近十年来国内改革顶层设计研究综述及展望

唐景成

(梧州学院 马克思主义学院，广西 梧州 543002)

近十年来国内改革顶层设计研究综述及展望

唐景成

(梧州学院 马克思主义学院，广西 梧州 543002)

改革顶层设计是个政治改革新名词，是指对改革进行全局性、系统性和战略性的谋划。近十年来学术界主要围绕改革顶层设计的内涵特质、时代背景、实现逻辑等方面展开研究，取得了较为丰硕的成就。但也存在一些不足，需要进一步拓宽思路和深化研究，以期凝聚改革共识，为我国全面深化改革提供强大的精神动力和智力支持。

改革顶层设计；全面深化改革；综述与展望

我国已经进入改革深水区和攻坚期已是不争的事实，社会深层次矛盾凸显以及各种利益矛盾错综复杂地交织在一起，改革若稍有不慎，有可能牵一发而动全身，可见，对全面深化改革进行整体全局的顶层设计势在必行。中共中央关于“十二五”规划的建议中提出：“以更大决心和勇气全面推进各领域改革，要更加重视改革顶层设计和总体规划”，改革顶层设计作为中国政治改革新名词首次出现在党的中央文件中，党的十八大进一步提出改革需要顶层设计和顶层推动，2012年12月31日，在中共中央政治局集体学习会上，习近平总书记指出，改革开放加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，以顶层设计推动全面深化改革，改革顶层设计频繁出现在党和政府的各种会议和文件之中，逐渐成为了中国政治生活的热词。同时，改革顶层设计也成为了学术界关注的热点。在专著方面，2014年7月中信出版社出版的张卓元的专著《中国改革顶层设计》，主要从经济方面分析了中国经济的改革与转型及其背后的动力，改革需要政府制定改革目标，从顶层做好全面设计与规划，自上而下地全面推动。在论文方面，搜索中国知网(截止日期为2017年4月28日)，以“改革顶层设计”为篇名，共有895篇学术论文(1)，学术界主要围绕中国改革顶层设计的内涵特质、时代背景和实现逻辑等问题展开研究。

一、改革顶层设计的内涵特质

什么是改革顶层设计？目前学术界对此还没有统一的内涵界定。顶层设计是工程学术语，要统筹考虑项目各层次和各要素，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。把顶层设计引用到政治改革领域，学术界从不同侧面对此进行了多维度的阐释。

(一)改革顶层设计的内涵

一是整体谋划说。改革顶层设计是指最高决策层对改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式等进行整体设计[1]，在改革中强调“顶层设计”，要求我们在改革中具备战略思维和全局视野[2]，要加强改革设计内容上的 “顶层”特征，研究改革内容和结构关系上的系统性和战略性[3]。二是设计科学模型说。借助设计科学视野，有学者认为，中国深化改革的顶层设计科学地阐述了确立愿景梳理谜团、系统性思维、综合设计阶段性目标、约束条件分析和实现路径选择等5个方面内容，这5个方面是紧密联系的有机整体[4]。三是科学改革观说。顶层设计是构建科学的改革观，主要科学回答了改革价值、改革立场、改革方法等这些“顶天”的问题[5]，当然，从哲学高度加以理解，改革顶层设计本质上是突破了改革理念和改革方法[6]。四是科学的方法论。顶层设计是全面深化改革的重要方法和习近平全面深化改革的重要战略思维，其方法主要有系统工程、执行落实和渐进探索等[7]。可见，学术界主要从改革顶层设计的特点、设计科学、科学改革观和方法论等不同角度和视野对改革顶层设计的内涵作出比较深入的解读。

(二)改革顶层设计的特质

学术界从改革顶层设计的主要特征视角来探讨改革顶层设计内涵，主要表现在以下几个方面：一是从顶层与底层的关系看，有的主张顶层主导说。顶层是指整个国家改革，也是最高层，具体来说顶层就是全党全国，需要全面设计和统筹规划[8]7，可见，改革顶层设计是站在国家层面，对制约未来改革发展的全局性和关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架[9]。有的主张顶层与底层结合说。改革顶层设计不单是中央高层作出的决策和方案，地方底层的积极参与更重要。改革顶层设计是对改革现状所作的战略思考，不是执行方案和部门设计，必须要调整利益格局来遏制既得利益膨胀为目标[10]，这里既强调领导有决定权，同时又注重民众拥有话语权，改革顶层设计需要领导智慧与民众智慧的有机糅合[11]。二是从顶层设计结构角度看，改革顶层设计具有高端战略性、缜密科学性、整体系统性、统筹协调性和先后顺序性等特点[12]5。三是从顶层设计性质特性看，改革顶层设计有三个质的规定性：不是主观意志的无限度膨胀、不是自上而下的“顶层”输入、不是宏大叙事式的重新“安排河山”[13]。总之，学术界对改革顶层设计内部要素的顶层与底层以及顶层设计的结构和质的规定进行深入论述，有利于破解对于改革顶层设计所存在的误区以及误解，更深化了改革顶层设计的内涵理解。

