房地产市场调控的政策效果研究——基于广州的调查

◎ 梁幸枝 粟华英

2003年以来，中央政府多轮调控房价，十年间房价却持续大幅上涨。2013年3月出台的“国五条”，以二手房交易按转让所得征收20%个人所得税（以下简称“二手房税”）以及扩大房产税试点城市，引发社会高度关注。

为把握调控的政策效果，本文依据广州社情民意研究中心2013年4月的专项民调①，并结合历年民调数据和相关统计数据，分析探讨了当前房地产调控和住房问题上的社情民意。

一、效果评价

（一）“抑制涨价”和“改善居住”的政策惠民不足

多年来，房地产市场调控的政策目标主要有两点，短期内抑制房价上涨，长期为改善居住，提高民众生活水平。

然而历经多次政策调控，房价上涨并没有得到实际抑制。以广州为例，据广州市国土房管局数据显示，2003年广州新房预售均价为3888元/平方米，2012上涨至14044元/平方米，涨幅高达261%。民调显示，感受2012年房价“上涨”的受访者比例达78%，较2011年增加了5个百分点；且58%的受访者预期2013年房价会“上涨”，比2011年增加了4个百分点（见图1）。

对“国五条”更着力通过征税来抑制涨价，民众依旧不看好，民调中认为开征房产税和二手房税会“推高房价”者，分别多达44%和53%；认为会“压低房价者”仅为20%左右（见图2）。专家的看法与民众一致，过半数受访专家认为开征两项房税“弊多于利”，重要原因之一就是“会推高房价”，被选比例达67%。

图1 商品房价格变化的预期

图2 开征房产税和二手房交易税对房价的影响

房价越调越涨，民众承受力越来越弱。多达74%的人表示“不能”承受本地房价，且比2011年的71%略有上升。即使是高收入者，“不能”承受房价的人也多达59%。

虽然近年政府出台了许多政策，但民调发现②，对居住状况2011年来表示不同程度满意仅维持在三成人左右，而不满意者亦在三成上下徘徊（见图3）。民调还显示，在多番调控下，民众改善居住的前景，55%的受访者认为“没变化”或“更差了”；专家的观察更显负面，58%的人认为民众对住房改善预期“变差了”。

图3 住房状况满意度评价

在抑制涨价和改善居住两个方面，无论是现状还是前景，都没得到民众认可。民调显示，在政策惠民效果上，67%的受访民众认为“不明显”；专家评价更差，达84%的人认为“不明显”。

（二）民心失稳、政府失信已成昂贵的政策成本

频繁而持续的房价调控，对稳定民心已造成明显的不良影响。民调发现，受访者中有近三成人明确表示“越来越多的住房政策”使自己“心乱了”，“难说”心情者亦有三成，认为“心定了”的仅7%。专家认为 “人心乱了”的比例更高，达73%；多达79%的专家认为调控动作不断，已造成“政策扰民”（见表1）。

二手房税对人心扰乱更为突出，超过四成专家认为这一做法在“逼民众弄虚作假规避征税”，造成“过户潮”、“假离婚”、“阴阳合同”等社会失常。

据有关媒体3月中下旬报道②，新“国五条”颁布后，广州二手房交易与1月～2月相比大幅增长156.3%；而广州部分区域的离婚率两周内上升一倍多。这些增长都是惊人且罕见的。民调也发现，应对调控措施的极端反应，一定程度上得到民间支持和宽容，对“假离婚、假合同、假官司等方式规避二手房交易税”，支持和不反对者每4人就有1人，比例甚高。

