执行监督难

要实现对非羁押强制措施执行的有效监督，检察机关掌握非羁押强制措施人员执行状况的基础数据是关键。但非羁押性强制措施的执行在公安机关，检察机关难以找到监督的入口。办案实践中，对犯罪嫌疑人的取保候审、监视居住等非羁押强制措施多由公安机关自己决定、自己执行，由于部门间的信息壁垒，全国范围内公安机关与检察机关尚未构建起对非羁押强制措施有效的数据共享和衔接通报机制，对未报请批准逮捕公安机关直诉的案件，检察机关更是无法掌握执行活动中是否存在违法情形，导致执行监督乏力，诉讼顺利进行难以得到有效保障。

（五）非羁押强制措施监督配套机制不完善

一是对公安机关自行决定采用非羁押强制措施的案件，由于法律并没有明确规定检察机关的监督职责，且缺乏有效的监督机制支持，大部分案件公安机关从作出决定到执行，检察机关难以监督；二是对犯罪嫌疑人或被告人违反非羁押强制措施的行为，《中华人民共和国刑事诉讼法》缺少有效的处罚措施。司法实践中，由于非羁押强制措施时间长，一些外来人口流入较多地区人员违反强制措施规定屡见不鲜，且非羁押人员即使不到案往往也不会被加重处罚，惩罚措施严厉性的薄弱客观上也造成对非羁押强制措施监督刚性不够；三是监管技术层面，目前，最高检虽然在全国部署了社会危险性量化评估、非羁押人员智能化监管、社会帮教基地等多个试点，但目前仍局限于少数地区，一些试点如非羁押人员智能化监管因资金、技术投入、公安机关理念等原因目前难以在全国范围内全面推广，社会帮扶基地也存在对检察机关对外交流，以及多部门协作、社会支持和理解等均有较高要求，适用范围还比较小。

二、非羁押诉讼法律监督的实践探索

（一）A 院针对社会危险性标准过于主观的问题展开的探索

为指导办案人员准确把握社会危险性，A 院在上级院的指导下开展社会危险性量化评估试点。在试点过程中，该院将加大无社会危险性不批准逮捕的适用作为重点，对照现行法律规定，结合目前捕诉一体工作模式，从量刑、社会危险性两个方面着手。对于明显可能判处拘役、适用缓刑的犯罪嫌疑人不应作出批准逮捕决定；对于虽然构成犯罪，但涉及轻罪、无社会危险性的犯罪嫌疑人，同样不能作出逮捕决定。此外，该院联合软件公司、高校专家共同对现行法律及司法解释规定的社会危险性因素进行了全面分析梳理，对照上级文件要求及该院司法实践，针对犯罪嫌疑人社会危险性因素拟定了48 个核心评价项，对照此前办理案件、结合司法解释制定各社会危险性要素的具体分值，针对犯罪嫌疑人社会危险性评估形成了“定性”与“定量”相结合的分析模型，从而建立了全省首个“逮捕必要性分析智能辅助系统”。该系统可以适用于涉嫌任一罪名犯罪嫌疑人的社会危险性量化评估，其采取社会危险性关键指标勾选的方式操作，向承办人提供社会危险性分析意见，协助检察官准确判断适用何种强制措施，有效解决了社会危险性标准主观化的问题，同时分析系统的运用，使得办案人员能快速作出判断，显著提高了办案效率。

（二）D 院针对司法资源限制监管难的问题展开的探索

D 院于2021 年被选取作为非羁押人员智能化监管的试点单位，探索利用科技手段加强对非羁押人员监管。到2023 年上半年，共对1611 多名非羁押人员适用智能化监管方式。该院结合工作实际，针对非羁押人员社会危险性程度，研究建成“电子手环定位、微信小程序打卡和传统监管方式”相结合的分层次监管系统。针对罪行相对较重或者承办人预判有不到案风险的犯罪嫌疑人、被告人采取电子手环监管方式，手环内置定位芯片，后台能实时追踪非羁押人员轨迹，并形成监控闭环，监管力度较大。针对罪行较轻，承办人经预判可能存在一定不到案风险的犯罪嫌疑人、被告人，采取非羁押码监管方式，办案人员使用微信小程序对被监管人员进行实时监管。对于社会危险性较小，不到案风险较低的非羁押人员，采取传统监管方式，并督促公安机关做好相关监管措施。试点运行以来，对采取智能化监管的非羁押人员，仅有2 人脱逃，且均因逃脱行为触发警报，被及时发现并抓获归案。该系统的运用，有效解决了司法资源限制，实现了对全区非羁押人员的全覆盖监管。

