美国高等教育的体制机制管窥

邹放鸣

（中国矿业大学，江苏徐州 221116）

美国高等教育的体制机制管窥

邹放鸣

（中国矿业大学，江苏徐州 221116）

美国的高等教育体系与美国的经济社会状况和人才的多样化需求结构相适应。从办学层次来看，形成了社区学院或高等技术院校、教学和研究并重的大学、高水平的研究型大学三个层次；从办学主体来看，有公立高校、私立高校和私营高等教育机构三种类型；从高等教育管理主体来看，联邦政府、州政府、认证机构和高校自身各自承担着不同的职责。美国高等教育管理的体制机制植根于美国的历史文化传统和特定社会条件，主要表现为地方分权制和非集中化管理、公立大学与私立大学并存共荣、多层次和开放性的教育体系等几个特点。适合美国国情且“近乎完美”的美国高等教育的制度设计支撑了世界一流的高等教育。

美国；高等教育；管理；体制机制

教育、尤其是高等教育的优先发展是美国的强国之基。

美利坚合众国，这个只有世界人口5%的国家，却拥有40%的世界生产力和高科技产品，汇聚了世界上最多、最优秀的科技人才和超过一半的诺贝尔奖获得者。在当今世界排名前20位的大学中，有17所在美国。一位诺贝尔经济学奖获得者说过，美国的正真实力，并不在于能够造出多少汽车和飞机，而在于它是一个大学林立的国家，有几千所高等学校和上百所研究型大学。根据美国卡耐基小组的一项研究，当今美国的经济实力有一半是来自教育的贡献。正是由于教育的优先发展，才使得美国从一个附属于英国的殖民地一跃而成为世界第一强国，从一个高度依赖欧洲科学技术的国家迅速发展成为世界上最大的技术输出国。正是因为拥有世界一流的大学，美国才能拥有一流的人才和不可估量的知识资本，从而成就经济和科技大国的梦想。正如美国一位教育学家所说：“凡不曾培养出真正受到良好教育公民的国家不能称其为泱泱大国，凡不能把公民社会的基本价值观传授给下一代的国家不可能是好的国家，若不能把本国青年教育置于最优先考虑的地位，任何国家都不可能强大”。在美国人看来，完备的公共教育体系是美国在世界上起主导作用的主要原因，与其政府的民主体制一样重要，而比起军事实力、企业文化来则更为重要。美国人不但认为公共教育体制是美国成为世界领袖的原因，而且认为教育的不断变革对美国保持其未来在全球市场竞争中的地位至关重要。

不久以前，本人随江苏省高校赴美考察团在美国进行了为期21天的专题考察。考察过程中，对美国的高等教育体系给予了较多的关注，并力求从体制机制及文化条件等方面对美国的高等教育何以能领先世界这个问题进行观察和思考。

一、美国高等教育的层次和管理体制

美国大学林立，共有高等院校4000多所。其高等教育体系是与美国的经济社会状况和人才的多样化需求结构相适应的。从办学层次来看，大致分为三个层次：

一是社区学院或高等技术院校（Community College or Technical Institute），招收高中毕业生，提供普通教育和高等技术教育，其主要作用是高等教育的普及，学制一般为两年，毕业授予副学士学位。想继续深造的毕业生可以通过转学进入四年制大学的三年级继续其大学的学习。目前全美这类学校有2000多所，约占美国高校总数的60%，拥有近1000万在校大学生（相当于近一半的全美在校大学生），每年有46%的美国高中毕业生选择由这类社区学院作为其接受高等教育的开端。

二是教学和研究并重的大学（College or University），包括了四年制学院，还包括美国的州立大学系统，而其中的旗舰大学则是这类学校的代表。这些学校作为公立大学，负有普及美国大学教育的使命，而作为拥有丰富教育和科研资源的大学，也积极进行科学研究。学院和大学的学制一般为四年，学生毕业后可获学士学位；随后再学习一年或两年的研究生课程则可获硕士学位，三到五年可获博士学位。这类大学在美国超过1000所，约占美国高校总数的35%。

