乡镇综合行政执法改革的困境以及出路——从J 市的改革实践展开

杨小静

中共晋中市委党校政治与法律教研部，山西 晋中 030600

一、乡镇综合行政执法改革的历史背景

乡镇综合行政执法改革是伴随着我国综合行政执法改革的推进和深入的，改革的核心是行政执法权限的下放，必须厘清行政执法、综合行政执法的内涵才能理解乡镇综合行政执法改革的背景。

（一）相关概念界定

行政执法广义上是指依法被授权的行政机关实施行政确认、行政给付、行政奖励、行政征收、行政收费、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等行为。狭义的行政执法是指行政机关依法实施行政检查、行政处罚以及部分行政强制等行为。综合行政执法是相对于分散执法而言的，目的是解决执法活动中执法部门林立、机构重复、职能分散、权责交叉等问题导致的执法的混乱错位，而进行的行政执法权优化［1］。

乡镇综合行政执法改革是指在法律框架下将部分行政处罚、行政强制、行政检查等权力向乡镇下沉而进行的机构、队伍、制度、机制的系统性改革。

（二）乡镇综合行政执法改革历史沿革

改革开放初期，我国立法进入快车道，在行政管理领域一大批法律法规涌现，为了推动其实施，加之受到计划经济向市场经济转变过程中高度集中的行政管理权需要放权这一倾向的影响，一大批执法机构、执法队伍建立。此后，我们主要遵循“出台一部法律、建设一支队伍、建立一套执法体系”的模式对行政执法领域实行分散赋权，长此以往，在实践中就会导致横向上各部门权责重复交叉、多头执法，纵向上同一行政机关集立法、执法、监督于一体，造成执法不公。因此，行政权力模式的改革亟待推进。

乡镇综合行政执法改革是随着我国综合行政执法体制改革的纵深推进而提出的。我国的综合行政执法体制改革有几个重要的时间节点：1997—2002 年，在全国范围内开展相对集中行政处罚权试点工作，这为综合行政执法改革提供了条件；2002—2013 年，从《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》提出在广东、重庆等地整合行政执法队伍，进行综合行政执法试点工作开始，第一轮综合行政执法改革试点逐步在全国开展［2］；2014—2017 年，进行第二轮综合行政执法改革，改革涉及食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等10 个领域，全国22 个省的138 个重点城市，并逐步覆盖城市管理领域；2018 年至今进行第三轮综合行政执法改革，2018 年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，2019 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》中提出行政执法权限向基层下沉和延伸，明确了乡镇（街道）综合行政执法改革的问题，至此，乡镇综合行政执法改革在各地开展，2021 年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十四条［3］的规定为乡镇综合行政执法提供了法律依据，使这项改革于法有据。J 市的实践正是在这样的背景下展开的。

二、J 市推进乡镇综合行政执法改革的实践及困境

J 市位于中部资源大省的中部盆地，是一个农业大市，全市338 万人口，农村人口占到135 万；118 个乡镇街道，其中乡镇占到101 个。乡镇综合行政执法任务艰巨。

（一）J 市推进乡镇综合行政执法改革的总体概况

J 市各县（区、市）做了大量有益探索，截至2023 年上半年，除主城区外的10 个县（区、市）全部制定具体改革方案，90 多个乡镇初步实现“一支队伍管执法”、占比85%以上，将近630 人取得执法资格证，个别县（区、市）财政列支专项经费300 余万元。市委相关部门在规范设置乡级执法机构、配齐配强执法工作人员、制定执法事项清单等方面出台了相关指导意见，同时也对搭建指挥平台、统筹工作队伍、完善联动运行机制等方面作出了要求，并选取两个县作为试点，进行了初步尝试，在改革推进的过程中虽有成效，但也面临困境。

（二）J 市推进乡镇综合行政执法改革面临的困境

虽然J 市在推进乡镇综合行政执法工作中形成了比较完善的方案，但改革过程中依然存在一些不足之处，通过调研走访部分县乡，笔者发现基层在推进这一改革过程中存在乡镇综合行政执法事项清单设定不规范、乡镇执法力量薄弱、执法行为规范性不足等方面的问题。

