学生参与高校内部决策价值与法律保障机制完善

伍兆锐 尹珊珊

湖南理工学院法学院，湖南 岳阳 414006

党的二十大报告明确提出未来五年要深入推进国家治理体系和治理能力现代化，到2035 年基本实现国家治理体系和治理能力现代化。2016 年修订的《普通高等学校学生管理规定》第四十条规定：“学校应当建立和完善学生参与管理的组织形式，支持和保障学生依法、依章程参与学校管理。”高校治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，内部治理现代化则为高校治理现代化关键所在。内部治理现代必然要求保障和强化学生有效参与高校治理。当前，学生参与高校内部治理范围不断扩张，参与活力不断释放。但从总体来看，学生参与治理尚存在形式化、运动化、表层化等问题。保障学生在高校内部决策享有参与权是推进治理体系和治理能力现代化的基本要求。学生作为高校基本组成人员，参与高校内部决策有其独特价值，运用法治思维和法治方式来构建法律保障机制，对完善教育法治建设和推进高校治理现代化具有重要意义。

一、高校治理现代化与学生参与高校内部决策的价值

（一）彰显学生参与权利

学生享有参与高校内部决策权是保障学生参与权利的应有之义。大学发轫于“一群宿儒先生或学生所组合成的学术性行会”。［1］这意味着老师和学生是构成大学的重要共同体。高校与学生法律关系的变化是反映我国教育法治逐渐重视学生权利的一个敏锐注脚。［2］从20 世纪70 年代起，学生权利得到逐步确认和形成共识。虽然，历史发展的惯性使学生参与权建设当前处于摸索阶段，但保护学生参与权利依然是历史潮流和前进方向。学生享有参与高校内部决策权是彰显学生服务对象地位的需要。从契约论视角来看，高校财政主要来自学生所支付的学费，所以保护学生参与权利也是在高等教育服务观下保障消费者权益潮流下的应有之举。而现代市场经济下，现代服务理念注重服务对象的参与性。学生享有参与高校内部决策权是强化学生参与权利意识的需要。将学生参加高校内部决策纳入高校治理现代化大框架下是保障学生参与权之最佳路径，同时也是贯彻落实《世界高等教育宣言》所要求的“以学生为中心”的现代大学应确立的治理思路与办学理念。

（二）促进内部决策科学化

学生作为高校教育和管理的亲历者，掌握着最全面真实高校教育与管治“现场”的第一手信息，而高校实现治理现代化做出科学决策是以这些真实信息作为讨论决策的基础，所以学生参与能完整准确传达信息给高校管理人员，促进科学决策。学生在协同治理思想熏陶下不满足“被塑造者”定位，学生拥有差别化的需求和意见，这也是高校内部决策要达成科学化和现代化所需纳入考虑的范畴。因此，高校管理层在考虑学生主体性意见下所实行的决策也更具针对性和接受性。高校治理是涉及各方主体协商的过程，学生在参与高校内部决策过程中也能够了解其背后所蕴藏的价值选择和政策之考量，增加学生在学校治理中的支持度和参与度。

（三）驱动内部治理结构民主化

大学内部治理民主化的重点在于各利益相关者之间的法权配置。［3］申言之，法权配置强调运用学生参与权利制约权力行使，恰当配置其权利，从而起到促进高校内部治理结构运行民主化。大学生参与高校治理，既是高校民主建设的题中应有之义，也是中国民主政治建设的重要表现形式之一。［4］当前，党的二十大强调全过程人民民主理念下，应促进学生在事前参与、事中参与、事后参与高校决策中做到全方位、全过程、全链条，从而驱动高校内部治理结构民主化。

二、学生参与高校内部决策的法律依据与面临困境

（一）法律依据

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第二条第三款规定“公民可依法通过各种途径和形式，管理经济与文化事业和社会事务”。而高校学生在高校治理中也理应享受公民的各项合法权利。可知，学生作为公民参与高校内部决策事务具有合宪性，也符合《宪法》提倡的民主法治精神。

《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第四十三条规定，“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”该法形式上并无明确规定学生参与权，但实质上规定了学生在和部分合法利益相关联的高校内部决策事项上享有参与权。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第十一条规定的“民主管理”自然是高校各主体共同参与，学生参与高校内部决策也是应有之义。上述两部法律不仅原则性规定过于抽象和笼统，而且均无明确规定学生参与权，对学生参与权建设没有明显起到“稳预期”的保障作用。

（二）部门规章层面

《普通高等学校学生管理规定》第六条第五款明确规定了“学生对与利益密切学校事务享有知情权、参与权、表达权和监督权”。这是教育部规范性文件中对学生参与首次作出明确规定。其中第四十条规定了学校支持学生参与管理形式，①《普通高等学校学生管理规定》第四十条规定：学校应当建立和完善学生参与管理的组织形式，支持和保障学生依法、依章程参与学校管理。以倡导性条文表明对学生参与高校决策的鼓励。虽然相关部门规章在效力位阶上低于宪法法律，但仍然提出了相对具体的学生参与高校内部决策条款。

（三）面临法律困境分析

1.学生参与高校内部决策的界限和程度缺乏明晰

《普通高等学校学生管理规定》对学生参与界限的规定是“高校中与学生权益相密切事务”，换言之，是高校内部所决策事务的与学生利益相关联程度决定学生参与之界限。但是，也要从学生自身出发来考察对参与界限和程度的影响。例如学生因能力有限而只能浅层参与的领域有学校发展规划、接待活动和学术性强活动等，而学生能深层参与的事务有学生奖惩制度、后勤管理和教学评价等。综上，学生参与的范围和程度仍未在法律上明确，不利于提高学生参与高校内部决策的积极性。

