农村法律援助制度的困境及出路

孙 玥

内蒙古民族大学，内蒙古 通辽 028000

一、我国农村法律援助制度概述

（一）法律援助的概念

法律援助制度源起于英国，《简明不列颠百科全书》对“法律援助”一词的释义是“免收费用或者只收取低廉的价格，为需要专业性法律服务的贫困者提供法律服务”。随着法律援助制度在世界各国的开枝散叶，“法律援助”一词本身的内涵也随之发生改变，以与当地本土环境相适应。由于各个国家的历史发展、法治建设的情况各有差异，所以对于法律援助一词的解释也各有千秋，在世界范围内并没有对于法律援助制度采取一个统一的解释标准。结合以往各国学者在法律援助制度领域的研究成果来看，对法律援助的解释有不同解读。广义上的法律援助是指援助主体（律师、社会组织、志愿者、企业等）对符合申请条件的当事人提供诉讼或者非诉的帮助。形式有法律咨询、刑事辩护、代理等。狭义上的法律援助指委托律师在不收费或少收费的情况下帮助符合申请条件的当事人。较广义上的法律援助，其援助的责任主体仅是法援机构和律师。［1］

我国的法律援助一词含义为，“在法律援助机构（国家设立）的指导下，律师、公证员等法律服务人员为经济困难、特殊案件的当事人在不收费或者少收费的情况下提供法律帮助。”之后，2022 年施行的《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）规定，“法律援助是指国家建立的为经济困难的公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度。”本文认为法律援助是指相关援助组织或者正规的律师事务所的律师，向经济困难群体或者特定人群，免费提供法律服务的制度。其义务主体是国家，权利主体为公民，具有社会性、公平性和福利性等特征。

（二）农村法律援助制度的性质

研究农村法律援助制度的性质必然离不开讨论其适用对象与适用条件。该制度适用对象为农村社会中经济困难群体。首先，农村涉及拆迁补偿、农民工劳动关系等法律纠纷的情况很常见，村民遇见这些纠纷时就需要法律援助。我国各地发展情况不同，所以关于经济困难的认定标准也不同。其次，适用条件是指法律援助制度适用于何种事项、何种案件。［2］当前农村地区适用法律援助制度的案件主要涉及农业生产、土地经营权纠纷方面。随着农村社会法律纠纷的复杂化，农村法律援助制度应不断将农村基本生活保障事项纳入事项范围。

农村法律援助制度的价值目标在于通过司法救济的方式保护农村弱势群体的生存和发展的权利。与城市相比，农村人口的教育、医疗和居住等权利保护有所不足，而农村法律援助制度以提供公共法律服务的方式，确保农村弱势群体公正平等地实现合法权益，最终满足其生存与发展的需求。［3］

二、农村法律援助制度发展困境及原因分析

（一）农村法律援助结构体系存在局限性

根据我国《法律援助法》和其他相关规定，公民因经济困难没有委托代理人的，在一定范围内，可以去申请法律援助。比如依法请求国家赔偿、给予社会保险待遇、社会救助、发放抚恤金、请求给付抚养费、请求工伤事故赔偿、环境污染损害赔偿等。从以上规定中可以看出，法律援助的范围较小，并且可以看出有些援助范围的规定更加倾向于城市居民，很多村民从根本上不可能遇见此类问题。在农村地区，农民可能遇到的纠纷更倾向于比如宅基地使用权流转方面、土地征收赔偿、房屋拆迁、动物饲养等方面。在乡村振兴背景下，农村法律援助的现实需求不断增加，对于村民的部分需求已不能满足。很大一部分村民遇到过纠纷，而且有些村民不止遇到过一次，很多村民遇到的纠纷类型不在法律援助范围之内，但其经济困难，因此，建议适当扩大农村法律援助范围。［4］

