完善财政支出事前监督

●寇铁军 胡俊杰

政府或公共支出部门行使财政支出相关职能所做出的行为即是财政支出行为。财政支出行为的核心是政府部门行使法律赋予其的审批、拨付、使用财政资金的行政职权的行政行为。广义上讲，财政支出行为包括政府部门在财政支出的整个过程中的计划、决策、执行、评估、评价等多个行为。以财政支出的执行行为为核心,以时序为线索，将整个财政支出的全过程划分为财政支出的事前、事中和事后行为。财政支出的事中和事后监督的实践较多，从财政支出的全过程来看，对财政支出的事前监督是十分重要的一个环节，本文就是针对财政支出的事前监督而展开。

一、财政支出事前监督的内容

财政支出的事前监督是围绕财政支出的事前行为而展开的。所谓财政支出的事前行为就是财政支出的实际行为并没有发生，但相关主体已经采取一些行为为财政支出的实际发生做了准备，也是形成财政支出决策过程的一系列行为，这些行为包括财政支出的计划、调研、评估和决策等行为。

二、财政支出事前监督现状

（一）我国财政支出计划的现状

财政支出的计划有年度计划、中期计划和长期计划等多种形式。中长期计划着眼于宏观经济与财政发展趋势的判断和周期性财政收支平衡目标的实现，确定解决重大经济问题的财政政策框架，其实质是提供中长期财政约束的管理工具，是一种对财政支出多年期的约束。财政支出的短期计划，通常指财政支出的年度计划，主要指财政预算中关于财政支出的部分。

1998年，为了应对1997年开始的亚洲金融危机对我国造成的不利影响，防范财政风险，财政部综合司配合《国民经济与社会发展规划》编制了《1998—2002年国家财政发展计划》。2002、2003年，财政部又先后编制了《2003—2005年国家财政滚动计划》和《2004—2007年国家财政滚动发展计划》，并组织各省（直辖市、计划单列市）及政府（如北京市、贵州省等）开展试点工作，开启了编制3年滚动计划的篇章。此外，在相关的规划纲要和文件中也体现了对财政支出的计划，比如 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》是关于我国一定时期内教育发展的中长期计划，其中关于我国教育发展中长期财政投入的规划，是我国财政教育支出中长期计划的一种体现。为了体现我国财政支出年度计划的预算编制，从2000年起，我国开始实行部门预算编制管理模式。中央部门预算采取自下而上的编制方式，编制程序实行“二上二下”的基本流程。

（二）我国财政支出调研的现状

本文所研究的财政支出调研专指在财政支出计划确定的范围之内，运用相关经济学理论，通过对财政支出总规模和财政支出各个领域进行调研后，将财政支出计划落实到若干财政支出项目的过程，区别于广义上关于财政支出展开的调研的概念。

作为处于财政支出计划制定与财政支出实际施行之间的一个重要环节，财政支出调研是将财政支出计划的内容具体化为可行的方案的理论支撑，其是否科学合理将影响到财政支出最终决策结果的合理性。然而在实际工作中，对财政支出的调研多是没有特定目的的单纯研究，并非作为财政支出决策过程的一个重要环节。学术研究中关于财政支出的调研，侧重于财政支出总规模的研究，而关于财政支出结构的研究较少；侧重于对中央财政支出的研究，而关于地方财政支出的研究较少；侧重于对财政支出进行理论研究，而关于财政支出的实证研究较少。由于没有将财政支出调研确定为财政支出决策过程中的一个法定程序，因此在法律制度层面没有对财政支出调研进行硬性规定。

（三）我国财政支出评估的现状

财政支出的评估工作在我国的财政支出实践中没有引起足够的重视。由于没有科学的评估过程，盲目投资，造成了国家财政资金的大量浪费。比如，在“八五”时期我国投产的81个国家项目中，有75个项目超概算，超额投入525亿元；项目未达到设计生产能力的占37%；除11个项目因技术问题不便统计外，其余70个项目中，处于亏损状态的28个，占40%。在财政支出计划总体规划下，经过财政支出调研过程，对于内容广泛的财政支出而言，已经可以具体到各个财政支出项目。但是，这个财政支出项目备选方案群体也是非常庞大的，既涉及中央财政支出项目，也有地方的财政支出项目；既有科技教育方面支出的项目，也包含文化卫生方面支出的项目；既有可能带来收益的投资项目，也有纯粹用于消费的支出项目。如何选择具体的支出项目，便是财政支出评估过程中的重要工作，财政支出评估也是项目支出中的必要环节。

