政策性农业信贷担保支持地方农业产业集群发展的研究与思考——以四川安岳柠檬为例

胡丽华

（四川省农业融资担保有限公司资阳分公司，四川 资阳 641300）

一、政策性农业信贷担保的现状及特点

在党的二十大报告中，习近平总书记提出了“全面推进乡村振兴”，指出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。在我国经济发展由高速度向高质量转变的新时代背景下，现代农业的发展、现代农村的建设、现代农民的增收都需要以现代金融服务作为有力支撑。

自国家实施“三项补贴”以来，有力地促进了粮食生产和农民增收，但随着农业生产方式的变化，农业“三项补贴”政策的指向性、精准性逐渐减弱，政策边际效应递减，政策效能逐步减弱，难以满足新型农业经营主体的需求。基于传统补贴方式的效力减弱、农村金融供需失衡、传统金融机构支农动力不足等现实问题和需要，党中央和国务院决定，对财政支农方式进行改革和创新，由财政资金出资建立政策性农业信贷担保机构，并通过中央财政对其进行持续的担保费补助和代偿风险补助维持其政策性属性。2015 年7 月，财政部、原农业部、原中国银监会联合印发《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（财农〔2015〕121 号），对全国农业信贷担保体系建设进行了全面部署。作为我国现代金融服务的重要形式，农业信贷担保是一种将商业金融机构与农业生产活动相联结的金融服务。其中，金融机构作为资金供给者，通过农业信贷担保对农业活动的各种形式和各个环节进行资金投放，而农户、农业产业化龙头企业等作为资金需求者，通过农业信贷担保填补了农业生产的资金缺口。

农业信贷担保定位为政策性担保，是财政支农机制的创新，具有“准公共产品”属性，主要体现出“六个独特”。一是支持范围独特。专注承担农业领域的信贷融资担保。支持范围为粮食生产、畜牧水产养殖、菜果茶等农林优势特色产业，农资、农机、农技等农业社会化服务，农田基础设施，以及与农业生产直接相关的一、二、三产业融合发展项目，家庭休闲农业、观光农业等农村新业态。二是支持对象独特。坚持“扶小扶微”，重点支持家庭农场、种养大户、农民合作社、农业社会化服务组织、小微农业企业等农业适度规模经营主体，单户在保余额主要控制在10 万元～200 万元，最高不超过1000 万元。三是经营性质独特。坚持“保本微利”，严格执行“准公共产品”的职能定位和要求，不以盈利为目的，实行低担保费率政策，切实减轻融资主体成本负担。四是担保市场独特。坚持“拾遗补缺”，主要在金融机构不能贷、不敢贷、不愿贷的领域发力，也不与市场争利。五是组织体系独特。按照财政部、农业农村部、金融监管部门的有关部署和要求，全国农业担保体系由中央和省级两个层面构成，其中：国家农担联盟是由财政部会同全国33 个省和计划单列市共同出资设立，注册资本金150 亿元，专门为省级农担公司进行分险；省级农担公司由中央财政补助和各省财政出资设立，并通过在市县设立分公司、办事处等方式，由省级农担公司把服务网络覆盖到基层一线。六是政策支持独特。农业信贷担保是中央层面制定的持续性政策，省财政也建立了资本金持续追加、业务奖补、风险代偿补助等后续支持政策，这些政策可有效保障公司持续、稳健经营。

农业融资担保在吸收借鉴传统担保经验与教训的基础上，结合新的担保定位，实现了六个方面的转变。一是推动项目准入条件由片面注重抵押向注重抵押与信用并重转变，破解了长期困扰“三农”领域诸多项目的“融资难”困境。二是推动项目融资成本由市场定价居高不下向政策定价总体可控转变，破解了广大新型农业经营主体的“融资贵”困境。三是推动项目区域分布由点少面窄向点多面广转变，破解了传统担保在金融环境相对较差和边远贫困地区的“延伸难”困境。四是推动项目扶持对象由农业龙头企业向新型农业经营主体转变，破解了小微企业在融资中的“边缘化”困境。五是推动项目风险责任由自身承担向多方分担转变，破解了担保公司代偿风险的“防控难”困境。六是推动项目扶持手段由担保融资单一支持向资源整合综合支持转变，破解了担保项目的“成长难”困境。