1.乡镇综合行政执法事项清单设定不规范

截至2023 年6 月，J 市下设的11 个区县都已经公布第一批乡镇综合行政执法事项清单，共计下放行政处罚、行政强制、行政许可、行政检查等11 类、649 项行政权力到乡镇人民政府。根据《行政处罚法》第二十四条及改革的相关精神，行政执法权力下放乡镇属于向乡镇差异化赋权，因此，笔者总结分析J 市11 个区县清单，发现各区县向乡镇赋权事项数量、种类各不相同，符合改革精神。但是，对比各区县制定清单的内容，部分区县清单设定不规范、不精细、不一致，如：个别县未明确某赋权乡镇行使某一行政权力对应的县级主管部门；个别区县将“权力主体”与“权利主体”相混淆；不同区县在对同一事项的分类划定上不统一，如：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条：乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地审核；《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条：乡、村庄规划区内乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业建设规划许可初审；《殡葬管理条例》第八条：农村设置公益性墓地审核等行政权力等。有的区县将此类乡镇初审权界定为“行政许可事项”，有的界定为“其他权力”。这种执法事项分类标准不统一，将导致在实际操作中，乡镇一级政府在履职过程中出现混乱。且笔者认为，上述类似事项乡镇人民政府的行为是行政许可的辅助行为，如果贸然将乡镇受理材料并转交上级相关部门的行为定性为行政许可行为，在实务中群众对乡镇人民政府的行为提起行政诉讼一般不受法院支持。因此，对于上述事项的界定分类，应统一标准。

2.乡镇综合行政执法队伍力量薄弱

乡镇综合执法改革的目标是实现“一支队伍管执法”，这支队伍将承接生产安全、环境保护、国土资源、民政民生、基础设施、市场监管等多项权力，需要执法队伍人员熟练掌握更多领域的技能与知识，对不同领域的法律知识也要准确理解适用，以保证公正、规范、严格执法。就J 市而言，部分县区下放的行政执法权力高达180 余项，而目前要求队伍建设中拥有执法资格的人不少于10 人。从工作量和人员的配比来看，多数乡镇执法队伍力量明显薄弱，主要体现在两个方面：一方面，执法人员数量不足。乡镇公职人员中行政、事业编制人数本身不足，加之区位环境制约、日常工作繁杂、发展平台受限等原因人员流动性大，需要靠招录执法辅助人员来补充。比如H县作为距J 市中心最远的县，其部分乡镇综合行政执法队伍组建就面临困难，权力陆续下放，人员不足会导致部分行政职权承接不到位。［4］另一方面，执法队伍素质参差不齐。拥有行政执法资格的人数少，如一些乡镇形式上组建队伍，但队伍中没有一人拥有执法资格，甚至没有人有法律专业背景，或者只有1 人拥有法学教育背景但缺乏执法实践经验。虽然各县都对行政执法人员进行了法律知识培训，但是培训次数和内容有限，不能完全应对复杂多变的乡镇实际的执法环境，执法人员学历专业背景参差不齐，对于专业知识的理解和运用受限，可能导致达不到预期执法效果，影响乡镇综合行政执法改革的进程［5］。

3.执法运行规范性相对不足

J 市乡镇综合行政执法队伍的建设整体属于起步阶段，如前文所述由于乡镇综合执法队伍建设力量薄弱等客观情况存在，导致乡镇基层“人少事多”的现象十分明显。乡镇基层执法人员工作往往涉及多个方面，例如，信息上报、现场执法、处理信访、内部日常事务等，乡镇综合行政执法人员工作压力大。同时，从当前综合行政执法改革情况来看，基层综合行政执法人员随时可能会参加属地政府的其他事务工作，基层执法人员身兼数职，只能“挤时间”来完成案件查办，“赶工期”式的办案必然影响执法规范性。加之多种事项下放到基层，乡镇基层综合行政执法和监管任务大大增加，工作任务越来越重。而目前，乡镇层面未规范行政执法的各项流程，这部分工作需上级部门以及专业人员的指导，因此，在实践中执法运行规范性不足。

三、优化J 市乡镇综合行政执法改革的思路建议

乡镇综合行政执法改革是我国行政执法体制改革中的重要组成部分，关乎乡村振兴战略和基层治理效能，为了进一步深化改革，笔者将从队伍建设、制度建设、监督机制运行等方面为J 市深化改革提出优化思路和建议。

