农民参与乡村治理主体性提升研究

何玲玲，龚崇清

（南宁师范大学，广西 南宁 530022 ）

实现乡村“善治”是当前推进农业、农村、农民现代化的必然途径。在国家基层治理行为活动当中，以人为本是必不可少的原则，而乡村治理的现代化同样需要依靠人民。在中国式现代化进程中，农民作为乡村治理推进的关键因素，发挥着至关重要的作用。农民是当前我国农村最多的人力资源组成部分，农民对当地的具体实际情况非常了解，他们拥有无可比拟的农业知识和重要经验，对乡村的发展历史及其相关知识有着独特的见解和贡献。 因此，鼓励农民积极参与乡村治理，赋予农民在推进乡村治理进程中获取更多的话语权和决策权。

以农民为主体的视角探讨乡村治理， 是一种富有深刻意义的研究方向， 强调将农民置于治理过程的核心位置，更全面、准确地理解和解决涉及农村社会的复杂问题。 因此，本文采用赋权增能理论， 分析农民参与乡村治理主体性提升的理论命题， 并基于对影响农民主体性表达的关键因素的分析， 提出了促进农民主体性表达的基本途径。 只有系统地克服制约农民主体性表达的治理结构薄弱、价值认知局限、发展条件限制和社会环境障碍等因素， 才能真正实现“赋权于农民、感化于农民、增能于农民、服务于农民”的目标，从而促进农民主体地位的明确、主体意识的激发、 主体能力的发挥和主体价值的实现。[1]因此，农民参与乡村治理主体性的提升， 充分发挥农民群众参与乡村治理行为活动中的主动性、创造性，加强农民参与乡村治理的渠道建设， 确保农民在参与乡村的民主决策过程中的参与权、监督权得到发挥，提高农民参与乡村治理的实践能力，营造尊重农民、支持农民的社会氛围。

1 农民参与乡村治理主体性角色定位

农民是指具有农村户籍并长期从事农业生产的劳动者， 其主体性涵盖了乡村发展主体性、乡村建设主体性和乡村治理主体性，体现在农民的相关的生产、 生活实践中所展现的决策能力、行动能力和受益能力。[2]农民应当自觉地参与乡村治理，积极行使自己的权利，监督乡村事务的开展，并为乡村发展和社会进步作出贡献。 中国式现代化的关键在于农民的现代化。乡村治理应注重农民的权益保障， 包括资源分配的公平性、社会保障的完善以及发展机会的平等。农民的主体地位和主体意识的增强将为乡村治理带来积极影响，建立有效的参与机制和沟通渠道，促进农民的参与和决策权，可以更好地满足他们的需求和利益。 同时，要加强对农民的法律保护和政策支持，为提升农民参与乡村治理主体性提供良好的发展环境和公平的竞争机会，激发他们的创业激情和创新精神。农民主体性是指农民在农业生产和农村发展中的核心地位和主体性质，它强调农民作为农业生产和农村发展的主体，具备决策权、参与权和管理权，激发农民在参与乡村治理中的积极性和创造力，推动“三农”现代化及其可持续发展。 在传统的农业发展模式中，农民常常是被动接受政府或其他组织的指导和安排，缺乏决策权和参与权。 然而，随着农村经济的转型和农业现代化的推进，农民主体性的重要性逐渐凸显。 农民主体性体现在以下三个方面：一是农民的自主决策权。农民应该有权利自主决定村内事务。 政府和相关机构应该提供信息和技术支持，帮助农民做出明智的决策。 二是农民的参与权。 农民应该有权利参与乡村事务决策过程，包括一些项目规划和资源配置等，农民有权表达自己的意见和需求， 并参与相关决策的制定和执行。 三是农民的管理权。 农民应该有权利管理乡村公共资源的分配及使用，确保自身权益不受损害，政府和社会应该提供支持和服务，帮助农民提高管理水平。

农民主体性的强调不仅仅是一种理念，更是一个深刻的社会变革任务，意味着农民不再被视为发展进程中的被动对象，而是成为推动农业生产提升和农村可持续发展的积极力量。在实现这一目标的过程中，需要全社会的共同努力，政府、社会组织等多元主体协同构建，为农民提供全方位的支持，推动农业生产的提高和农村发展的可持续性。