（四）我国财政支出决策的现状

根据我国《预算法》的规定，我国财政支出决策的权力在人民代表大会。在宪法中对全国人大审查国家计划和国家预算的程序作了原则性规定的基础上，《全国人大议事规则》对此作了具体规定，该程序包括：公布、初步审查、代表团审议和专门委员会审议、法律委员会审议、主席团听取意见、常委会审议和由全体代表过半数通过。其中涉及质询程序、发言程序和表决程序。

三、财政支出事前监督存在的主要问题

（一）我国财政支出计划的问题

财政支出计划这个概念通常不被重视，尤其是从传统的计划经济走到了现在的市场经济，单纯提及“计划”这个概念甚至有些落后和退步的意味。正是由于这种观念的影响，财政支出计划方面存在的问题比较严重。首先关于财政支出的中长期计划在我国现有的立法中基本没有体现。现有的各种体现财政支出中长期的计划，名称不一，内容各异，制定主体多样，基本没有对具体编制预算的实际约束作用。实际上，我国并没有真正编制多年滚动财政收支预算。没有相应的法律规定，就等于没有相应的法律约束，关于是否需要制定财政支出中长期计划、制订计划的主体、制订计划的程序、制订计划的范围以及制订出的计划的具体作用都具有很强的任意性。其次，财政支出的年度计划 （主要指财政支出的预算）也存在许多问题，财政支出的预算编制亦有待完善。我国《预算法》对预算编制有较为严格的规定，但是在预算编制部门、科目、项目等具体内容上的规定仍不够具体，也缺乏对支出项目的详细说明。另外，政府部门在编制预算、确定财政支出时，没有一定的依据可循，使得具体财政支出的受益者与预算编制者之间产生了利益寻租的空间。

（二）我国财政支出调研的问题

由于财政支出调研没有在财政支出决策的过程中引起足够的重视，相关法规对财政支出调研的调研主体、调研目的、调研方法、调研范围、调研成果的利用等都没有规定。目前的财政支出调研仅限于广义的学术研究领域对财政支出的研究，而没有成为财政支出决策过程之中的一个法定程序。

（三）我国财政支出评估的问题

成本收益分析方法和利益归宿分析方法是财政支出评估中常用的方法，但无论在理论上还是在实践中都存在许多问题，有待完善。公共部门的成本收益分析，与私人部门有着显著的不同：一方面，公共支出项目以社会福利最大化为目标，而不像私人部门那样仅以私人净收益为目标。另一方面，公共支出项目的成本收益往往并不能直接用市场价格来衡量。与私人部门支出项目相比，公共支出项目的成本收益经常无法直接采用市场价格进行衡量。实践中，使用利益归宿分析方法对财政支出项目进行评估也存在许多问题。首先，我国有关公共支出归宿问题的研究始于20世纪末至本世纪初，因此起步较晚。其次，利益归宿分析方法在实践中的应用较少，我国仅在公共教育支出归宿状况、家庭卫生服务调查等仅有的几个领域有所触及。第三，基本限于对地区间差异的分析，而没有研究人际间或不同收入层次的家庭间的差异。第四，对利益归宿从定性的角度大多做的是事后的分析，而没有将利益归宿分析方法应用于确定支出过程中的分析。

（四）我国财政支出决策的问题

在我国，作出财政支出决策的行为实质上体现为财政支出预算的审议，因此，有关财政支出决策方面的问题主要体现为预算审批中存在的问题，这些问题主要表现在预算审批组织机构的薄弱和不健全；对预算草案整体提交、整体审议的方式，没有表达部分赞成或部分反对的可能；人民代表大会会期不固定且时间较短，人民代表大会制度中公开原则的深度和广度不足，人大代表的发言程序不尽完善等等。

四、完善财政支出事前监督的对策建议

（一）完善我国财政支出计划的建议

解决财政支出中长期计划方面存在的问题，最基本的途径是加强财政支出计划方面的立法，通过立法，以财政支出计划的方式强化对财政支出的宏观监督。既可以在修正 《宪法》时加入相关内容，也可以通过专门的财政法予以体现，或者将二者结合。要通过立法的形式将财政支出计划的制订常态化。尽管中长期的财政支出计划的年度可能跨越三年、五年甚至十年、二十年，但保证财政支出中长期计划的稳定与连贯对于整个国民经济科学、持续、健康发展非常必要。要通过立法的形式将财政支出计划的制订主体固定化。制定的财政支出计划，虽然具有宏观性，但也不能放任为任意主体的任意所为。作为政府制定的影响国民经济长远发展的财政支出计划，其制定主体可以确定为政府，并由其授权相应的部委，但要通过法律加以明确规定。要通过立法的形式赋予财政支出计划必要的约束力，作为政府报告、规章的财政支出计划，本已具有一定的法律约束力，但更需要通过法律的形式确认财政支出中长期计划对财政支出年度计划的导向和指引作用。