三是高水平的研究型大学（University or Institute of Technology），这些大学位于美国高等学校金字塔型宏观结构的顶层，以高水平的教学为基础，更加注重科学研究，高水平人才荟萃，教育资源丰富，科研经费充足，大多设立研究生院，拥有一批设施先进、规模大、水平高的研究所。研究生比例很高，研究生数量一般多于本科生的数量，但学校规模并不一定很大。这是美国高等教育的核心实力所在。这类大学约占美国高校总数的5%，其中最好的约有40～50所。

从办学主体来看，主要分为三种类型：公立高校、私立高校和私营高等教育机构。公立高校由州政府或地方政府提供资助，由州政府领导。私立高校由私人团体、宗教组织、企业公司等提供资助，由主办者领导，并接受州政府的指导。

在美国高等教育体系中，除公立教育和私立教育（private education）之外，还有一种私营高等教育机构。私立教育（private education）和私营教育（proprietary education）有其共同点，都是独立法人，追求特色，努力保持竞争力。但其不同之处是私立教育为非营利性教育；私营教育则是营利性教育。为了鼓励高等教育的发展，促进高等教育的多样化，满足各种年龄人群、从事各种社会职业的人们对进一步学习提高和发展的需要，政府积极鼓励包括营利性高等教育机构在内的各类高等教育机构的发展，因而在美国，营利性高等教育机构数量也不少。

在高等教育管理方面，联邦政府、州政府、认证机构和高校自身各自承担着不同的职责。

（1）联邦政府 根据美国宪法，美国联邦政府对高等教育没有直接管辖权（军事院校除外）。虽然美国设有联邦教育部（USDE），但其所承担的责任和职能与中国的国家教育部有很大的不同。它既不制定高等学校设定的标准，也不批准高等学校的设立，更不干预高等学校的具体事务，而且全美没有统一的、由政府主导的高等教育质量评估标准和监控体系。课程体系、专业设置、学分的认可、计算和转换等均为各高校的内部事务，由学校自主决定。联邦政府的职责是制定与高校有关的法案，包括规定联邦政府如何向高等院校提供资助、如何向学生提供奖学金和贷款、如何向特定社会阶层的青年提供教育机会以及如何重点发展某些特定的学科等。

（2）州政府 美国各州的立法机构都制定了完备的高等教育的法律法规，对本州高等教育的经费来源、组织形式及课程设置等做出原则规定，各州的高等教育立法有所区别，但大同小异。美国绝大部分州都设有高等教育委员会。高等教育委员会主要是依法通过宏观调控促进和保证本州高等学校教育质量的提高。50个州的高等教育行政主管部门对各自公立高校管理权限各不相同，其主要职责是研究制定州政府教育拨款分配方案，推进高校发展的政策措施，确定高校办学质量标准，协调政府与高校关系，不干涉学校具体办学事务。举办公立高校，须经州和地方政府批准注册。各州教育主管部门对私立高校的设立和学位授予权均采取许可证管理制度，其管理的尺度各州宽严不一。在公立和私立高等学校教育质量方面，州政府主要依靠认证机构的认证以确保教育质量和学生利益。