二、改革顶层设计的时代背景

为什么进行改革顶层设计？通过分析梳理改革顶层设计近十年的研究成果，学术界基于国际国内时代形势变化和顶层设计的自身优势等视角展开探讨，主要有如下四种代表性观点。

(一)改革历程变迁的需要

中国改革历程由“浅水区”到“深水区”，改革形势和境遇发生了重大转变。改革开放的总设计师邓小平同志的“摸着石头过河”论，这种渐进式的改革模式，是一种增量改革，改革由易入难，有利于整个社会稳定发展。当前我国之所以强调对改革进行全面设计规划，是因为我国当前改革进入了深水区，各种深层次的矛盾纷纷显露，盘根错节联系在一起[8]8，我们过去的改革具有明显阶段性，改革是从下到上、先易后难，而当前改革最大的特点就是改革涉及领域多，利益关联性广、风险大[12]5。改革历程由“浅水区”到“深水区”的转变，由于改革的阶段性不同从而改革面临的环境与特点不同，因而采取不同的改革策略势在必行。

(二)全面深化改革的现实需求

目前我国改革进入矛盾凸显期，各种矛盾利益交织在一起，各种问题盘根错节，改革需要整体谋划和统筹协调的顶层设计。第一，我国已经进入深化改革开放攻坚时期，改革面临十分繁重的任务，对改革的时间表和优先顺序必须明确，才能推进改革的有序进行；第二，加快推进社会主义现代化，需要对各个领域改革进行系统设计和制定总体规划，才能对各个领域的改革有效进行整体配套、协调推进；第三，我国国内改革也会对世界产生影响，需要立足世界政治经济格局的新变化、统筹考虑国际国内的各种条件和因素[2]。可以看出，从改革现实出发需要改革顶层设计，转变经济发展方式和收入分配制度改革等需要更高层次的统筹规划[8]8。

(三)把握国内外改革机遇的现实需要

全面深化改革必须抓住国内外发展机遇，有效化解国内改革矛盾，改革顶层设计非常重要。一是牢牢抓住重要战略机遇期的需要。综合判断目前国际国内的形势可以看出，中国现在处于可以大有作为的重要战略机遇期，要想抓住和用好当前的良好机遇，只有加强改革顶层设计和总体规划。二是化解深层次矛盾的需要。当前我国改革发展还处于新旧模式的交替阶段，还没有完全破除旧的发展障碍，新的发展模式还在孕育成型，需要克服许多薄弱环节，在这样的国内国际大背景下，更需要倚靠更广阔领域的、全面配套的社会改革来审视问题，化解矛盾统领发展[12]5。

(四)进行改革顶层设计的现实意义

改革顶层设计具有整体性、前瞻性和系统性等优势，对于全面深化改革有着重大现实意义。改革顶层设计负有保护既有改革成果和克服现有管理体制弊端的双重使命[14]51-52，顶层设计可以避免目前改革存在部门化、碎片化、内部化、封闭化、形式化和低效化等不良现象[15]22-23。目前全面深化改革触及到深层次的矛盾和利益，既得利益群体的阻力、改革共识以及动力等方面的缺乏阻碍了全面深化改革的伟大进程，立足人民利益高度，从全局、整体和战略眼光对当前改革进行顶层设计显得非常迫切。

三、改革顶层设计的实现逻辑

如何实现改革顶层设计？学术界围绕从顶层设计的根本目标、主要任务、重要领域、基本原则、组织结构和实现路径等6个方面的问题，对改革顶层设计的实现逻辑展开探究。

(一)根本目标

改革顶层设计的根本目标是全面深化改革的愿景，也是广大人民的期望所在。学术界主要存在两种倾向性观点：一是政治体制改革目标。改革顶层设计目标是现代国家建构并具体化为决定现代国家治理体系与能力的基本制度安排[16]。二是经济体制改革目标。改革顶层设计的核心目标是建立竞争性市场体系，主要包括财税体制改革、金融体制改革和社会保障体系建设[17]，经济体制改革顶层设计的根本目标是新时期政府与市场的合理定位[18]67。