二、四川安岳柠檬产业发展情况

四川安岳是中国柠檬之乡，是全国唯一的柠檬商品生产基地县。自20 世纪20 年代从美国引进以来，历经技术探索、商品化种植、市场拓展、快速发展、转型升级五个阶段，基本形成集种加销、农工贸于一体的生产经营体系。先后获得绿色食品认证、国家地理标志、中国驰名商标、中华名果等殊荣，入选国家地理标志运用促进工程重点项目，入列首批中欧地理标志协定保护名录，已成为全国县域单一品种规模最大的特色农业产业。

总体来看，安岳柠檬具有规模全国最大、品质世界一流、市场占有率高等鲜明特点。从种植情况看。建成基地乡镇31 个，柠檬保存面积48 万亩（其中规模种植1000 户25 万亩、散户11 万户23 万亩，主栽品种为安岳柠檬、占比达99%），占五大产区的12.5%，占全国的69.7%，年产量53 万吨。从加工情况看。全县共有加工企业561户，其中国家级龙头企业1户（华通柠檬）、省级龙头企业3 户（安德利、小炊事、绿源）、市县级龙头企业24 户，加工企业年加工能力30 万吨，主要生产柠檬浓缩汁、冻干片等产品，共有39 个品种208 个产品。从冷链物流情况看。全县建有通风储藏库38 万平方米、低温储藏库9.7 万平方米，储藏能力45 万吨，基本能实现周年供应。共有冷链物流企业2户（信达物流、兰德物流），年发货能力15 万吨。从销售情况看。全县共有柠檬营销企业3328 户，从业人员12.5 万人，网点遍布全国各大中城市；共有电商企业537 户（2021 年线上销售2.8万吨），其中年交易额超过1000 万元的12 户；共有直营出口企业6 户，出口包装企业2 户。与蜜雪冰城、三只松鼠等企业建立了长期稳定供应关系，产品远销俄罗斯、波兰、中东、东南亚等38 个国家和地区，近三年年均出口8.3 万吨、年均贸易额6 亿元，2021 年出口8.6 万吨、贸易额7.74 亿元，总体呈量额双增的态势。2013—2018 年柠檬鲜果价格波动较大（2013 年均价8.6 元/斤、最高单价12 元/斤，2015 年均价1.3 元/斤），近三年价格稳中有升（2019 年1.5 元/斤、2020 年2 元/斤、2021 年2.8 元/斤）。从产值情况看。2008 年柠檬产量剧增以来，全县柠檬产业综合产值逐年提升，2021 年达151.4 亿元，其中：鲜果产值29.7 亿元，加工产值72.1 亿元。

三、四川安岳柠檬产业发展中面临的金融问题

1.柠檬种植成本高

一方面，配套基础设施薄弱。安岳县所处地区地貌形态为低山丘陵，多数柠檬种植区域处在低山坡地上，无法进行大规模机械化作业，基础设施配套落后。多数柠檬种植场地在承包初期均无水网、路网、管网，前期需要投入大量资金进行基础设施建设，政府的部分基础设施无法及时到位。另一方面，人工费用高昂。柠檬为挂果型经济作物，且无法进行机械化作业，前期需要人工进行施肥、灌溉、打药（每天人均50 ～70 元），后期套袋、采摘作业（每天人均60 ～80 元），采摘环节雇佣当地居民，多数为留守老年人，效率较低，加之柠檬挂果时间集中，采摘季节人力资源相对短缺，人工费用也会水涨船高，在“新冠疫情”和柠檬价格下行的双重影响下，人工、农资等费用均需采用现金结算，导致柠檬种植成本居高不下[1]。

2.柠檬价格波动大

安岳柠檬价格在2013—2014 年达到单价峰值（由于国外柠檬产区大量减产导致），市场均价为8 元/斤左右，前期柠檬种植户取得了良好收益，由于柠檬市场行情看涨，部分新业主开始大量投入资金进入柠檬种植行业。前期投入资金较为密集，除部分自有资金外，引入了银行金融资本。柠檬种植投入期为3 ～4 年，前期投入的柠檬近两年进入了挂果期，但由于受到柠檬供需矛盾及“新冠肺炎”疫情叠加影响，柠檬出口受到了较大影响，柠檬鲜果大量滞销，单价出现了断崖式下滑，有的甚至跌至每斤5 ～7 角。按照柠檬种植大户前期投入成本核算，柠檬单价在1.4 元/斤才能够维持整体运营成本。加之近年来，安岳柠檬一直深受黄脉病的影响，部分种植户只能砍伐掉受病果树，前期投入血本无归，严重打击了安岳柠檬种植户的信心，整个柠檬种植行业的观望情绪较为强烈。