（一）加强乡镇综合行政执法行为的规范性建设

1.规范放权方式

各县在设定权力清单的同时，一方面，对于不同类型的执法事项，要在类别上注意合法性审查，参照国家法律法规、省级清单统一标准；另一方面，还应厘清赋权乡镇执法事项方式是法定、授权还是委托，并在权力清单中予以明确。对于乡镇法定的执法权，以乡镇人民政府名义实施行政执法。严格根据法律法规、规章内容对乡镇进行授权，乡镇可以自己的名义行使职权。对于法律法规规章外的事项，县级部门在法定权限范围内书面委托乡镇人民政府实施，委托执法必须以委托机关名义实施，委托机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担责任。

2.规范行政执法文书和标识

乡镇综合行政执法队伍由于执法专业性欠缺，在执法文书制定上存在困难，因此建议省级层面要出台“乡镇行政许可文书、行政处罚文书格式（样本）”，将市级要求下发县级，并要求乡镇统一适用。此外，还要统一综合行政执法服装和标识。各乡镇综合行政执法机构应参照财政部、司法部2020 年12 月颁布的《综合行政执法制式服装和标志管理办法》，使用统一的服装和标识，使执法活动更具权威性和标准化，此项工作应在市级层面予以明确，并安排到县、乡执行。

乡镇综合行政执法改革不是一蹴而就的，无论从全国还是个别省份、县市来看，改革的系统性、协同度存在不足，政策贯彻落实存在偏差，应继续在实践中总结经验，不断推动乡镇综合行政执法改革纵深推进，才能为乡村振兴提供坚实的法治保障。

（二）加强乡镇综合行政执法队伍建设

J 市在推进改革过程中，关于队伍建设提出了明确具体的要求，但是对于乡镇基层而言，实践中存在诸多现实困境，队伍建设是一项长期的过程，必须考虑基层实际，系统谋划。

1.灵活配齐执法队伍

在赋权的同时要保证基层用人自主权。对于编制紧缺的乡镇，可以考虑招录辅助人员配齐人手，可参考交通管理部门执法队伍构建，其队伍由编制人员和辅警构成，在实施具体行政执法行为时由正式在编拥有执法资格的人员履行职责，辅助人员予以协助。除此之外，对于乡镇执法队伍中没有执法资格的可以经申请由县级主管部门派驻有执法资格证的人员予以业务指导，允许其队员的执法资格证逐步取得。必要时，根据总体情况，可组织专项考试从服务期满的大学生村官、“三支一扶”中招录具有法学教育背景或执法经验的人员配强执法队伍。

2.强化业务学习和培训

从全市来看，各区县方案明确，各具特色。但在实际调研中发现，很多区县一级的方案和执法事项清单缺乏可操作性指引，且在事项设定上存在合理性甚至合法性缺陷，导致乡镇一级政府在具体的操作上陷入盲区。加之乡镇综合行政执法队伍素质能力本身较弱，使得下放的权力乡镇“接不住”。因此必须加强县、乡两级队伍的业务学习培训，将2021 年修订的《行政处罚法》纳入重点学习内容。在学习形式上，可以聘请各主管部门业务骨干及专业律师团进行实务操作和案例解说培训。在培训机制上，建立长效机制，并注重考核评价。

（三）加强乡镇综合行政执法改革的制度建设

1.完善协同机制

改革是一项系统工程，上级政府在出台方案、设置清单设定的同时要关注基层实际情况，确保改革真正落地。区县级政府及相关业务部门要与乡镇建立协同机制，在具体操作流程上予以明确，并在操作过程中予以人员和技术支持，可建立县级各部门与乡镇结对帮带制度。必要时由司法局予以协调协助，确保县乡联动。

2.完善考核监督机制

为了加强乡镇执法队伍建设，要完善考核评价机制，但是考核不是变相给基层增压。所以，一方面要建立容错机制，乡镇综合行政执法队伍力量薄弱的问题是多重客观因素造成的，新的权力机制的变革在执行初期必然存在混乱，因此应该规定：对勇于创新执法方式过程中出现过失的人员，若能主动消除影响并未造成危害后果的，在职称评定、晋级晋升、评优评先等方面不受影响；另一方面，完善考核监督制度，可赋予县级以上人民政府对乡镇综合行政执法队伍的考核监督权，结合其在实操过程中的执法规范性、合法性、行政复议率等情况进行考核监督，适当提高乡镇机关事业单位年度考核优秀等次比例，把能力不足、素质低的执法人员及时淘汰，确保执法质量。