(二)主要任务

为实现我国全面深化改革根本目标，学术界认为目前改革顶层设计的主要任务有两个：一方面是针对改革者自身民主法治的约束制度与机制改革。改革顶层设计的任务是对现有模式突破，改革的主要任务针对改革者自身，为“管理主体”建立民主法治的约束制度与机制，具体有建立民主规范的党内治理结构、科学合理的党政关系模式和首长级职位的差选制度等9个方面制度与机制[14]54。另一方面是完善社会主义市场经济体制的建设。顶层设计的主要任务是通过全面总结改革开放历史经验，明确改革总体规划和优先顺序，进而以重要领域和关键环节为抓手，推动我国经济、政治、文化、社会体制的深层次改革，完善社会主义市场经济体制的建设[18]68。

(三)重要领域

改革顶层设计的重要领域是当前改革的突破口，也是难啃的“硬骨头”。目前学术界有两种主要观点：一种从公共权力和资源的配置角度。顶层设计重点的改革领域应该围绕公共权力的结构配置与公共资源的配置进行，真正地强调以人为本，主要包括解决党政关系、人事制度的改革和改革政府与市场的关系[19]。另一种则是从重大经济体制改革角度。“顶层设计”应抓住重大问题，目前有土地制度改革、经济解构问题、财税体制问题、资源价格问题、金融体制改革、国有经济布局和经济结构调整等方面的改革亟需加强研究、着力推进[20]。

(四)基本原则

目前我国正处于全面深化改革的关键期，要防止改革出现盲目性甚至颠覆性错误。因此，在全面深化改革中，必须要坚持一些最基本原则，才能保证改革的正确方向与顺利进行。当前学术界对改革顶层设计坚持的基本原则主要有以下四种代表性的观点：一是坚持正确的政治方向。要坚持中国特色社会主义、执行党的基本路线和群众路线[21]。二是以人为本。坚持以人为本、遵循客观规律、尊重实践和人民首创精神[2]。三是抓重点。顶层设计应抓住重大问题，不应设思维框框，应有全球视野[22]。四是遵循顶层设计自身特点。正确理解和遵行系统改革原则、渐进改革原则和适度改革原则[14]55-56。

(五)组织机构

改革顶层设计的组织机构是实现我国全面深化改革的重要保障。针对改革顶层设计的机构属性，学术界出现了两种不同的观点：一种代表性观点是应成立民间机构。应尽快建立中央层面、超脱部门利益、跨行政任期的改革顶层设计机构，推动独立性、多层次、多类型智库发展[23]，改革顶层设计必须成立国家级、民间性质的顶级智囊机构[24]，改革顶层设计应成立一个以第三方形式推动国家健康发展的咨询机构，可以破解现行的咨询、决策和执行过于集中的弊端[25]。另一种观点则认为要组建国家层面的官方机构。改革顶层设计需要成立由中央主要领导直按负责的权威的、独立的、超越部门的中央改革领导协调机构[26]，顶层设计应当由中央直接领导的工作班子来统筹协调[27]，设立独立的国家制度建设与体制改革委员会，统筹谋划中国特色社会主义制度建设，全面推进改革开放[15]23。

