检察机关提起行政公益诉讼面临的问题及应对

程会会

（264005 烟台大学法学院 山东 烟台）

检察机关提起行政公益诉讼面临的问题及应对

程会会

（264005 烟台大学法学院 山东 烟台）

2015年12月16日，最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，其中对提起行政公益诉讼程序作了多方面详细规定。在现实实践中，对于检察机关提起行政公益诉讼这一新兴事物，仍然存在不少质疑声音。本文拟从现行检察机关提起行政公益诉讼面临的主要问题出发，论证该制度的可行性，以期为检察机关提起行政公益诉讼扫清前进道路上的理论阻碍，完善我国的行政公益诉讼制度。

行政公益诉讼；检察机关；问题；应对

一、直接法律依据的缺乏

囿于立法的时代性和滞后性，我国的民事、行政诉讼法均未对公益诉讼作出明确规定。［1］在我国目前具体成文立法上，针对检察机关的法律监督方式只有《宪法》、《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》简单规定。我国法律原则上确认检察机关法律监督地位，但在具体对行政机关及其行政行为监督上只有事后抗诉权及事中检察建议权，并没有法律条文直接赋予检察机关提起行政公益诉讼的公诉权。随着检察制度的不断发展和社会现实的客观需要，最高检推出了《实施办法》，但鉴于《实施办法》中试点地区的有限性，且法律位阶较低，因此，检察机关提起公益诉讼的法律监督总有一点点“名不正，言不顺”。鉴于在公法领域“法不授权不可为”的法理原则，为解决检察机关提起行政公益诉讼的法律困顿，立法层面上的具体构建显得紧急而又必要。

目前最为直接可行的方法是通过修改《人民检察院组织法》，赋予检察机关提起行政公益诉讼的职权。首先，《人民检察院组织法》最有修改的必要性与可能性。现行我国《人民检察院组织法》是在1979年诞生，对人民检察院的组织体制、职能权限、机构设置、人员任免等基本事项作出规定，在1983和1986年两次修订以后再未进行任何改动。之后我国的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》随着社会的发展和不断变化都曾作出较大的修改和完善，其中有关司法解释对检察机关法律监督方式的规定更为详细规范，这使得基础法《人民检察院组织法》与相关配套法律不能协调同步，具有明显的滞后性，在许多方面已经不能适应我国法治建设和现实检察工作发展的需要。同时《人民检察院组织法》已经被十二届全国人大常委会列入一类立法项目中，有望在本届常委会任期内通过。同时，检察机关提起公益诉讼试点已经启航，两年试点结束后，积累的办案经验也必将为立法机关将检察机关提起公益诉讼列入《人民检察院组织法》奠定基础。这样检察机关提起行政公益诉讼就“名正言顺”、“有法据之”了。

二、违背无利益无诉权的基本诉讼原理

《民事诉讼法》第208条规定，提起诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。《行政诉讼法》第12条以列举的方式规定了人民法院可以受理的行政诉讼范围，明确了与行政案件“直接利害关系人”标准。明确原告起诉必须要有诉的利益。作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。因此部分学者认为行政公益诉讼中，检察机关与起诉案件本身没有直接利害关系，违背了“无利益即无诉权”诉讼原则。

笔者认为检察机关提起行政公益诉讼并没有违法“无利益无诉权”原则。《实施办法》第四十二条规定，人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。行政公益诉讼中的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护……等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。我们可以看出行政公益诉讼是公共利益遭受行政机关乱作为、不作为侵犯时，检察机关出于保护和救济因行政机关违法行为或不作为行为侵害到的国家和公共集体利益时，由国家法律授权赋予检察机关正当合适的“诉的利益”。这里的利益包括检察机关期望行政机关合法合理行使职权、公共集体利益有效保护等可期待利益。当行政机关违法活动造成公共利益受到侵害，这种期待利益被侵害，检察机关得以提起诉讼，使违法行政行为进入司法程序。如果没有检察机关提起公诉，那么必会有相当数量的行政违法行为因为没有适格原告提起行政诉讼，游离于行政诉讼监督体系之外，游离于检察机关监督之外。因此，检察机关以公共利益代表人身份提起行政公益诉讼并不违反“无利益即无诉权”原则。只是，这种利益保护是由检察机关以诉讼信托的方式呈现，即民众以诉讼信托方式，把公共利益维护的重任交由检察机关行使。

三、审判机关与原告被告的诉讼结构失衡

持反对检察机关提起行政公益诉讼学者观点主要由此，即赋予检察机关提起行政诉讼因其“原告”与“法律监督者”双重身份必然会导致自身角色冲突和困顿，影响诉讼结构平衡。对此，笔者认为检察机关提起公益诉讼不必会导致诉讼结构失衡。我国检察机关是法律监督机关、国家利益的最佳代表，赋予其为社会公益提起行政诉讼职能，与其作为法律监督者身份的价值追求是殊途同归的，具有双重身份的检察机关其目的及价值都是追求公共秩序的维护、国家社会利益的最大化，因此在追求最终公平正义价值的过程中不会产生巨大的矛盾和不可调和点。上述结构平衡影响说产生的根本原因就在于部分学者忽略了检察机关原告角色与法律监督者角色两者之间的内在一致性，将双重身份分裂看待。即使是在检察机关提起的公益诉讼中，法院与原告检察机关、被告行政机关还是一个等腰三角形的结构模式，诉讼结构协调平衡。同时，在刑事案件司法实践中，检察机关以国家身份提起公诉，追诉犯罪的模式已经证明了检察机关参与诉讼的可行性，不必会引起诉讼结构失衡。虽然刑事诉讼与行政诉讼这两种诉讼制度在程序设计、价值追求等方面存在明显的不同，但是，基于保护公共利益的需要，检察机关提起诉讼在诉讼结构理论上不存在不可逾越的障碍。

目前，我国检察机关提起行政公益诉讼制度刚刚开始试点推行，前进道路上仍将面临很多问题跟困难。笔者仅就检察机关提起行政公益诉讼面临的部分问题及应对，浅谈一些自己的观点与看法，希望可以为我国行政公益诉讼制度早日正式确立，略尽微薄之力。

［1］浙江省湖州市人民检察院课题组：《检察机关提起公益诉讼的价值、挑战及应对》，《河南社会科学》，2012年底11期。