2 赋权增能理论阐释与启示

2.1 赋权增能理论阐释

自20 世纪90 年代以来，赋权增能理论逐渐发展为社会学、教育学、管理学等学科的新兴理论，并在实践研究中重点关注对社会弱势群体的服务供给，已成为帮助个人、家庭和团体提升自身能力的重要框架， 并在各个发展领域广泛应用。 赋权增能理论由“赋权”和“增能”两个部分组成，它们相互依赖、相互匹配、相互统一，具有后现代建设性导向。 “赋权”强调通过赋予个体或群体权力、资源和决策权，使个体能够参与决策和掌控自身命运，摆脱个体被动地位。 “增能”则强调通过提供教育、培训、支持和机会等，帮助个体和群体发展技能、知识和能力，增强个体的自主性和自我管理能力。 这一理论的发展不仅关注社会弱势群体的赋权和增能， 也注重个体和群体的主体性和自主性的提升， 以实现社会的公正与包容。 “赋权增能”为推动社会变革和发展提供了有益的理论框架， 并为实践工作者和决策者提供指导， 以促进个体和群体的自我实现和社会参与。

从关系角度看，“赋权”和“增能”在赋予个体或群体权力和能力方面有不可分割的关联。 “赋权”作为一种手段、前提和条件，强调将原有的权力下放给个体或群体，赋予个体决策权、参与权和资源。 通过赋予权力，个体或群体在决策过程中发挥积极作用， 参与资源分配和决策制定，实现自主发展和自我决策。“赋权”的目的是打破原有的权力结构，促进平等和民主。 “增能”是“赋权”落脚点和物化体现，旨在提升相关群体的专业知识、技能和能力。 通过提供教育、培训、支持和机会等手段，帮助个体或群体发展自己的技能和知识， 提高解决问题和应对挑战的能力。 “增能”旨在赋予个体或群体实现自身发展和目标的能力，使个体能够更好地应对挑战和机遇，实现自我价值和自主权。“赋权”是一种自上而下的过程，注重结果的公平性，并涵盖了制度赋权、组织赋权和文化赋权三个方面。制度赋权指的是建立和完善政策体系，为弱势群体提供有力的制度保障； 组织赋权涉及组织机构或团体的管理机制，赋予组织成员更多的自主权和责任，以便他们能够积极参与决策、承担职责并实现自身的发展目标；而文化赋权旨在增强组织成员的文化意识和能力， 涉及推动公共政策和法律框架的变革，以反对文化歧视和不平等对待，并确保各种文化表达得到平等对待和保护。[3]“增能”包括内在增能和外在增能两个方面。内在增能强调的是相关群体的内生性发展，包括塑造意识形态、优化知识结构、提升专业技能等。通过内在增能，个体或群体能够从内部提升自身能力，增强自己的自主性和自我管理能力， 从而更好地应对挑战和机遇。而外在增能强调的是通过创造有利的环境和机制、以外部力量的推动，为个体或群体的发展提供条件和机会， 这包括社会和政府提供的资源、支持和机会， 以及来自社区和组织的帮助和合作，提供公平的机会和资源，培养和提升个体或群体的内在能力，以及创造有利的外部环境和支持，为弱势群体实现真正的自主发展和持续增能奠定基础。[4]

在国内，对于赋权增能理论的角度审思，可知 “赋权增能是行政组织发展的权能逻辑与动力源，是通过赋予法定权力、增加治理能力，深入挖掘发展资源、全面激活权能要素，进而激发和强化行政主体自身的活力、动力，实现既定发展目标”[5]，相关学者指出“赋权”中的“权”既包括宪法和法律所赋予的权利和自由， 也包括国家或政府在政治和社会层面上赋予个人的权利。 赋权的目标是针对那些处于弱权、失权等状态的弱势群体。[6]“权”具体包括制度赋权、管理赋权和环境赋权等等。 而“增能”助力组织赋权实现有效治理的关键步骤[7]，挖掘或激发弱势群体的潜能,帮助其自我实现或增强影响。[8]因而，赋权增能理论旨在通过增加个体和群体的权力和能力， 以提升其参与决策和实施的主动性和能动性。 该理论强调赋予个体更多的授权和资源，使其能够自主地参与决策过程，并在实施中发挥更大的作用。 在乡村治理中，赋权增能理论为提升农民参与乡村治理的主体性提供了重要的理论依据。

2.2 赋权增能理论对农民参与乡村治理主体性提升的启示

通过赋权增能提升农民主体性，农民可以成为农业生产和农村发展的积极参与者和推动者。农民能够参与决策、提高技能、获得资源支持，并通过组织和合作实现更好的经济和社会效益，不仅可以提高农业生产的效率和质量， 也有助于改善农民的生活条件和社会地位。 当赋权增能理论和农民主体性的概念结合起来， 强调农民在乡村治理中的主体性的提升， 主要体现在以下三个方面：

