药品捐赠不能“一捐了之”

文◎朱珠

汶川地震、玉树地震……当这些重大灾难发生时，全国各地党政机关、企事业单位、民间团体及个人等纷纷慷慨解囊，大量捐赠的赈灾物资涌入灾区。在数量众多的捐赠物资中，药品也是灾区人民急需的救灾物品之一。然而值得关注的是，药品的相关捐赠程序及监管规定尚存在缺乏详细、具体的规定与明确的要求，需要得到相关部门高度重视。

药品是特殊的商品

药品是特殊的商品。药品与人的健康及生命安全息息相关。安全有效的药品可以帮助人们祛除病痛，而假劣药品则可能致人死亡。药品对于时效性极为敏感。在一定时间内符合质量标准的药品才能保证病人安全。药品又具有特殊的消费方式。对于一般商品，消费者有较大的选择权，而对于药品，消费者通常以医生的处方为指导，没有充分的选择权。消费者与经销商的地位不对称，其权益容易受到侵害。此外，药品对质量具有特殊的要求。普通商品可以有档次之分，药品只有合格与不合格之分。符合法定标准就是合格，不符合法定标准就是不合格。不合格的药品一旦流入市场，就很可能对人民群众的身体健康和生命安全构成威胁。

药品捐赠缺乏清晰明确的程序

▲及时规范的药品捐赠会为边远贫困地区雪中送炭

2008年，民政部第35号令《救灾捐赠管理办法》出台，将适用前提定位为“在发生自然灾害时”，仅规定捐赠程序是赠给捐赠法中所规定的单位，并由特定单位转交给所需要的人，对于更为具体的捐赠程序，该《办法》则没有进一步规定。然而，对于药品而言，捐赠的药品，如果是捐赠给《公益事业捐赠法》中所指出的单位，那么该单位如何将药品交至所需人员手中？尤其是处方药，无医师指导是不能使用的，那么是否应规定必须捐赠给医疗部门或必须有医师在现场指导才能捐赠？该法规尚存在着一些模糊的地方。而如果是公众想直接将药品捐献给受众，则明显存在着程序不足的情况。

捐赠药品不能随意变卖。《救灾捐赠管理办法》第二十七条规定，对灾区不适用的境内救灾捐赠物资，经捐赠人书面同意，报县级以上地方人民政府民政部门批准后可以变卖。对灾区不适用的境外救灾捐赠物资，应当报省级人民政府民政部门批准后方可变卖。变卖救灾捐赠物资应当由县级以上地方人民政府民政部门统一组织实施，一般应当采取公开拍卖方式。变卖救灾捐赠物资所得款必须作为救灾捐赠款管理、使用，不得挪作他用。然而，对于药品而言，受赠单位在使用数量过剩的情况下，是断不可随意变卖的，否则便触犯了《药品管理法》的相关规定，按照无证经营处理。

由于药品的特殊性，决定了其在生产、流通、储存，运输等环节，都需要对产品的质量进行严格控制。在此情形下，药品的受赠单位在接受捐赠后，则应当对储存和运输的条件进行较好的控制，否则可能导致药品变质。

《公益事业捐赠法》第二十四条规定：“公司和其他企业依照本法的规定捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠。”第二十六条规定：“境外向公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠的用于公益事业的物资，依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节的增值税。”个别企业的产品由于销路不好产生积压，面临过期失效的危险。灾难发生后，他们会选择将这些药品捐赠给受灾地区。这样既能获得较好的社会声誉，又能较好地解决库存产品的出路，并减免部分营业税，获益颇多。

▲药监工作人员正在对药品生产企业库房进行检查

药监部门监管难度大

虽然《救灾捐赠管理办法》第十四条规定，“捐赠人捐赠的食品、药品、生物化学制品应当符合国家食品药品监督管理和卫生行政等政府相关部门的有关规定”，但是并没有具体的衔接程序，造成捐赠部门、受捐部门与药监部门的信息沟通不畅。例如，一个药品生产企业，如果想将药品捐赠给受灾地区，从药品出厂，到运送到相关的受赠单位，并没有明确的需要药监部门监控的程序，并且对捐赠的药品是否是合格产品，或者是否药品也临近效期，也没有明确的监控。

药品捐赠规范亟待出台

在现代社会中，慈善捐赠事业不单是某些弱势群体受救助的途径，也因其合法的筹集、接收、使用、管理和发放捐赠财物，成为政府公共管理、服务职能的重要补充，承担了一定的社会公共职能。笔者认为，应在《药品管理法》中加入捐赠药品的相关法律规定，明确捐赠过程中，捐赠主体、受赠主体以及药监部门各自的工作程序，履行的相关职责。

目前，国家食品药品监督管理局在遇到重大特殊情况的时候，往往会出台相关规定。如：2010出台的《关于进一步加强抗震救灾捐赠药品和医疗器械监管工作的通知》规定，捐赠境内生产的药品，必须是经国家食药监管局批准生产、获得批准文号且符合质量标准的品种，有效期距失效日期必须在6个月以上等内容。

此外，相关省市食药监管局也有出台制度文件的。如：2010年，吉林省食品药品监督管理局发布的《吉林省捐赠抗洪救灾药品和医疗器械暂行规定》规定，受赠人应当制定分发、使用计划，建立分发记录，并指导、监督使用单位使用，以保证捐赠药品、医疗器械临床使用的安全性和有效性。并对一些不得捐赠的药品、医疗器械情况予以一一列出，具有很好的指导作用。

笔者建议，药监部门如发现企业有不良捐赠行为甚至违规情况，要对其进行合理合法的曝光、公告，对其产生一定的威慑力。

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社会捐赠是一种人们出于怜悯和慈悲的天性而萌生出的自发、天然的行为，是人类社会性的表现之一，也是人类生存的驱动力之一。

目前，我国在捐赠方面的相关法律法规主要包括：1988年9月27日国务院第18号令发布的《基金会管理办法》；1999年6月28日第19号主席令公布的《公益事业捐赠法》；2008年4月28日公布的民政部第35号令《救灾捐赠管理办法》。

这三部法律法规分别对捐赠的主体、捐赠的程序、捐赠物资的管理与处理等方面进行了不同程度的规定。在《基金会管理办法》中，简单的14个条文将基金会的成立及活动邀请进行了规定。《公益事业捐赠法》共32条，将规范的对象限制在“公益事业”的范围，并且在第二条里明确指出“自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产，用于公益事业的，适用本法。”也就是说，所规定的程序、使用及管理等内容严格囿于捐赠人将财物捐给法条中所规定的单位，再由该单位来将其转交给需要的受众这个过程。对于想直接捐赠给受众的赠与者，如陈光标直接将现金、物品交付受众手中的情况，则不在其规范之中。《救灾捐赠管理办法》则由于其法律位阶的属性及颁布主体的局限而使得内容大多局限于民政部及其所属部门在进行救灾抢险的捐赠项下所进行的义务及程序规定。