（二）农村法律援助工作人员素质存在偏差

首先，律师和援助机构工作人员素质参差不齐。农村地区的法律援助中心工作人员一般都是司法行政部门的人员，承接的法律援助案件一般是直接移转给律师的。但这会导致承办律师的态度有时不够积极，毕竟此类案件没有任何收益，只有为数不多的办案补贴。［5］法律援助工作的办案质量也会因此下降。其次，对律师办理法律援助案件缺乏明确具体的管理，比如没有对其工作任务作出具体的要求，导致部分援助律师由于没有硬性要求和相对应的惩罚措施而不作为，工作态度出现问题，在援助过程中不够重视，影响援助质量和办案效率。可对其在一定期限内需完成多少件法律援助案件上做出要求，方便援助律师做好规划，能够合理分配自己的时间。［6］法律援助机构工作者的法律素养和专业能力对法律援助工作的质量至关重要，法援工作者的自身素质决定了法律援助工作的质量。

（三）农村法律援助经费难以支撑

首先，资金保障不充足。从法律援助发展现状来看，无论是在国内还是在国外，法律援助的资金是决定法律援助工作发展水平的重要一环。财政拨款是我国法律援助的基础。资金是否充足，直接影响了法律援助工作的开展，影响工作人员的积极性、援助机构的基础设施建设、宣传工作能否开展等。在农村，如果经费足够充足，法律援助工作的开展会顺利很多，能够保护更多村民的合法权益，体现以人为本思想，促进社会公平正义。［7］在法律援助工作开展早期，对于法律援助的财政支持力度是足够的，但随着法律援助案件的增加，法律援助机构的经费也捉襟见肘，而农村法律援助财政拨款却没有水涨船高。每年农村地区开展法律援助的开销经常超过了上级财政预算。此外，随着近几年地方财政的收紧，加之农村地区的法律援助工作未得到充分重视，这使得农村法援工作的资金短缺成为突出问题。

其次，经费监管流于形式。关于对经费的监督存在一定问题，在经费总体吃紧的情况下，也不排除还存在经费被挪用、被截留等情形，使得不是每一笔经费都能够物尽其用。由于监督管理不到位，不能更好地实现专款专用。［8］同时，也可能会存在这种现象，如会有负责监督工作的相关部门的负责人在开展监督工作时有不同程度上的包庇行为，由于畏惧、以权谋私等原因，有着“睁一只眼闭一只眼”的想法，对资金使用的监督不到位，在资金数额或者使用范围上有一定的出入。在农村地区，相对来说较为注重人情往来，可能会迫于压力，对其放松。这无疑在总体用于农村法律援助上的经费本就不充裕的情况下，又增加了经济负担，使得经费难以得到保障。这样不利于农村法律援助工作的顺利进行，不能有效保护农民的合法权益，不能充分发挥法律援助的作用，影响社会公平正义。［9］

三、完善农村法律援助的对策

（一）降低援助门槛，扩大援助范围

司法部公共法律服务管理局施汉生副局长在2021 年6 月9 日举办的“乡村振兴 法治同行”新闻发布会上明确表示，各地要组织贯彻实施《法律援助法》，修改、完善配套法规、规章。依法有序扩大援助范围，科学确定经济困难标准。关于经济困难标准的认定，可依据农村地区现实发展情况，在经费允许的前提下，对经济困难标准作出适当的调整，可以让更多的村民能够申请援助。关于援助的范围，实践中很多地区已经做出了新的探索。部分地区采取了增加可申请的援助事项类型的措施。［10］随着农村经济结构调整，村民各种经济活动逐渐增多，纠纷的类型和数量也在不同程度地增加，产生的维权问题也越来越多，这些社会矛盾需要得到及时有效的解决。实践中，很多村民遇到的纠纷类型不在法律援助范围之内，但其经济困难。依据农村地区现实发展情况，建议在现行规定的基础上增加相关可以援助的事项，如土地征收、房屋拆迁、宅基地使用权流转、农副产品购销、道路农田引起的纠纷造成农民的合法权益受损，动物饲养使得他人合法利益受到侵害等等。由于涉农的纠纷种类非常多，显然一一规定不太切合发展实际，但可以对常见的涉农纠纷类型作出明确的规定。坚持以人为本，设身处地为农民考虑，根据该地区的现实发展情况，结合广大农民的现实需求，降低农民申请法律援助的门槛，扩大农村法律援助的范围，充分发挥法律援助的作用。