一是赋予农民决策权。农民应该参与决策过程，包括农业生产计划、资源配置、市场销售等方面的决策，政府和相关机构应该鼓励和支持农民组织自己的农业合作社、农民专业合作社或农民组织，使更多农民能够参与决策并影响农业发展的方向。 二是提供资源和支持。 政府和社会应该提供必要的资源和支持，以帮助农民实现自身发展，确保农民有能力和信心承担进行乡村治理的风险系数。 三是强调农民组织和合作。 农民通过参加农业合作社或农民组织，增强乡村社会的集体行动力，这样的组织形式可以帮助农民共同解决问题、分享资源和技术，提高农民参与乡村治理的影响力。

长期以来，我国农村经济相对薄弱，农村基层组织建设相对不足， 农村人才流失问题突出，给农民参与乡村治理主体性提升带来较大的困难。 为了更好地解决这些困境，引入赋权增能理论，可以从机制赋权、组织赋权、文化赋权、内在增能和外在增能等五个维度进行分析，并提出完善的路径。

3 农民参与乡村治理主体性提升的窘况

加强农民的主体意识、保障其主体权利，并提高农民的主体能力， 农民的参与乡村治理的主体性得到有效提升， 将为实现可持续的乡村发展和农民的整体福祉作出积极的贡献。 然而，充分激发农民参与乡村治理的主体性提升并不是一项容易的任务，存在着制度、组织和文化上的三重障碍， 并且在外在和内在增能方面尚未实现与农民参与乡村治理主体性的协调联动，这导致农民参与乡村治理主体性提升面临一系列困境。

3.1 机制赋权不足

在当前的乡村治理中，机制赋权不足是一个突出的问题。 乡村治理的决策权、执行权和监督权能够得到有效落实，乡村治理过程中能够充分考虑到大多数农民的利益和需求，农民的参与和表达意见的渠道相对畅通，使他们可以有效地参与乡村事务的决策和管理。 然而，乡村治理中的监督机制相对薄弱，缺乏有效的监督机制使得乡村居民对乡村基层组织日常工作的监督落实不到位。

3.2 组织赋权薄弱

一是乡村基层组织往往缺乏有效的资源整合和管理能力，无法将上级政府提供的资源与农民的实际需求相匹配。这既是由于乡村基层组织缺乏专业知识、 管理经验和技能等方面的不足，同时也缺乏对农民需求的深入了解和关注，不重视农村社会的实际情况和问题。[9][10]在现实情况下，确实存在部分乡村基层组织自主整合能力较弱的情况。这导致他们对上级政府提供的资源使用时限和范围进行严格规定，从而导致资源分散的问题， 难以根据具体情况有针对性地整合资源。 乡村基层组织可能缺乏灵活运用资源的能力，无法根据具体情况进行定制化的整合，更倾向于按照既定规则和程序进行资源分配，而缺乏创新思维和灵活性。[11]

二是随着人口老龄化和“空心化”现象的加深，一些农村基层党组织存在人员构成不合理、人员数量不足以及人员素质不高等问题。 这使得他们面临着分工不明确、任务繁重等问题，影响了乡村治理工作的开展。 一些农村基层党员的教育水平和专业素养相对较低， 缺乏相关知识和技能， 限制了他们在乡村治理中的作用发挥。 缺乏有效的培训和提升机制，也使得他们难以适应新形势下的工作需求。[12][13]在实际工作过程中，村委会未能有效解决村民反映的问题，导致农村基层党组织在村民中的影响力不足，缺乏威信。 农村基层党组织在解决问题时可能面临资源不足的困境， 如财力、 人力等方面的不足，限制了他们解决问题的能力，农村基层党组织与村民之间的沟通不畅， 缺乏有效的信息传递和反馈机制， 导致无法充分了解和解决村民的真实需求。

三是农民组织化程度相对较低，无法有效承接外部资源。农民组织、合作意识淡薄、缺少组织化的行为习惯。 政府对社会组织的支持力度不足，乡村社会组织的数量相对较少且质量不高，普遍存在资金短缺、 人才匮乏和发展能力有限等问题。 尽管乡村中存在各类社会组织可供农民自由参与，但农民常常呈现出“被动式”参与的特点。 农民群众对组织化程度的认识和组织能力的限制，以及对乡村社会组织的不信任，是农民难以参与社会组织的原因之一。 农民对社会组织化程度的认识有限， 对乡村社会组织的信任程度不高， 农民群众对乡村社会组织的功能和作用认识有限， 这可能是因为信息传递渠道有限、 教育水平相对较低以及缺乏经验等原因造成的。

