依托区域化党建 创新社会化管理

上海市黄浦区社工委兼社区建设办公室课题组

在大数据时代到来之际，信息流正以几何等级放量，人们可以在第一时间通过微信微博等传播手段获取世界各地的热点新闻，整个社会将越来越扁平化和透明化。一方面，广泛流动的信息中不乏具有诱导性和煽动性，无疑会给维护社会正常秩序带来诸多不确定因素，增添了社会化管理的强度和难度。另一方面，随着网络技术的日臻完善和普及，也给社会化管理带来因势利导、趋利避害、化被动为主动、防患于未然的创新机遇。

上海市目前的社会化管理的现状是：在管理体制上，实行“两级政府、三级管理、四级网络”；在运行机制上，深入贯彻“条块结合、以块为主”工作原则；在方式方法上，依托区域化党建活动平台，以社区为载体，网络化服务为抓手；在组织架构上，力求适应经济转轨、社会转型的社会治理结构，而这个结构逐步趋向党的领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的有机统一。从上海市黄浦区的社会化管理实践来看，通过深化区域化党建，不断强化社区建设和社区管理，使传统的行政科层制管理模式向平扁化的社会治理结构转变，可以有效提高管理效能，降低管理成本，减少管理风险，是一种行之有效的新尝试。

一、当前社会化管理的重点及其基本情况

（一）社会化管理的重点在社区街道。社区既是人们生活的共同体，也是人们生活的栖息地，属于私人领域。街道是政府配置资源的基本区域，是政府的基层行政边界，属于公共领域。上海之所以把社区与街道这两个性质不同的领域重合，是出于有限资源有效配置的综合考量。因此，把改革城市管理体制的落脚点放在社区街道，把工作重心下移到社区街道，实施“两级政府、三级管理”便成为适应城市管理体制的迫切需要了。

权随事下，费随事转的运作机制有利于使社会化管理的基层基础工作得到加强和改善。一是建立起“托底机制”，即企业改制后，单位人变为社会人，而社区则为“社会人”建立了最低生活保障体系。二是完善了服务体系，建立健全了社区服务、社区文化、社区医疗三大中心，并在居民区形成四级网络；三是激活了社会组织和群众自治，产生了由各方代表协商推举的社区委员会和由居民直接选举出的居委会。

在城市管理重心下移到社区街道的过程中，市、区两级政府的主要职能是分层落实“人财物”和“责权利”的配套措施，并制定相关规定，从而在制度层面上保障城市管理体制改革的到位。将社会化管理的重心下移到社区街道，使社会协同、公众参与有了现实的操作平台，能够动员和组织社会共同承担起应对诸多矛盾和纠纷的责任，从而起到“托底维稳”作用。

（二）当前社会管理面临的突出问题及成因。首先，没有化解的老矛盾已成为疑难杂症。主要反映在动拆迁的政策不一造成分配不均。公共政策方面，先是“数人头”（以户口人数），后是“数砖头”（居住面积），操作中又“两头结合”，弹性过大，拉大了实得利益差距。动拆迁在操作上的随意性和模糊性是产生疑难杂症的一个根源。虽然现在已开始实施“阳光动迁”，统一了标准，提高了操作过程中的公开性和透明度，从而减少了这方面的矛盾。但是，要清醒地看到，一些老矛盾依然存在，有的还不时发酵，成为影响社会稳定的隐患。

其次，新矛盾形成的冲击波力大势沉。一是面临严重的食品安全问题。为了谋取不当利益，部分不法商贩以损害人的生命健康为代价，制造各种有毒有害食品。这些不法行为已到了令人难以容忍的地步。二是信息技术的发展使互联网得到普及，人机一体化已既成事实，这对社会管理的宽度、广度和深度产生了前所未有的挑战。三是群租房乱象丛生，一部分居民出租房变成了日租房和家庭旅馆，有的甚至藏污纳垢，成为犯罪场所。

再次，老矛盾增添了新的内容。一是随着高校毕业生就业难的加剧和产业结构的进一步调整，社会的就业压力也在逐步增大。二是物业矛盾已从楼外环境管理延伸到了楼内设施维修，并且这类矛盾会随着商品房的日益年久而愈加突出。三是随着城镇化建设的推进，针对不同人群，要求实现科学和精细化分类管理的呼声更加高涨。四是老龄化社会导致养老问题日益突出，家庭养老困难增加，成为不可忽视的社会问题。