3.融资贷款门槛高

由于柠檬规模以上的种植行业前期属于重资产、高风险、高投入阶段，属于资金投入密集期，部分业主需要采用高杠杆的融资模式，但农村地区缺乏有效、足值的抵质押物，贷款风险缓释手段单一，一旦借贷资金某一环节出现问题，业主很难通过其他金融手段进行风险化解，容易形成不良资产，再加上柠檬价格波动大，市场行情变化快，银行对于柠檬产业“不敢贷、不愿贷、不能贷”的“惜贷”“畏贷”思想较为突出。即使银行愿意贷款，也会通过提高贷款门槛、增加融资成本等方式，间接增加农户融资难度，不利于柠檬产业良性发展。

4.产品匹配难度大

从生产实践来看，柠檬种植第一年至第三年为净投入期，第四年是收支平衡期，第五年及以后为投入回报期，整体生产经营周期可达10 年以上，但目前农村金融贷款产品大多期限较短，一般以1 ～3 年为主，即便能够提供展期、借新还旧、无还本续贷、贷款置换等续贷选择，但普遍存在手续繁杂、种类较少、方式僵化等弊端，大大增加了其经营成本、压缩了利润空间、削弱了还款能力，不利于其安排组织生产，难以满足经营主体融资需求。

四、政策性农业信贷担保助推安岳柠檬产业的实践与探索

为进一步解决安岳柠檬产业发展的金融问题，四川省农业融资担保有限公司积极研究谋划、全面跟进对接，创新推出了“惠农担·柠檬贷”（以下简称“柠檬贷”），“柠檬贷”产品在资阳市安岳县开展三年多以来，坚持“四个精准”，破解“四项瓶颈”，有效缓解了当地柠檬产业主“融资难、融资贵”问题，撬动更多的金融资源精准投入柠檬产业，有力助推乡村振兴战略的实施和落地。

1.创新“T+N”贷款模式，精准解决周期错配

根据柠檬种植第一年至第三年为净投入期、第四年为收支平衡期和第五年及以后为投入回报期的特点，“柠檬贷”针对柠檬种植投入周期和回报周期，设计“T+N”的贷款和还款期限模式，贷款时间最长可设定为9 年，解决柠檬种植经营主体过桥资金难题，减少贷款成本。其中：T 为投入期，按柠檬种植投入时间计算，最长可达4 年，种植户在整个投入期可以分期支用授信资金，进行分批投入，且不用还本即可续贷，促其安心生产、用心经营；N 为回报期，即在柠檬丰产后，种植户可根据收益情况在丰产期内逐年偿还贷款本金，最长可达5 年，对柠檬种植户来说，可继续放心专注经营，随后再根据自身经营情况逐年还本付息。贷款周期的延长、贷款资金的有序安排，将完全保证柠檬种植户投入期内流动性资金需求，根本缓解其投入期内无产出无收入来源而又不得不筹措资金偿还贷款的资金压力，解决了产业周期与贷款周期错配问题，同时也解决了农户“过桥资金”的筹措压力，为其有效地降低了融资成本，获取了更多的利润，增强了还款能力，也进一步降低了贷款的风险。

2.牢牢把握授信主动权，精准设定担保阈值

改变过去金融机构“想贷多少就贷多少”“额度匹配不精准”等现状，担保阈值主要将经营指标和风险指标两类数据作为核心参考因素，按照比例区间设定一定的权重系数，对授信额度进行精准匹配，其中经营指标包括种植面积、种植年限、自有资金三项指标，风险指标包括资产负债率和融销比两项指标，即：年度担保额=柠檬种植面积×每亩贷款额度×各项指标系数（种植面积系数、自有资金系数、资产负债率系数、融销比系数）。除了精准核定单个项目担保额度，还将柠檬产业细分种植、收购、运输、储存、销售上下游行业以及地域等类别，设定该类别预警阈值，建立担保安全区、暂缓区和终止区，动态监测阈值风险，在合理区间内开展业务，有效引导贷款投放，防止单一环节、单一区域、单一机构风险过度集中，避免产生系统性风险。