3.3 文化赋权减弱

文化赋权的减弱在于农民自身精神文明程度不高，无法使精神文明于乡村治理有效协同，导致农民主体失去自我表达的机会， 限制农民主体的自由和自我实现的能力。 在现代化进程和城市化推动下， 乡村地区的传统文化面临着冲击和挑战， 一些农民过于倾向于追求城市化的生活方式，对参与乡村治理缺乏信心，导致对乡村治理文化的忽视， 使文化赋权难以得到广泛支持和参与。[14]

3.4 外在增能单弱

当前我国一些地区乡村产业不够发达和集体经济相对薄弱的实际情况也给乡村治理带来了困扰。 缺乏乡村产业和集体经济的支持，使得乡村治理缺乏可持续的经济基础和资源支持。在经济发展和收入来源匮乏的情况下，乡村治理难以有效地进行规划和实施，也无法提供足够的公共服务和基础设施。 同时，产业缺乏和集体经济薄弱使得村集体在财务上面临困难，无法有效地管理和运作，进一步限制了乡村治理的发展和提升。多数农村地区经济活动过度依赖于单一产业或少数几种产业，缺乏多样性和综合性，农村地区的经济结构相对简单，过度依赖某个特定的农产品或产业，使农村经济抗击市场波动、自然灾害或其他风险的能力较弱。

3.5 内在增能脆弱

大量劳动力外流而导致的人口减少、社会服务缺乏、经济发展滞后等问题，使得农村地区面临可持续发展的挑战，尤其是年轻、有活力的劳动力外流，导致农村的人口结构失衡，老龄化问题愈发严重，乡村社会服务的供给不足，导致农村治理人才资源面临严重匮乏的情况。农村剩余劳动力的大量外流已成为乡村治理过程中的一个重要问题，导致乡村治理缺乏足够的主体支撑力量， 削弱了村民在村务管理和监督方面的力量。 这种情况对乡村治理构成了重大挑战。 缺乏足够的人才资源和支撑力量，乡村治理难以有效地进行规划、决策和执行。

4 赋权—增能：农民参与乡村治理主体性提升路径

4.1 机制赋权, 为农民参与乡村治理提供权利保障

坚持和完善党组织领导下的村民自治制度及其运行机制，以保障农民在乡村治理现代化中的主体地位和权利， 依法有效推进村民自治，为农民主体性的发挥提供空间。进一步完善村委会的选举制度方面，确保农民的选举权和参与权得到充分保障。 依法开展换届选举工作，不断完善和创新乡村民主管理方式。 此外，应进一步落实村务公开制度， 完善并加强乡村民主监督机制，确保民主监督得到切实落实，为农民主体性的发挥提供充分保障。 因此，为了促进农民参与乡村治理的主体性发挥， 需要加强基层民主制度建设，确保民主选举的真实性和广泛性，提升民主管理和决策的参与度，加强民主监督的力度。 另外，还需要加强法治建设，制定和完善相关法律法规，确保农民的权益得到有效保障，激发农民参与乡村治理的积极性，从而实现乡村治理的现代化目标。

4.2 组织赋权, 为农民参与乡村治理完善治理结构

一是加强地方政府和基层组织的能力培养， 提升其资源整合和管理能力。 要增强政府对农民需求的关注，建立完善有效的反馈机制，确保农民的声音得到倾听并反映到政策的制定修订当中。 乡村基层组织应加强群众动员和组织工作，积极与农民沟通和协商，确保乡村治理工作与实际情况相符， 真正解决农民的问题和需求。 加强乡村基层组织的能力培养， 应注重提升资源整合和管理等方面能力。 上级政府可以适当简化相关审批程序和限制， 为乡镇基层政府提供更多自主权， 使其能够根据具体情况进行资源整合和分配。 畅通乡村基层组织与上级政府之间的信息共享和沟通机制， 确保双方及时了解和掌握相关情况， 以便更好地进行资源整合。