（3）认证机构 美国高等教育的质量主要通过认证机构对高校及其专业的认证来加以保障。在美国，一所高等学校经“政府教育部门的批准、具有授予学位权”只意味着该校已经正式“注册”，但有可能是“野鸡大学”，如前一段时间报章披露的只要给钱就可以给一个硕士或博士学位的美国“西太平洋大学”就属此类。只有经过认证机构严格评议、认证合格的高校才是“正规大学”，否则其颁发的学位证书无异于一张废纸。美国对高等学校进行的认证机构属于非政府的社会组织，全美这类认证机构有83个，包括8个区域性认证组织、11个全国性认证组织和64个高校专业性认证机构。区域性认证组织和全国性认证组织负责对各高等学校或教育机构进行整体认证，即“大学认证”，前者主要负责具有学位授予权的非赢利性高校，后者主要负责没有学位授予权的赢利性教育机构。专业性认证机构负责对高校所属的院系或者专业的认证，即“专门认证”。认证是一个周而复始的持续性过程，认证周期为几年到十年。美国高等教育认证委员会（CHEA）或联邦教育部负责对认证机构进行协调、审核和周期性认可（recognition）评估，开展行业自律。高等教育认证委员会对认证机构的认可评估周期通常为十年，联邦教育部的认可评估一般每五年一次。联邦政府正是通过这些认证机构间接实现对各大高校的管理与监督。

（4）高校自身 美国高校拥有充分的办学自主权和很强的独立性，诸如办学方针的确立、教学活动的组织、课程设置、专业调整、教授聘任、学生招收、财政开支等各方面都完全由学校自主决定，从而使学校能够根据自己所处的特定社会环境的变化适时调整办学行为以适应社会的需要。为了确保大学的教育质量和水平，绝大多数公立大学和私立大学都设立董事会，董事会决定大学的大政方针，批准预算和任命校长，享有裁决学校事务的全权。校长（通常是职业化的）直接掌管校务，对董事会负责，大学的院长、系主任及职能部门负责人由校长任命，从而构成了一个以校长为首的等级制或科层制的内部管理体系。在美国，公立大学的董事会由州长提名、州议会批准，其成员包括科学家、企业家、文化名人等社会各界人士，旨在有效地汇集社会各方面的意见，反映和代表各方面的利益诉求。私立大学的董事会最初由大学的创办人任命，尔后按照学校章程由董事会成员集体选择和增补新的董事。美国高校董事会所特有的更换和运作机制，旨在使其相对独立于任何一届政府或任何一个党派，从而在大学与社会之间起到某种“缓冲”作用，以保证大学的独立性和教学科研活动的稳定性与连续性。不过董事会本身并不是处在真空中的，其成员都有自己的政治倾向，所以，大学董事会的这种缓冲作用也是相对的。

二、美国高等教育管理的基本特点

美国高等教育管理的体制机制植根于美国的历史文化传统和特定社会条件，主要表现为以下几个特点：

（1）地方分权制和非集中化管理。这是美国高等教育管理体系的一个重要特点。在政治上，美国是一个实行地方分权的联邦制国家，相应地，在高等教育方面也实行地方分权制和非集中化管理。联邦只是通过立法手段、财政资助和签订科研合同等渠道对公立和私立大学施加影响，而各州议会和政府则根据各自的实际情况，通过制定有关高等教育的法律和法规对本州的高等教育进行规划和管理。所以，在美国，大学既没有全国统一的办学标准，也没有全国统一的学位制度，不同地方的高校财政收支状况有较大的差别。这种分权制和非集中化管理有助于各地高校保持不同的传统和特色，促进大学之间的竞争，使得美国的整个高等教育系统具有很强的灵活性和适应性，也使得大学本身因其拥有充分的办学自主权而富有活力。哈佛大学前校长德里克·博克曾这样说道：“在我们国家的历史上，大学一直有着不平凡的自由，政府官员很少干预州立学校的事务，私人集团也可以建立他们自己的学校。所有的学校都在为得到优秀的学生、教师和设备进行激烈而友好的竞争。我们对这一体制已经是如此熟悉，从而认为这些都是理所当然的……这种自由而又分权的体制有着伟大的力量，它允许各自为政的独立学术中心的存在，提高了创造力和适应性”。

不仅美国各州的公立高校之间因这种地方分权制和非集中化管理而形成竞争关系，而且其公立大学和私立大学之间也是一种竞争关系。美国是世界上第一个把竞争机制引入高等教育的国家，分权制和非集中化管理被普遍认为是美国高等教育的特有优点，而大学自主和大学之间竞争带来的好处远大于其可能导致的消极后果。