（二）注重对法律援助工作人员的管理

所有相关工作人员首先应该树立正确的职业观，注重对职业律师的培养，职业素质与专业素质同时抓，使其增强责任感，积极投身到基层法律援助工作中去，切实为农民合法权益得到保障奉献自己的一份力量。司法行政机关可制定相关措施，定期对法律援助案件进行抽查，对其办理过程和结果的质量指定具有相关专业知识的工作人员进行评估，建立奖惩机制，间接提高案件的质量水平。

培育高素质的法援队伍，完善农村法律援助监督机制建设。农村地区法律援助中心需要建立监督机制，对法援人员办案过程、态度等方面进行监督。培养一批素质过硬和能力达标，当地司法行政部门根据上级法律法规，制定更加详细的有关法律援助案件处理的操作规范，对当地律所、法律服务所每年办理法律援助工作量指标、每季度向法律援助中心上报工作情况包括案由、当事人姓名的要求，为相关人员法律援助工作指明了方向，使其更有目的性地开展工作，方便进行自我规划。对不能按指标完成法援工作的人员，拒绝为其执业年检注册，对于单位不能完成指标的，给予通报批评。与之相对应的，对于法援工作的补贴上也要相应增加，奖惩分明，提高律师积极性，一定程度上也可以更好地留住人才，达到提高援助案件的质量和增强服务的有效性的目的。

（三）增加援助资金支持

农村法律援助经费是法律援助工作运行的重要驱动，经费不足，会严重影响农村法律援助的发展。应该明确规定经费固定来源和途径，联合财政部门，保及时且足额拨付到位，增加拨款额度。法律援助有公益性和扶弱性的特点，对社会稳定具有重要的作用。我国幅员辽阔，区域发展差异较大，应根据各地区的实际发展状况考虑调整统一的国家经费下限标准，地方政府应该对于提高法律援助工作的重视程度，根据需要可适当提高财政预算。经费来源具有多元化的特征，以国家财政为主、民间捐助和行业奉献为辅。经费需要政府出资来支持，因此，应当保证政府拨款额度，并及时到位，拓宽资金来源的渠道。同时，应注重拓宽经费的来源渠道，使经费的筹集得到充分的保障，确保农村地区的法律援助工作能够顺利落实。拓宽可表现为社会化和公益化，例如，可以通过社会力量筹集法律援助经费。

（四）加大经费监管力度

首先，明确法援专款的使用范围，对相关工作人员进行绩效考核、投诉查处。根据法律规定，法律援助的经费应当专款专用，接受监督。现实中，部分经费经管人不是每一笔经费都能够用到需要的地方，财政、审计等主体应当履行好监管职责，严格防范经费经管人员因贪污受贿、挪用经费等违规违法使用法援工作经费的行为，对违规违法使用农村法律援助经费的人经发现查证属实后层级上报，追究所有涉及的有关责任人，加大惩罚力度。

其次，明确法援经费的监管工作，确定监管机关、职责，为监管工作的开展提供相应的配套设施。加强财务管理，优化支出结构，健全经费收支制度，保障相关部门的履职需求。控制资金使用，严格按照开支标准和审批权限进行。对经费的分配进行充分合理地预算，确保实现现有经费的利用最大化。同时，建立考评和奖惩制度，严格经费使用管理，真正做到提高资金的使用效率。财务工作人员要保证账目合法、真实和完整，保障经费得以规范、安全使用。