3.深挖担保场景化需求，精准覆盖全产业链

重点服务专业合作社、家庭农场、专业大户等新型经营主体，以及其他有柠檬产业背景的“乡村振兴带头人”，深度分析柠檬产业链上下游种植、收购、运输、储存、销售等各类融资需求场景，利用政府、银行等提供的个人人品信息、经营数据信息、行业价格信息等，在贷款期限、贷款额度、风险防控等方面，为“柠檬贷”客户精准画像，实现“金融+场景”深层次融合，建立金融服务细分垂直场景生态，形成柠檬产业金融服务闭环。目前，“柠檬贷”已经在种植、收购、运输、储存、销售等全产业链上全面开花，目前资阳分公司累计为安岳县柠檬产业投放2.3亿元，累计支持了215 户农业经营主体，直接带动安岳县乡镇就业近千余人，有效挖掘柠檬全产业链条的信贷担保需求，逐步构建起“产业+金融+担保”的业务新格局，进一步助力当地支柱产业发展壮大。

4.构建多方合作新机制，精准协同防控风险

充分运用“杠杆+分险”模式，整合“政、银、担”三方力量，与柠檬种植户构建起“3+1”分担风险机制，是财政金融协同配合、大力支持农业产业发展的金融产品创新，也是各方协同支农、积极投身乡村振兴战略实施的又一探索。安岳县政府建立800万元风险基金用于柠檬产业融资增信，引入省农担公司、合作银行与政府分别承担40%、30%、30%的贷款风险，同时还动员保险机构为业主提供盛产期前的柠檬果树灾害保险和盛产期补充价格指数保险，形成各司其职、各负其责、多方为农、互动惠农的工作格局。财政资金精准浇灌地方特色产业，并发挥“四两拨千斤”作用，撬动金融资源赋能柠檬产业发展，擦亮川果“金字招牌”。“柠檬贷”产品设计原理和贷款技术操作性强，可复制、易推广，为解决其他特色农业产业贷款难题提供新思路，被农业农村部纳入了政府购买服务创新试点，在全国脱贫攻坚和乡村振兴工作中推广。

五、政策性农业信贷担保助推安岳柠檬产业取得的初步成效

1.发挥了财政资金的放大效应

农业信贷担保通过市场化机制，依托财政持续支持政策，较好发挥了杠杆作用，撬动金融资本投入农业农村，“柠檬贷”产品自开发以来，仅柠檬相关产业就已实现累计投放2.3 亿元，对当地乡村振兴风险补偿金累计实现了放大28 倍以上。同时，“柠檬贷”产品还获得了农业农村部农村金融创新购买服务，资金专项运用于支持安岳柠檬产业发展，累计组织了柠檬贷专题推介会7 场，覆盖安岳69 个乡镇，直接培训新型农业经营主体156 户，带动农户近500 人；组织深入推进试点工作现场会2 次，扩大“柠檬贷”试点范围座谈会2 场，充分发挥出了财政资金的引导效应和放大功能。

2.凸显了农业担保在信贷产品中的关键作用

一方面，“柠檬贷”产品开发的前提是政策性农业担保的介入，担保环节已经深度嵌入银行金融产品，打破了金融产品需要依托传统抵质押物缓释风险的产品设计逻辑，解决了金融机构因无传统抵质押物，不能贷、不愿贷、不敢贷的问题；另一方面，通过政策性农业信贷担保的纽带作用，将市县政府、金融机构、产业链企业、农担公司利益深度捆绑，构建起多方为农、惠农的利益共同体，形成了各司其职、各负其责的互动惠农机制。

3.推动了当地信用体系建设

随着“柠檬贷”担保业务不断拓展，柠檬产业链上农业经营主体的信用记录和信用信息也不断完善，对于征信意识强、财务管理规范的经营主体将顺利获得担保贷款发展生产，对于将“金融意识缺乏、财务管理不规范”等暂不符合授信准入条件的经营主体将纳入“担保孵化库”，帮助柠檬产业链条各环节主体增强发展意识、金融意识和诚信意识，协助其规范财务会计报表、提高从业人员素质、提升经营管理水平、主动进行孵化式培育，促使柠檬产业链上各类新型农业经营主体加大自身信用建设。随着银担合作的范围扩大，农担通过信用信息输出，打通银行机构与农业新型经营主体之间的信用通道，为构建农村信用体系奠定了基础。