表1 越来越多的住房政策对民众的影响（单位：%）

另一方面，持续而多动的调控，非但惠民不足，反而造成失信于民的明显后果。多达73%的专家认为，在住房问题上，民众对政府的信任“减少了”。

这些情况表明，调控政策的社会成本十分高昂。

二、成因分析

（一）直接成因：首置刚需难满足，改善需求受伤害

民众住房需求大体为两类：一是无房者的首次置业需要，呈现刚性特点；二是有房者为改善居住，进行二次、三次等置业，欧美发达国家居民，一生中置业换房达5～6次。

目前，无房的首次置业群体，主要是年轻人。他们的家庭积蓄少，收入水平不高，既买不起商品房，亦达不到申请保障房的条件。这些人的刚性需求最无着落，被称为“夹心层”。民调发现，无房者对房价的承受力明显要低，95%的人表示“不能承受”当前房价。因此，即使房价下跌，这些人的购买能力也令人生疑。原广州老市长林树森曾说过“房价如果真的降了……是有钱人买得更多”③。显然，解决这部分人的刚需，更多要从发展保障房上找出路。

另一方面，民众收入增加，自然追求改善居住。改善形式是多样的，可能是以小换大，离工作点由远变近，由郊区搬进市中心，也可能是由低层上高层。这些看上去不重要的民生琐事，给普通百姓小日子带来的幸福感却是不可估量的。

这一社会过程自发而大量存在。广州统计年鉴显示，自2007年以来全市存量房交易套数均超过新建商品房，成为市场交易主体；2011年存量房成交7.06万套，新建商品房预售及现售共6.17万套；五年累计前者成交42万套，后者为33万套。这说明二手房交易不是洪水兽，而是民众改善居住的基础，也是社会经济步入成熟的标志。

民调发现，达53%的居民有住房改善需要；希望以购买商品房改善居住者多达45%；必须注意的是，其中有55%的人表示，换新房需要或可能要卖旧房来周转资金。由此可见，对相当一部分家庭而言，二次、三次甚至更多次置业，并不就必然拥有二套、三套及更多的房子，卖旧房是许多家庭改善居住的必备条件和行为。

然而，二手房税为打击少数的炒房现象，却让多数以卖旧房来改善居住的家庭成为调控对象，显著增加了其改善成本。民调显示，73%的人认为二手房税会增加改善居住的负担；要以卖旧房换新房的民众，表示会增加负担的人更多达86%。专家中，四成的人认为征二手房税，弊在“伤害改善居住的正当需求”。因此，对于二手房税及房产税 “反对”者的比例分别达62%和51%（见图4）。

（二）综合成因：抑制需求与增加供应措施不平衡；打击炒房缺乏针对性

十年间，各类调控措施主要是针对购房者，即令越来越多人没有购房条件，或提高其购房成本，实际是通过抑制需求来调控房价。然而，单方面抑制需求的调控是难以见效的，房价越调越涨便是强有力的事实证明。调查也显示，专家们普遍认为区域限购、户籍限购、银行限贷及提高二套房首付等限需措施作用有限，认为“作用小”及“没作用”的专家分别达到57%、46%、55%及60%。

解决住房问题的关键在于供应与需求的匹配，政府要做的是增加土地供应量，加快保障房建设及打击炒房。这既是民众的主流看法，也是专家们的见解。调查显示，“政府多建保障房”、“打击炒房”和“政府供应更多土地建房子”，是民众和专家认定的三大措施（见图5）。而且，超过六成的专家认为“加快保障房建设”、“查处闲置土地和炒地行为”对房地产市场平稳健康发展“作用大”；“增加年度住房用地供应量”认为“作用大”的专家也较多，为48%。

图4 受访者对开征房产税、二手房交易税的态度

图5 解决民众住房问题最有效的措施（可多选）

然而实际状况是，住宅供给增长不力。广东统计年鉴数据显示，2009年全省住宅竣工面积较上年增长18%，2010年增长降至12%，2011年则降至6%。从各市情况来看，主要是中小城市增长快，大城市增长慢，深圳更呈现负增长（见表2）。

在打击炒房方面，更为缺乏有针对性的政策组合拳，甚至对“炒房”这一行为都缺乏清晰的法规界定，调控政策中亦缺乏可操作性的尺度。采用“限购、限贷、提高二套房首付、征收二手房交易税”等方法，结果是正当的改善居住者也陪着炒房者一同被“打击”。