确定财政支出优先顺序的原则是完善财政支出预算编制的一个关键。关于如何确定财政支出的优先顺序，也是一个值得探讨的问题。比如刘洲在《财政支出的法律控制研究——基于公共预算的视角》中提出了确定财政支出优先性的三条准则：法律规定的支出优先、紧急性的支出优先和事关公民基本权利的支出优先。在完善财政支出预算编制方面，应适当扩大财政支出预算编制的范围。比如，国有经济关系到国计民生和国家性质，建立相对完善的国资运营预算，弥补目前预算体系中对该项的缺失，全面反映预算信息，将是提升预算的公正和效率、发扬民主的重要途径之一，也是更好地实施财政支出监督不可或缺的一项重要措施。

（二）完善我国财政支出调研的建议

完善财政支出决策过程中的财政支出调研，应通过立法将其确定为整个财政支出决策过程之中由财政部直接实施的一个确定步骤和法定程序；明确其调研目的是通过调研确定特定时期的财政支出最优规模和最佳支出结构，包括不同领域的支出比例的确定和中央与地方之间财政支出比例的确定；明确其调研方法不仅限于理论分析，也要结合必要的实证分析；明确其调研范围是围绕财政支出计划，尤其是中长期计划为框架而展开；明确其调研成果的形式为体现特定调研目的的调研报告；明确其调研成果的性质和利用，是直接对财政支出最终决策具有指导意义的文件，应成为供人大审议报告需提交的必要附属资料。

财政支出调研的核心问题是确立一定时期的财政支出最优规模和最佳支出结构。研究财政支出最优规模的问题也是追求财政支出的规模效率，对于这个问题要考虑财政支出收益与政府规模的关系问题。财政支出结构的确定是一个复杂的问题。根据不同的标准，可以从多角度对财政支出结构加以确定，其中最重要的是需要确定中央财政支出与地方财政支出的比例以及财政在经济事务支出、一般公共服务支出和社会性支出的比例。财政支出的结构效率问题是确定财政的最佳支出结构时需要考虑的一个因素。确定财政支出结构时，首先要对政府职能进行合理定位，充分考虑支出资金的公平因素与效率因素的平衡，合理安排各项支出的相对比重。

（三）完善我国财政支出评估的建议

完善成本收益分析方法自身，在公共项目成本收益分析过程中对其效益的衡量应充分考虑其社会效益、生态效益和宏观经济效益等，不断完善成本收益支出的指标评价体系，将大型项目的区域经济影响、和谐社会、可持续发展、循环经济等国家发展战略作为设置评价指标的因素。这些非市场化指标的量化问题应成为研究的重点。完善利益归宿分析方法自身，恰当界定受益者，依据公共支出产生影响面的不同，利益归宿分析研究中的受益者既可以是公共产品和服务的接受者，也可以是公共支付的直接接受者，还可以是因公共支出而导致的产品或要素价格变化的影响者。在某一具体的公共支出项目中，上述三种受益者通常都同时存在，而并非互相排斥，关键是要从支出项目自身的特点出发恰当选择受益者。

除了完善成本收益方法和利益归宿方法自身以外，还要确立在财政支出评估过程中应用成本收益方法和利益归宿分析方法的条件、实施主体以及具体实施方式，将两种方法镶嵌在财政支出项目评估的过程中。

（四）完善我国财政支出决策的建议

健全的组织机构是保证预算审批顺利进行的前提条件，因此，要完善人大预算工作委员会，使其发挥更大的作用。首先，预算工作委员会不应局限于对预算草案是否平衡的形式审查，还要深入研究预算支出的合理性与支出项目的可行性。其次，要保证该机构工作人员的数量，适当扩充该机构工作人员的编制。第三，该机构要有懂得财务预算、项目投资、法律法规多方面的专业复合型人才，以保证该机构工作人员有足够的能力和水平完成这项工作。

探索分项审批的预算审批方式，以保证人大代表对具体预算项目表达真实意见，对整个预算进行全面审议，而不是流于形式。具体而言，就是政府部门在报送预算草案时，将全部预算草案同时分解成几个子预算，比如按部门分解子预算就是一种可行的方式；各专门委员会及人大预算工作委员会分别就各个子预算草案提出意见；在人民代表大会上，人大代表可以分别就每个子预算发表意见，而不是统一发表意见，既可以同意这个子预算而否决那个子预算，亦可相反，而不是局限于对全部预算草案的一致同意或否决。

借鉴罗伯特议事规则⑥完善人大审议财政支出预算草案的决策过程。通过放宽质询案提起的条件以完善人大审议财政支出决策中的质询程序，通过详细规定发言时间和发言次数以完善人大审议财政支出决策中的发言程序；通过增加表决方式和提高表决得以通过的要求以完善人大审议财政支出决策中的表决程序。