（2）公立大学与私立大学并存共荣。美国政府对公立大学和私立大学采取一视同仁的态度，这也是由美国高等教育发展得具体历史进程所决定的。美国最早发展起来的大学主要是私立大学，它们在学校实力、办学水平和社会声望等方面优势突出。1819年，美国联邦最高法院确认：私立大学的存在和发展同样是符合美国社会公共利益的，私立大学不受政府干预。美国在1860年前建立的大学中，私立大学占大多数。政府的支持是美国教育发展的最重要动力。这也体现在美国公立大学的发展壮大上。杰弗逊在卸任总统职务后，致力于积极推进公共教育体系的建立。他希望由州政府出资建立一个免费的公立教育体系，普及初等教育，选择优秀的学生进入中学和大学学习。他还在1819年创办了弗吉尼亚大学，并以创办和扶植这所大学作为自己生命结束前的最后一幕，从而奠立了美国公立高等教育传统的基础。南北战争后通过的《莫里尔法案》带来了美国公立大学的迅速发展，同时也对私立大学给予了有力的支持；二战以后，公立大学不仅在数量上进一步发展，而且质量也不断提高，形成了公立大学和私立大学并驾齐驱的格局。在当今的美国，各州的公共财政有40%用于教育开支，这在世界各国都无法比拟。美国人崇尚自由平等的观念，把教育作为一项人人享有的基本人权和实现所有人机会平等的基本条件，所以，尽管美国人反对政府干预、反对提高所得税和实行全民医疗保险，但政府在教育投入上的作为则是非常坚定且不惜工本的。

另一方面，除政府对大学的支持之外，慈善机构和私人的捐赠也是美国高等教育发展的重要经费来源。私人捐赠几乎遍布美国教育的各个方面。美国高等教育机构的财政来源主要有学费，联邦政府、州政府、地方政府拨款、财政资助、私人捐赠、销售与服务等多种形式和渠道。哈佛大学的一位赞助人亨利·希金森说；“教育挽救我们自己、我们的家庭和我们的国家”。这样的教育价值观在美国一代又一代地延续着、传承着。美国的钢铁大王卡耐基在他临终前捐献出了自己的绝大多数财富，资助公共文化事业，为教师设立养老金，卡耐基·梅隆大学、卡耐基音乐厅、这些著名的场所都是以卡耐基的名字命名的，全美2500多座公共图书馆和许多的社会文化设施都与他的名字紧密相连，卡耐基因此成为“美国慈善事业之父”。在美国，固然有许多吝啬的富翁，但以捐赠的方式支持高等教育事业已成为普遍模式和美国的独特传统——面对教育这个主题，无论是总统还是平民，无论是政府还是私人团体，都能以同样的理念扮演自己的角色。这也可以说是美国高等教育领先世界的一个制度文化方面的秘密。

（3）多层次和开放性的教育体系。美国的高等教育是一个金字塔型的多层次结构，包括了两年制的社区学院、四年制的大学和一流的研究型大学；同时又是一个开放性的体系。美国高等教育作为一个多层次的结构，既满足了社会对不同层次人才的需求，又满足了社会不同阶层的人们接受高等教育的需求；既实现了大众化和普及化，又不牺牲体现国家核心竞争力的尖端和前沿研究。特别是2000多所社区学院和高等技术学院对美国实现高等教育普及化做出了巨大的贡献。在考察过程中，我们经常听到这样一句话：任何人——只要他愿意、只要他还有一口气——都可以进入社区学院学习。被称之为“近乎完美”的美国高等教育的制度设计保证了每一个人都可以受到基本的大学教育，普及化的高等教育成为人们获得自由和平等机会的基本条件。美国的社会福利远逊于欧洲，但是美国在教育的投入上则是超过欧洲的。