(六)实现路径

改革顶层设计的实现路径是推进全面深化改革的关键。目前主要代表性的观点如下：一是改革顶层设计要具有科学性。首先从减少失误的角度，分析改革顶层设计失误的因素，从问题导向、经验导向和理论导向三方面入手，从这三方面齐头并进探讨我国重大改革举措的顶层设计，才能减少失误[28]。其次，要避免一些改革不良现象和问题的发生。要做好改革顶层设计，需要破除推动主体的“部门化”、改革设计的“碎片化”、改革方法的“短视化”、改革目标的“应急化”[26]等不良现象和问题，才能实现改革顶层设计的科学性；最后，要注重顶层设计的系统性。在顶层设计过程中必须做到转变设计理念，完善执行体系，加强民众监督[29]，同时顶层设计必须要重建改革动力结构，主要包括改革的突破口、路径、顺序、重点、目标、操作性、社会心理和社会共识等都要重构，这样改革顶层设计才会有动力和效果[30]52。二是要凝聚改革共识。与其在缺乏基本共识和足够动力的情况下，强力推行所谓的“顶层设计”，不如把改革面临的问题，要实现的目标和任务等向全社会公开辩论，在辩论中明辨是非，达成改革共识，凝聚改革动力[31]。三是要激发改革动力。改革顶层设计要自上而下，但必须要有自下而上的动力，要通过社会各个利益群体的互动，让地方和社会各个所谓的利益相关方都参与进来，激发起来自基层的动力[32]。四是要简政放权。改革顶层设计要转变政府职能和简政放权，政府不应该直接参与到经济运行的博弈中，应该服务社会，让社会产生活力[33]。 五是改革顶层设计要接地气。要把顶层设计与“摸着石头过河”的试错法有机结合起来，要坚持从解决老百姓最关心、最直接最现实的问题入手，坚持“务实”的原则，既不能照搬现成的教条，也不能照套现成的模板，只能在广大人民群众的实践中探寻答案[34]。六是建立有效机制制度。人民群众是改革顶层设计的主体，必须构建彰显改革设计的人民主体地位、人民利益和人民参与的新机制[35]，同时加强改革协调机制、改革立法，使改革形成制度化和法制化。另外有学者认为扩大经济改革成果、完善保障机制和倾听基层呼声[36]，形成全面深化改革的良好氛围，才能有效落实深化改革的顶层设计。

四、改革顶层设计的研究展望

综上所述，近十年来学术界从不同层次和不同侧面对改革顶层设计进行的研究都取得了较大成就，但也存在一些不足，需要进一步拓宽研究思路和深化研究深度，以期凝聚改革共识，为我国全面深化改革提供强大的精神动力和智力支持。

(一)改革顶层设计研究特点

一是研究领域越来越广。梳理当前改革顶层设计研究成果，最早运用顶层设计原理是在司法和气象领域，其研究成果是2006年傅达林的关注司法改革的“顶层设计”和审倩的“自治区气象局再进行业务技术体制改革顶层设计”。其次是运用到教育领域，然后逐步扩大到政治、经济和文化等领域。在教育领域，其成果是2009年杨九俊的“我国基础教育改革的顶层设计思想”。随着改革顶层设计首次出现在中共中央关于“十二五”规划中以来，学术界有关改革顶层设计的研究成果急剧增加，改革顶层设计研究扩大到到政治、经济、思想、文化、林业、农业、国企等领域，改革顶层设计的研究领域也越来越广。

二是研究趋势的多学科交叉。近十年来，学术界从工程学、设计学、哲学、社会学、经济学等学科领域对改革顶层设计进行研究，比如前面提及的仇向洋、施正东、周晓梅的“ 中国改革顶层设计和总体规划的方法探讨”是从设计学角度对改革顶层设计的规划和方法进行有效探讨，还有竹立家改革需要什么样的“顶层设计”，是从哲学角度解读改革顶层设计要从改革理念和方法上的突破等。学术界从不同的学科背景，发挥其各自优势，对改革顶层设计研究不仅创新了研究方法，而且提供了不同学科背景解读范式。

三是研究进度的逐步深入。从2006年至2010年10月中共中央“十二五”规划提出改革顶层设计政治新名词，属于研究的起步阶段，学术界认为中国改革步入深水区和攻坚阶段，需要对改革进行顶层设计，这段主要从改革顶层设计的内涵和必要性等视角展开，属于起步阶段；从2010年10月中共中央关于“十二五”规划的建议提出改革顶层设计到目前属于研究的深入发展阶段，学术界从改革顶层设计的目标、内容、原则、路径等方面展开较为深入的研究，为进一步深化改革顶层设计研究奠定了良好的基础。

(二)改革顶层设计研究展望

当前，虽然学术界对改革顶层设计的研究取得了较大成就，但从整个全面深化改革的伟大历史进程和全局高度来看，今后学术界对改革顶层设计的研究，需要进一步拓宽思路和深化研究，为全面深化改革营造良好的学术氛围与社会共识。