二是农村基层党组织在乡村治理中发挥关键作用。 基层党组织要严格按照党中央决策部署，从农民的根本利益出发，构建良好的乡村治理政治生态环境。农村基层党组织应切实解决农民的紧迫问题，进一步加强与群众的联系。 农村基层党组织应当动员和组织广大农民群众参与乡村治理的各个环节，通过开展各种形式的党员群众活动和教育培训， 增强农民的参与意识，提升他们积极参与决策和管理的能力。 农村基层党组织应当加强对村级党组织和农村工作的民主监督，确保权力的行使符合法律法规。 通过完善监督机制和加强舆论监督， 防止违法违规行为的发生。[15]农村基层党组织应注重人员队伍建设。 积极引进高素质人才，提升农村基层党组织的专业化水平， 同时鼓励农村青年积极参与基层党组织工作， 注重农村基层党组织党员的培养和发展。

三是要发挥农村社会组织的积极作用，以提升农民参与乡村治理的主体性， 并赋予农民更多的权力和能力。根据农村社会的实际情况，引导农民组建相应的社会组织， 并通过这些组织参与乡村治理实践。 同时还需要正确认识政府在培育和发展农村社会组织中的重要作用。政府应及时转变自身角色， 赋予村民和乡村社会组织更多的自主权。[16]社会组织是由农民自发组织起来的， 旨在解决乡村发展和治理中的问题，这些社会组织可以是农业合作社、农民协会等形式， 能够代表农民的利益并参与决策过程。 通过社会组织，农民可以集中资源、分享信息、共同解决问题，从而提高乡村治理的效率和质量。社会组织积极发挥桥梁和纽带的作用，将农民与政府、企业、社会组织等各方联系起来，促进多方合作，实现资源的整合和优化利用。社会组织与农民之间应该保持密切的互动关系，农民能够更好地参与乡村治理并发挥自身主体性作用。

4.3 文化赋权, 为农民参与乡村治理树立治理价值意识

在乡村治理中， 应将农民视为乡村治理文化的创造者和建设者， 以提高农民的主动性和创造性，促进中华优秀传统文化的“双创”。要强化社会主义核心价值观的引领作用， 逐步形成乡村治理中的道德准则和行为规范， 促进乡村社会的和谐发展。 我国传统村落文化和地域文化中积累了丰富的智慧和经验，其中包括家风、乡规民约等， 为乡村治理提供宝贵的参考和借鉴。乡村治理需要与时俱进，紧密结合当前乡村治理的实际情况，推动乡村治理方式的创新。在强化社会主义核心价值观的基础上， 结合新时代的要求， 引入现代管理理念和技术手段开展工作， 从而提高乡村治理的文化赋权的效能和适应性。[17]

4.4 外在增能，提升乡村产业经济效益提升

为了增强乡村地区产业经济的效益， 针对市场需求，及时把握市场发展趋势，并调整和优化农产品结构，提高农产品的附加值。 同时，应进一步发展区域特色优势产业， 使当地的特色农产品具备更高的竞争力， 提升农产品经济效益。 地方政府应协助龙头企业制定品牌战略，培养和建设有利于地方可持续发展的产业品牌，扩大经济发展的带动和辐射能力。 政府可以利用宣传媒体，将地区品牌推广到更广泛的市场，树立良好的品牌形象， 提高当地特色农产品品牌知名度，增加农产品销售量。 积极支持和鼓励农业龙头企业持续进行研发创新， 提升产品质量，确保质量安全，增加产品的附加值，实现产品的多样化和系列化， 打造属于地区特有的名牌产品和名牌企业。 瞄准市场需求、调整产品结构、提高附加值、发展区域特色产业、推动农产品精深加工、培育产业品牌等措施，增强乡村地区产业经济的效益，提升产品竞争力，推动经济的可持续发展。

4.5 内在增能，为乡村治理留住农民精英人才

在新发展阶段，乡村治理必须高度重视农民人才队伍的建设，以打造一支高素质的农民人才队伍。科学合理制定政策和措施吸引和留住年轻人才回乡创业就业，为年轻人才提供更好的创业环境、创业支持和更多的就业机会，加强乡村治理机构和乡村社会组织的能力建设，培养和引进具备乡村治理专业知识和技能的人才。政府应当完善外出务工农民返乡干事创业的金融、 财政、税收、 土地流转和就业补贴等方面扶持政策，并积极开展宣传工作，让外出务工农民获得更多的信息，吸引优秀的外出务工农民积极返乡干事创业。 通过各种方式积极引进外部人才，为乡村发展注入新的动力和思路。制定政策引导和激励措施，吸引具有农村背景和专业技能的人才回到农村发展。 为广大人才提供良好的职业发展机会、薪酬待遇和生活条件，使得乡村成为吸引人才的地方。[18]