大学为社会，即为政府、工业、农业和各种社会组织及特定利益团体提供直接服务的作用，是美国高等教育精神的重要体现。美国高等教育有着与其他国家高等教育很不相同的功能和结构，而体制和结构创新是美国高等教育率先实现大众化和普及化的重要因素。美国高等教育作为一个开放性的体系，其开放性体现在多个方面：

一是大学内部的开放性。美国的大学通常要求学生在头两年的学习中，根据自身的需要和兴趣广泛地涉猎不同的学科领域的知识，到大三后再确定自己的专业——这和中国高校在大一刚进校时就让学生确定自己专业的做法有所不同。如在斯坦福大学，任何专业的学生都必须在包括文学、艺术、哲学、自然科学、实用技术、社会科学和宗教等9个领域完成必修课。美国的大学没有文理之分，实行学分制和全科教育，大一和大二基本上是基础科目或普通教育课程的学习，所以在同一所学校，不同的专业并不是画地为牢，学生有充分的自由选择和更换专业，毕业时还可以拿到两个不同的学位。

二是大学之间的开放性。同一层次的大学之间是开放的，各校的学分尤其是基础学科的学分相互承认，而且还可以自由转校，学校通过规定的程序对转入本校的学生所学的课程和学分进行认证后，学生就可以根据自身的需要，转入更适合自己的大学和专业学习；不同层次之间的大学也是开放的，两年制社区学院和高等技术学院与四年制大学之间，也可以通过学分互认和自由转校实现的有机衔接，这就为有志于进一步深造的年轻人搭建了一座四通八达的成才立交桥。在美国，包括研究型大学在内的四年制大学的学生，有超过三分之一是来自于这类两年制高校的毕业生。

三是高等教育的整体开放性。这种开放性主要表现为拆除了大学与社会之间的围墙，英国教育家埃里克·阿什比爵士认为这是美国对高等教育的一大贡献。一方面，大学获得了来自政府和社会各方面多种形式的支持，另一方面，大学也积极主动参与社会事务，为社会服务，大学不再是与社会隔绝的“象牙塔”。大学和社会融合在一起，与国家的经济、科技和文化紧密结合，既带来了大学的蓬勃发展，又促进了科技的进步和经济的繁荣。

四是高等教育的全球开放性。美国高等教育的开放性还表现为对全世界的开放。在美国的大学里，学生的来源是国际化的，师资队伍的构成是国际化的。在高等教育国际化或全球化的进程中，仍然是美国引领潮流。目前，全世界有超过300万名学生在各自的祖国以外学习，中国和印度是世界的主要学生输出国。高水平人才的国际流动，使美国因其高等教育的显著优势而带来的“马太效应”进一步增强；众多学生涌入美国的大学，使美国的高等教育变成了利润丰厚的对外营利性产业。考察团所到的加州州立富乐敦大学及其他大学都接收大量的国际学生，并都面向海外设立了一大批不同类型的培训项目，在输出软实力的同时吸引各国的优秀人才并赚取丰厚的利润。在当今的时代，创新实力与经济增长的关键在于不同思想文化的交融和人才的自由流动。在高等教育国际化趋势日益明显的情况下，发展中国家在高等教育方面如何采取正确的战略也就成为了一个极为重要的问题。