三、症结探讨

十年间，房市调控动作之多、频率之密集，实为罕见。但对于调控政策的系统性、针对性和稳定性的评价，多达70%、66%及68%的专家认为“差”或“较差”。

表2 各城市住宅竣工面积环比增长率（单位：%）

调控政策之所以存在诸多问题，探讨起来，症结大体在两个方面：

（一）政策制定依靠群众、集中民智不足

住房乃民生大事，涉及利益主体众多，深入调研、依靠群众是好政策产生的前提和基础。但是，对各级政府“政策制定集中民智”和“政策把握民众利益和诉求”，专家们几乎一边倒给予否定，评价做得“较差”和“差”者多达85%和80%。

（二）土地财政割裂了政府与群众的联系

土地出让所得是地方财政的重要来源。地价提高，财政多收，但必推高房价；房价上涨，税收亦增。因此，土地财政使地方政府成为房价上涨的最大获利者，民众利益却由此受损。如此利益架构，割裂了政府与民众的联系，甚至在一定程度上使两者对立。

四、几点建议

（一）政策制定要坚持“从群众中来、到群众中去”

密切联系群众是中国共产党最大的政治优势，脱离群众又是“党执政后的最大危险”④。政策效果要造福群众，政策制定就必须依靠群众，把握、回应不同利益群体的诉求，防止“从办公室来到办公室去”而脱离群众。

好的决策需要回应民意，更需要集中民智。因此，必须创造社会协商、公众参与的制度环境，使各项措施得到充分公议。要用决策民主化，保障决策科学化。

（二）要将政策目标定位于让百姓“安居梦”实现

民族复兴，不仅是GDP的增加，还有百姓小日子实实在在的改善。小日子的改善，必然要有居住的改善。拥有安居乐居之所，是平凡百姓的中国梦应有之义。

调控政策不能简单地归结为抑制房价，根本任务在于将首次置业的刚需和改善居住的合理需要，实现好、维护好、发展好。房价掉下来了，但民众的安居梦由于这个限制那个限制仍实现不了，这种调控不能说是惠民的调控。

（三）勇于改革，搞活市场

当前房地产领域和民众居住面临诸多重大矛盾，是依赖行政调控还是改革体制来解决问题，是人们面临的重大选择。1979年以来的历史已经证明，改革才能促发展，改革才能保民生，改革才能解矛盾。

要通过改革，突破土地财政的利益架构，使政府和民众利益统一起来。要通过改革，减少行政管制和干预，搞活市场，培育健康而又富有活力的房地产市场。要切实发展保障住房，使之成为与房市并行的另一轨。

（四）征税须慎重，要有的放矢

对增加民众生活负担的政策，民众都会高度敏感。开征房产税与二手房税尤须慎重。对炒房行为开征的税种，应针对拥有多套房产者实行累进税，即买得越多房子征收越高的税，而不是针对自住房或二手交易。此税应与“房产税”区别开来，可命名为“房屋调节税”，以免民众焦虑不安。

注释：

①2013年3～4月，广州社情民意研究中心开展了“民众看房地产市场调控的政策效果”两次专项民意调查，访问了广东省21个地级市4006位城镇居民，以及包括知识界、传媒界及政界在内的100位知名人士和专家学者。

②数据来源于广州社情民意研究中心2011年～2013年“广东省城镇基本民生评价指数”报告，该调查每季度开展一次。

③摘自2013年3月14日《广州日报》：“广州二手房交易业务激增 日均收件量722宗”http://finance.chinanews.com/house/2013/03-14/4642093.shtml；

2013年3月25日《羊城晚报》：“离婚率上升：楼市有风险 离婚需谨慎”。http://sh.house.163.com/13/0325/15/8QQQIKRU00073SDJ.html

④摘自2011年3月8日《南方都市报》：“全国政协港澳台委员会副主任林树林：房价如果降了 有钱人会买得更多”。http://epaper.oeeee.com/A/html/2011-03/08/content_1306100.htm

⑤摘自2011年7月1日中共中央总书记胡锦涛在北京人民大会堂举行的庆祝中国共产党成立90周年大会的讲话http://www.chinanews.com/shipin/2011/07-01/news40924.html