（三）G 院针对外地人员非羁押强制措施监管难的问题展开的探索

G 地由于人员流动频繁，近三年非本地户籍的犯罪嫌疑人提请逮捕占比将近84%是外地户籍涉罪人员，非本地户籍嫌疑人在当地无固定居所、无稳定收入、无常住亲友，虽大部分犯罪情节轻微，但因无人提供担保适用非羁押强制措施较为困难，不得不“一捕了之”，导致办案的法律效果和社会效果不佳，多数涉轻罪人员因无劳动技能、无工作机会或好逸恶劳等原因，无法顺利回归社会而再次犯罪，这类情形也成为当前越发凸显的社会问题。G 院经多方面考察、筛选帮教企业，实地走访了当地多家企业，查看工作环境是否存在安全隐患，与企业家座谈协商，要求企业除提供工作、住所和技能培训以外，还要为帮教对象购买社保或意外保险，保证同工同酬，平等对待，保障帮教对象的合法权益，最终筛选了管理规范、法治环境良好、具有社会责任感的2家企业作为帮扶教育基地。在G 地区的诉前羁押率由帮教平台建立前的65%下降至当下的35%左右，同时进一步解决了企业用工难，帮助帮教对象提升劳动技能、融入社会，维护社会和谐，并且帮扶对象取得的收入用来赔偿被害人，化解社会矛盾，实现了一举多得，帮扶教育成效显著。

三、完善非羁押强制措施执行监督工作机制的对策和建议

当前，非羁押强制措施的广泛适用已成为司法实践的常态，破解非羁押强制措施执行法律监督难题，需要从建立社会危险性量化评估体系、深化实施数字检察战略、打通部门壁垒，实现信息共享、引入社会力量，共建分类帮教的人权保障体系等几个方面去入手。

（一）因地制宜，建立社会危险性量化评估体系

科学合理细化社会危险性审查标准，打造社会危险性审查的精细“筛选器”，防止非羁押强制措施的错误适用。注重对社会危险性的实质审查，细化评估指标，综合多方面考量其是否真诚认罪、悔罪和是否影响诉讼进程，针对不同罪名制定可量化社会危险性审查标准，各地可依据本地司法实践在体系上作出符合本地实际的调整，最大化保障社会危险性标准把握的尺度平衡。

（二）打通数据壁垒，深化实施数字检察战略

数字检察战略是打开法律监督新天地的“金钥匙”。要加大对非羁押人员智能化监管的资金、技术、人力等方面的支持力度，扩大非羁押人员智能化监管适用范围，拓展非羁押人员智能化监管的深度，深化数字化、信息化建设。一是要争取支持，打通与公安机关、司法行政机关等部门的数据壁垒，争取实现共赢多赢；二是通过构建非羁押人员数字监管模型，融合社会危险性量化评估体系，充分运用大数据算法建立科学的社会危险性分析辅助工具，解决长期存在的人少案多的矛盾；三是借助数据和软件“外脑”，丰富完善羁押替代性措施，实现对众多非羁押人员的精准有效监管，借鉴域外及杭州、深圳等地试点经验，分层次分类别适用智能化监管措施，降低适用成本，利用数据后端分析预警机制解决司法资源限制导致的监管难的问题。

（三）明确检察职能分工

要厘清检察机关职能部门职责，非羁押强制措施的执行监督关乎诉讼的顺利进行，与捕诉部门检察官职责密切相关。同时，执行监督也属于刑事执行监督的范围，检察机关刑事检察部门和刑事执行检察部门要在各自职能分工负责的基础上加强协作配合。要明确各自职责，刑事检察部门负责对公安机关办案部门决定、变更、解除非羁押强制措施的法律监督，刑事执行检察部门负责对辖区派出所执行非羁押强制措施情况的法律监督，两部门通力合作，互相配合，依法履行好对非羁押强制措施执行监督职责。

（四）完善协作机制，充分发挥侦查监督协作办公室的功能

检察机关要与公安机关分工负责、互相配合、互相制约的基础上增强工作合力。检察机关要依托侦查监督协作办公室建立案情通报机制，对于取保候审、监视居住等非羁押强制措施工作信息及时进行信息共享。督促公安机关建立并及时更新非羁押强制措施人员信息台账，双方形成会商机制，公安机关定期向检察机关通报非羁押强制措施决定、执行中存在的问题、强制措施接触等情况，检察机关将法律监督过程中发现的重大问题、类案问题向公安机关通报。同时，要联合公安机关、司法行政机关建立违法刑事强制措施通报制度，对违反管理规定的人员依法给予治安处罚、收监等处罚措施，防止出现监管漏洞。