4.形成了可复制推广的经验

“柠檬贷”模式精准解决柠檬产业发展的融资问题，真正实现了精准支农、精细服务，采用类似的产品设计原理和贷款技术，已复制推广到其他特色农业产业。“柠檬贷”产品有非常好的示范效应，为破解农业生产经营周期与融资周期错配和贷款难与贵问题提供了新对策，为解决长期以来一直困扰各级党委政府、涉农金融机构和新型农业经营主体的难题提供了新思路。截至目前，公司已在攀枝花、雅安、凉山等地推广“柠檬贷”模式，涉及四川“10+3”现代农业产业的川果、川茶、川药等特色产业。

六、政策性农业信贷担保支持柠檬产业集群发展的建议

1.以政策性农业信贷担保为纽带，助力优化柠檬发展环境

安岳柠檬属于当地农业支柱产业，柠檬市场的结构异态、无序竞争、价格波动会影响整个地区柠檬行业的可持续性发展，也会削弱金融资本对柠檬行业的“造血”功能，政策性农业信贷担保作为深度介入当地柠檬产业政策性金融机构，应积极协调政府加大对柠檬产业的引导力度。一是协调当地财政部门，出台政府层面的担保贴息政策，从信贷成本环节降低种植大户的融资成本，提升规模以上种植户数量，优化市场结构，促进柠檬产业资金健康流动，形成投入-产出良性资金循环；二是拓展分险渠道，积极引入第三方社会资本进入农业领域（担保、保险、基金等），分散整体行业风险，强化柠檬产业抵抗风险能力；三是大力引导规模化种植，建议在土地流转、基础设施、柠檬管理等方面给予规模化柠檬种植户优惠政策，强化种植管理，提高柠檬品质，在稳固柠檬品质的基础上，通过行业协会、龙头企业、种养大户等经营主体优化定价策略，稳定市场柠檬价格，提振市场信心。

2.加大高附加值产业链金融支持力度，提升地方产业竞争力

加大安岳柠檬加工研发和技术服务基础金融支持力度，加大高新技术人才引进力度，建立健全吸引力强、保障到位的人才政策。一是扶持引导企业和社会团体建立产学研相结合的研发中心，开发附加值高、市场前景好的高端加工产品；二是引导企业强化成果的转化利用，开展国际国内领先技术的引进和示范，建立和完善科技成果转化应用体系，鼓励加工龙头企业引进先进技术和设备，开发生产柠檬精深加工产品，提高柠檬制品的市场占有率。

3.优化专属金融产品，提升金融支持产业发展的精准性

以金融机构数字化转型为抓手，深化科技赋能，推进政银担错位管理、互信互认，简化金融专项产品业务办理流程，逐步减少同一项目的重复调查和评估，实现“码上办”“一网通办”、“秒审秒批”。政府机构建立柠檬种植户、商贸户动态信息数据库，确保种植规模、经营情况、还款来源、人品口碑等数据的真实性、时效性和完备性，为金融机构“授信上门”“整村推进”创造便利条件、提供有效参考，达到快速提升融资效率的目的。

4.推动政担银保全面布局，畅通农户信息渠道

针对融资信息渠道不畅问题，政策性农业信贷担保利用金融资源整合优势，大力推进政担银保联合营销，进一步丰富宣传推介的手段和客户获取信息的路径，采取线上与线下双轨推进登门拜访和定期举办推介会有机结合的方式，做优做好政策宣导和产品推介，推动金融宣传下沉到“最后一公里”。同时，依托大数据、云计算、人工智能等农业金融科技[2]，推动政担银保信息资源的链接融合，实现信息资源互认共享，打破信息孤岛，解决经营主体获取信息不对称、不及时、不准确、不全面等问题。

5.强化区域协同合作，推进统一大市场的建立

积极响应成渝地区双城经济圈战略实施，加大两地之间政策性农业信贷担保体系的合作，大力扶持建设安岳-潼南柠檬产区，按照“一区示范、双园引领、四极共兴”思路，在安岳、潼南毗邻区域规划建设柠檬产业融合发展示范区，依托安岳国家现代农业产业园、潼南国家现代农业产业园[3]，助力共同打造中国柠檬精深加工集群、国际柠檬营销集群、中国“柠檬+”产业融合发展集群、中国柠檬高质量发展服务集群，形成产业发展支撑极，示范带动安岳、潼南全域打造世界级柠檬产业。