当然，任何事物都有其另一面，美国的教育也是如此。美国高等教育十分发达，拥有世界一流的大学和教师，高等教育经费也是世界第一。但相对于高等教育而言，美国的基础教育存在差距，在某些美国学者看来，“人们广泛认为美国拥有世界上最成功的高等教育体系和最失败的初等、中等教育体系。”与此同时，教育的普及仍然受制于经济发展的水平。加州的法律规定普及12年制的基础教育，但各城市的情况各不相同。在洛杉矶的长滩，绝大多数人都完成高中学业，而在洛杉矶的个别城市，高中毕业率则只有60%。在一些低收入家庭、单亲家庭，父母大多对孩子关心不够，在穷人多的地方，高中毕业率都比较低。就高等教育而言，两年制的社区学院在理论上充分满足了所有人接受高等教育的需求，但事实上不少社区学院的教育质量并不能得到充分的保证，而能够进入四年制大学和高水平大学的也只是为数不多的精英。美国高等教育入学率高，保持率低、毕业率低。据统计，美国大学学生学习保持率只有不到70%，美国只有少数大学生修读四年后就取得学位；64%的大学生在入学五年内取得学士学位，16%的学生五年后仍未毕业，20%的学生未完成学业就休学。在美国，白人、黑人、西班牙裔人群之间接受高等教育的规模和比例存在较大差距，因而在不同人群之间的知识、能力与技能鸿沟正在不断扩大。

另一方面，学生从社区学院转学进入四年制大学学习是一个很难处理的问题，弄不好就像公牛闯进瓷器店惹出许多麻烦。社区学院与州立大学的课程衔接实际上存在着诸多矛盾——社区学院开什么课，开什么程度的课，由社区学院的教授决定，但转学学生的课程则是由四年制大学的教授来认证，需要认证衔接的课程很多，工作量很大，以至于各大学需要由专人来做这项工作，所以，州立大学的教授们希望对100多所社区学院的课程进行统一认证和衔接。但社区学院的教授们反对限制和规范课程体系。后来，人们提出采取按照毕业生数对高校进行拨款的方式把州立大学和社区学院的课程统一起来，便于社区学院的学生能够较为顺利地转入州立大学，学生赞成，州政府也同意，因为这样可以培养更多的本科生，但是州立大学的教授们反对，认为这样做将使学生的质量难以保证，从而影响大学的学术水准。

从历史角度看，教育是美国国运昌盛的基石，是美国成为世界经济和军事强国的真正动力。由于没有欧洲世袭社会传统的包袱，美国成为普及公共教育的世界领袖，培养出了平均教育程度全球第一的劳工阶层，登上了世界经济领袖的宝座。二战末期美国国会通过“退伍军人法案”（The G.I.Bill）实现了高等教育普及，更带来了战后的长期经济增长，确保了冷战的最终胜利。有学者认为：美国的公共教育不仅在横向国际对比下日渐落后，就是在纵向历史比较下也开始倒退：正在成长中的年轻一代的平均教育程度，逐渐低于婴儿潮中诞生的父母一代。这种教育程度一代不如一代的局面，是美国立国以来首次发生，从而极大地凸显了美国教育改革的紧迫性。可见，任何一个教育体系都不可能是十全十美的，都需要根据变化着的条件不断进行改革和调整。

An Overview of US Higher Education System and Mechanism

ZOU Fang－ming

（China University of Mining ＆Technology，Xuzhou 221116，China）

Higher education system in the United States adapts itself to its social and economical conditions as well as the diversified demand for talents.In terms of school－running level，it is composed of community colleges or high－tech colleges，research－teaching oriented universities and high－level research－oriented universities；as for the main body of school－running，it can be divided into public universities，private universities，and privately owned higher education institutions；with regard to the main body of management，federal government，state government，certificate body and the universities themselves all have their own roles to play.The system and mechanism of higher education in the United States are deeply rooted in its historical and cultural tradition as well as particular social conditions，which can be expressed mainly in the following respects：decentralized management，both public and private universities coexisting and co－prosperity，and multilevel and open education system.In conclusion，it can be said that the almost perfect system of American higher education is suitable for its national conditions and has served as a support to the world－class higher education.

the United States；higher education；management；system and mechanism

G649.712

A

1009－105X（2012）01－0070－05

2012－01－20

邹放鸣（1957－），男，博士，中国矿业大学党委书记，中国矿业大学马克思主义学院教授、博士生导师。