一方面需要进一步拓宽研究思路。拓宽研究思路必须放眼古今中外，要有国际视野与历史眼光，才能避免研究出现扁平化现象。纵观国内改革顶层设计研究成果，大都局限于改革顶层设计的现实境遇，缺乏改革顶层设计研究的国际与历史视野。拓宽研究思路要从以下两个方面进行：一是要有国际横向视野，俗话说，他山之石，可以攻玉。从国际视野来看，顶层设计不乏成功先例，最为突出的莫过于美国建国初期的政制设计，土耳其、新加坡、韩国等其他国家也为我国改革的顶层设计提供了重要的镜鉴经验[37]，当然其中不乏失败的教训借鉴，比如前苏联改革失败关键是顶层设计出现颠覆性的方向性错误等教训。二是要有历史纵向视野。历史是最好的教科书。改革是当今时代的主旋律，纵观我国灿烂辉煌的五千年历史，改革与变法贯穿其始终，我国商鞅变法、周世宗改革、王安石变法和戊戌变法等改革与变法的经验教训可以为我国当前改革顶层设计提供有益的借鉴。比如王安石变法失败主要原因是在顶层设计上用人失误所导致。当然也可借鉴我国政治、经济、文化、教育等某方面或某个时期的改革顶层设计经验或教训等。可见，只有从国际横向与历史纵向高度研究改革的顶层设计，借鉴国际以及国内古今历史改革经验教训，才能进一步拓宽研究思路。

另一方面需面要进一步深化研究。改革顶层设计是一项复杂的系统工程，目前国内研究重复性多，开拓性少，对党的政策解释多，兼理论与可行性的建议成果少，缺乏运用系统、整体和协调性等原理进行研究。今后改革顶层设计需要进一步深化研究：一是如何科学构建改革顶层设计的问题。目前研究缺乏从系统性和全局性、顶层设计与底层民意互动关系以及老百姓如何共享改革开放成果的“获得感”等角度研究科学构建改革顶层设计，因此，改革顶层设计只有站在系统、全局和战略的高度，尊重人民群众的首创精神和普惠广大民众，真正做到以民为本的改革顶层设计才是科学的。二是如何激发改革动力问题。对于如何激发改革动力问题，就必须分析研究如何有效地打破当前改革既得利益群体的“藩篱”，减少改革阻力，需要系统分析影响改革动力因素，其背后深层次原因是体制机制改革不到位，需要重建改革动力结构[30]52，从而科学构建顶层设计的激励动力机制，这样才能调动各方面的积极性。三是如何有效推进改革顶层设计的问题。一方面必须要找准全面深化改革的症结问题。目前全面深化改革的症结主要是如何处理好政府与市场的关系、公共权力和资源的配置关系、政府简政放权与集权的关系等这些改革难啃的“硬骨头”。另一方面是如何破解全面深化改革的症结问题。通过改革顶层设计在科学地处理好上述三对重大关系问题的基础上，党只有充分依靠人民群众，坚定改革的勇气和决心、定力和执行力，才能破除阻扰改革方方面面的障碍阻力，才能实现有效推进全面深化改革。

[注释]

(1) 搜索中国期刊网高级检索，以“改革顶层设计”为篇名，截至时间2017年4月28日，其成果有895项，其分布状况2017(21篇)、2016年(87篇)、2015年(165篇)、2014年(162篇)、2013年(171篇)、2012年(171篇)、2011年(103篇)、2010年(6篇)、2009年(1篇)、2008年(3篇)、2006(5篇)。

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[5] 辛鸣.“摸着石头过河”与“顶层设计” [N].新华日报，2012-06-19.

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[10] 王长江.莫让“顶层设计”走形[J].理论学习，2012(8)：53.

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[25] 王长江. 改革顶层设计可依赖咨询机构[J].人民论坛，2013(12)：47.

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[34] 杜凤娇.改革顶层设计如何接地气——与胡鞍钢“郭建宁”陶文昭三位教授的采访交流[J].人民论坛，2012(3)：49.

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Summary and Prospect of Top-level Design ofDomestic Reform in the Present Ten Years

Tang Jingcheng

(Marxism Institute of Wuzhou University, Wuzhou 543002, China)

The top-level design of reform is a new term in political reform. It refers to an overall, systematic and strategic plan of reform. In the present ten years, researches by the academic circle mainly focus on the nature of connotation, historical background and logic of realization of top-level design of reform, with rich achievements having been achieved. However, there still exists some shortness. So, it is necessary to further broaden the thinking and deepen the researches so as to unify the consciousness as well as to provide a strong spiritual impetus and intellectual support for China's comprehensively deepening the reform.

Reform top-level design; Comprehensively deepening the reform; Review and prospect

D61

A

1673-8535(2017)04-0033-07

2017-06-20

2014年度国家社科基金一般项目(14BKS127)

唐景成(1973-)，男，湖南永州人，梧州学院社科部副教授，中山大学马克思主义学院博士研究生，研究方向：马克思主义中国化。

(责任编辑：覃华巧)