2.学生参与高校内部决策之程序亟待完善

“法律程序根本价值在于程序本身的正义，而不是有效之结果。”［5］从萨默斯“程序价值”理论来看，使学生在听取相关规范和事实信息后能发表主张，享有辩护和申请回避权利，有助于学生在参与工作取得尊严感和公权力上合理运用。但是我国《普通高等学校学生管理规定》仅规定了学生在受到不利决定时享有陈述申辩权，而没有规定听证制度，只有将陈述申辩权置于听证程序中才能有效实现对不利于自身的高校决策的参与权。此外，高校信息公开制度作为学生参与的重要前提和基础，现阶段高校在仍持有保守态度下有选择性、利己性、审慎地公开信息。综上，学生参与程序的缺陷需要通过构建法律保障制度设计进行完善。

3.学生参与权救济机制缺位

现行法律少有对学生参与权救济规定，多着眼于学生的人身财产权利和受教育权。而当前学生维护自己正当权利途径主要是申诉和行政诉讼。《普通高等学校学生管理规定》所规定的“关于学生对决定或处分决定不服”校内申诉范围过于局限，且并无明确规定涵盖学生参与权救济。［6］同时，相对应地也要扩展教育行政申诉范围，把范围从损害学生财产权和人身权方面延展到高校日常管理，为学生参与权提供更全面救济。

三、学生参与高校内部决策法律保障机制的完善路径

（一）确立学生参与决策法律依据

大学章程是为保证大学自主管理和依法治理，依《教育法》等法律法规在特定前置程序下，以文本形式对大学的重大基本事项作出全面规定所形成的规范性文件。将学生参与权四项权能和学生参与组织保障等内容有机融入学校章程，有利于自上而下构建学生参与高校内部决策法律保障机制，也是高校治理现代化的要求。法律实现可行性的前提是规定各高校制定具体的规章制度的义务，申言之，高校必须履行制定学生参与决策的具体范围、形式、途径和内容等义务，为学生参与决策付诸实践提供充分条件。

（二）明确学生参与决策法律范围

学生参与决策显然属于在相关领域中差别化的直接的或参与的民主，而厘清学生参与决策的法律范围在发挥高校“共同治理”中的学生参与作用中至关重要。从和学生权益关联性的强弱和学生参与能力水平高低两个维度进行慎重考量，可将学生参与高校决策自上而下区分为三层面：一是学生自我治理领域。在该层面中，学生可以自行成立学生自治组织，在遵守宪法法律和学校章程下，听取学校老师意见下自主制定规章制度并执行；二是深度参与，在该层次中学生除了行使知情权、表达权、参与权、监督权四项权能外，以“决策参与者”角色定位进行直接参与如后勤服务和教学评价与改革等领域；三是浅层参与。在该层次中，学生主要以“信息提供者”角色进行代表式或表面式的参与如学校整体发展规划和学术性事项。虽然学生主要是有限度地行使参与权中的表达权和知情权，但不能禁止学生参与。

（三）建立学生参与决策法律程序机制

高校应通过采用数字化、电子化和网络化的公开载体和方式如官方网站、广播和手机短信等公开涉及学生利益规章制度，避免学生因信息劣势无法完全参与决策。并规定学生参与高校治理的选拔和培训相关制度，从源头规范学生参与，以达成学生个人发展和高校发展的最大公约数。为了避免高校听取意见流于形式，高校应扩展直言进谏的途径，使学生拥有辩论乃至质证权利。据《重大行政决策程序暂行条例》确定重大行政决策法定程序包括增强公众参与实效，提高专家论证质量，充分发挥风险评估功能，严格履行合法性审查和集体讨论决定程序。因此，高校制定涉及学生权益的章程和高校发展规划时须经学生代表大会的审议、专家咨询意见和可行性论证，听取学生辩论意见进行民主论证。在现代生活中高校管理人员处于复杂的社会关系中，社会关系常常使管理者与所处理的事务不可避免地存在利害关系，可能会不公平决定相关事务。如听证制度中应由独立的第三方担当，学生可以申请与听证有利害关系的人员进行回避，在程序各方面达到客观公正才能使学生参与权真正落实。

（四）健全学生参与决策法律激励机制

通过与域外国家的学生参与成为大学教育关键的情况相比，目前我国高校学生呈现参与决策意愿热情不高、怠于参与的特点。无论政府法律还是大学章程都对学生参与高校决策做出法律激励和保障。所以，完善的法律激励能激发学生的主体意识，驱动学生积极主动参与高校事务决策。法律激励的正向奖励是指对积极参加增强治理能力的科学培训的部分学生给予精神或者物质方面支持，如给予声誉激励，即在宣传中评为“优秀大学生”，或经济激励，表现在把参加此类培训或积极参与高校决策纳入奖学金考核制度范围内。相对应地，反向刺激是指对不正当行使参与权的学生进行训诫和惩罚，如提供虚假信息来源、恶意评价教学老师和故意扰乱决策秩序；最后，只有健全学生参与决策的法律激励，才能从内在和外部增强学生的参与积极性和参与能力水平，避免浮于表面和疏于实质，使决策在合理性和科学性方面更进一步。

（五）完善学生参与决策纠纷解决机制

《普通高等学校学生管理规定》于第五十九条规定了学校应成立学生申诉处理委员会和组成人员，但应进一步细化如规定学生所占代表不少于三分之一和将学生申诉委员设为不间断为学生提供申诉服务的常设机关。此外，高校也可借鉴国外的非行政性中介仲裁咨询性组织借助独立中介机构处理申诉，在能调解时予以必要的调解，无法调解时或调解不成功时进行初步仲裁，判断双方过错。此外，将行政复议作为行政诉讼的前置程序，并将行政诉讼受案范围扩大到学生参与权纠纷。