（三）共治与自治的必要性和必然性。从区的层面来看，社会化管理需要社区共治与居民自治相结合。“共治”是各种公共和私人机构管理公共事务的诸多方式的总和，是使互相冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的过程。在社区，自治是指居民区群众按照有关规章制度实行“自我管理，自我教育，自我服务”的运作方式。

第一，社区共治的着力点有三方面。一是确立共治主体的权威。共治的主体具有多元性，它的权威建立在共治的有效性和社区成员的认同性基础上，而这种有效性和认同性是真实的。二是确立共治的动力机制。多元主体之间应该拥有共同的目标、共同的利益、共同的需求，共治的结果是“双赢”或“共赢”。三是确立共治运作原则。明确共治是一个合作互动的动态管理协调过程，在这个过程中，既可以由“块”作为管理协调主体，也可以由“条”作为管理协调主体。

第二，群众自治的着力点有四方面。一是改进和完善民主选举。凡是群众自治组织，都要制定选举方案和办法，实行规范化、程序化的选举，不能走过场。二是改进和完善民主决策。民主决策的本质是体现民意基础，途径主要是听证会，其目的就是确保听证在先，决策在后。三是改进和完善民主管理。群众自治中的民主管理就是要通过协商、协作、协调来处理各种问题和矛盾，而不是由个人说了算。四是改进和完善民主监督。通过一系列行之有效的举措，监督群众自治组织和其他社会组织是否做出了有损群众利益的事。

第三，党组织在共治与自治中的作用。在社区层面，通过社区委员会或社区建设联席会议形式实施共治。与此相适应，社区（街道）党工委通过社区党建代表会议或社区党建联席会议加强对社区共治的领导和指导。作为社区党建代表会议或社区党建联席会议在闭会期间的常设机构，社区（街道）党工委履行处理日常党建事务的职能，从政治上、思想上、组织上保证社区共治有序、有力、有效。

二、创新社会化管理的对策性建议

（一）防范在先，创新服务体系。社会分工的日益细化带来了阶层的分化，从而导致了需求总量的多样性和复杂性，一旦供求失衡，必将产生利益矛盾，造成社会不稳定。因此，解决多元化需求，需要通过创新三种服务体系来实现。

第一，创新政府公共服务提供方式。此类服务是社会再分配的结果，需要政府通过财税转移支付方式提供。政府公共服务的重大意义在于，它向社会提供服务的同时，确保了公平与正义。不可否认，某些公共服务和公共政策的滞后，或顾此失彼，是产生一些社会问题，甚至在局部激起社会矛盾的源头。当然，目前的户籍制度使上海这样的大城市，在很多方面都不可能对所有人做到一视同仁。

第二，创新市场私人服务提供方式。此类服务由市场提供，资源配置根据社会分层的消费需求自我调节。私人服务的弊端十分明显，一旦出现监管疏忽，在利益的诱惑下，坑蒙拐骗、假冒伪劣就会接踵而至。创新私人服务的要旨是要完善监管体系，建立健全台账机制，从原材料进口到加工制作，从市场销售到售后服务，都要做到有账可查。

第三，创新社区特殊服务提供方式。此类服务由社区根据特殊需求自行安排。资源由政府部门贴一点，社会各界募一点，社区成员捐一点。服务内容，一是公益性项目，如社区增添物业预算之外的公众设置；二是特殊情况下的特殊需要，这些一般带有慈善性特征。完善特殊服务，能够增强社区的认同感，有利于基层社会管理。创新特殊服务的亮点在于，要有常态性的活动平台，例如居民区的“妇女之家”建设，就是一个特殊服务的平台，它集教育、维权、文体活动于一身，虽然冠以妇女之名，服务对象却以家庭为基本单元，并辐射到社区生活共同体成员。

（二）处置得当，创新管理机制。预防群众利益矛盾激化，要从健全管理机制着手。第一，创新性质评估价值。对群众利益矛盾的性质要有正确的评估，不能因为群体集访或接受记者采访就马上简单地认定为组织化、政治化、涉外化。事实上，大多数群体性事件是由利益矛盾引起的，属于人民内部矛盾。利益矛盾不同于意识形态矛盾，前者是理性的，可以用经济手段予以解决，后者是非理性的，一般经济手段解决不了诉求。矛盾性质的评估，直接影响到矛盾处理的方式方法。

第二，创新风险评估机制。风险评估是指与群众利益密切相关的重大决策、重点项目等在出台或审批之前，对有可能影响社会稳定的若干因素开展科学、系统的预测、分析和评估，制定应对策略和预案，从而把潜在风险降到可控制的范围之内。如果这个风险评估被认为超出可控范围，评估部门则立即以书面报告形式向政府有关部门提出建议，要求停止或暂缓政策出台或项目审批。

第三，创新执法评估机制。“七八顶大盖帽，管不住一顶破草帽。”这是群众语言，折射出社会管理中的执法松弛懈怠，也反映了执法主体不够明确的弊病。当前，应根据问题的类别和性质，评估执法主体，采取“谁主管、谁执法、谁负责”的办法，杜绝管理中要么互相扯皮，要么无所作为的现象。

（三）举一反三，畅通诉求渠道。大量的群体性矛盾多数是因为诉求得不到及时解决而造成的，因此，建立健全畅通群众利益诉求渠道便显得十分重要。第一，建立健全多功能信访窗口一门式服务渠道。这个信访窗口拥有三大功能：一是联合接待功能，政府职能部门、群众团体、社区志愿者轮值联合接待，对来访者做好台账登记，并做好诉求记录，然后分类处理；二是法律援助功能，为群众提供法律咨询、诉讼代理和非诉讼法律事务等服务；三是纠纷调解功能。对一般性的民事纠纷，实行民间调解、行政调解和司法调解相结合，将矛盾化解于萌芽状态。

第二，建立健全社区流动简易民事法庭。实行巡回机制，将事实清楚、证据确凿、数额较小的民事诉讼纳入其中，另外，一般性的动拆迁民事诉讼也参照施行。用判例引导群众在碰到问题时寻求法律援助，使他们树立依靠法律法规解决问题的意识，从而切实把群众的利益诉求纳入法制轨道。

第三，建立健全人大代表定期接待选民制度和政协委员定期深入基层听取意见和建议的机制。可以在社区设立人大代表工作室和政协委员联系室，建立选民合法畅通的利益表达机制。鼓励人大代表经常深入选民，政协委员经常深入各界人士，积极主动地听取大家意见建议，并把这种意见建议作为提案的依据。

（四）转变观念，确立群众工作思路。无论是我们党的性质，还是我们的国体和政体，都要求群众成为参与社会建设和管理的主体。以习近平为总书记的新一届党中央，决定在全党开展的群众路线教育实践活动，为创新社会化管理提供了一个重要的机遇。

第一，思想上确立相信群众，依靠群众的观念。群众观念首先表现为思想上相信群众，工作中依靠群众。但是，由于长期以来科层管理产生的思维惯性，使得部分领导干部总是把群众作为管理的对象，在实践中自己成了主人，群众则成为了仆人。主仆关系的颠倒影响了群众参与的积极性和有效性。同时，网络技术的广泛运用，又使我们忽视群众参与作用。破解这一难题的途径就是虚心接受群众意见，真信“群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的”道理。

第二，行动上确立“从群众中来到群众中去”的方法。社会化管理是一个不间断的动态过程，相信群众、依靠群众，落实到行动上就是要从群众中来到群众中去，先做学生，再当先生，集中群众智慧，并把这种智慧变为决策的依据。群众中蕴藏着许多社会管理的好办法等待我们去挖掘，比如，“三会一代理制度”就是2000年由原卢湾区打浦桥社区泰康居民区群众创造出来的自我管理办法，既实在，又管用。经常深入基层社会，到群众中去走一走、看一看、听一听，不仅接触了地气，而且增加了底气，使人聪明起来，不会去做出力不讨好，出钱要挨骂的蠢事。

第三，制度上确立群众工作长效机制。社会管理是具体化的群众工作，需要通过制度设计，把群众的自愿和诉求同社会管理的要求结合起来，形成一种互动的工作机制。这种互动机制要体现在各项管理措施中，从而提高社会方方面面的认同度和支持率，最大限度地反映出社会的共同意愿，使社会管理拥有坚实的群众基础。同时，要把反映群众意愿的管理措施与实施管理的岗位目标责任制有效结合起来，成为执法者慎用权力的行为准则，起到既能防范过度作为，也能防范不作为的作用，促使管理更加有力、更加有序、更加规范。

责任编辑：姚 东