民办高校党委书记的群体特征、产生渠道及政策建议

王一涛，王 华

截至2016年5月30日，我国共有民办高校734所（独立设置468所），占2595所普通高校的28.3%，民办高校成为我国教育体系中不可或缺的组成部分。内部治理结构对民办高校的健康发展和良性运行具有非常重要的作用。我国大部分民办高校实行董事会领导下的校长负责制，很多学者对民办高校的董事会和校长进行了深入的研究。王一涛、刘继安等研究了我国民办高校董事会规范结构和行为结构偏差的制度根源,并提出了优化我国民办高校董事会的对策建议[1-2]。潘留仙分析了民办高校校长的应有角色[3]，邱昆树、王一涛等分析了当前我国民办高校校长的群体特征[4]，杨炜长从管理学视角分析了民办高校董事会和校长的委托代理关系[5]。这些研究从不同视角加深了对我国民办高校内部治理的认识，对于我国建设民办高校的现代大学制度具有一定的理论意义。

党组织在我国民办高校的内部治理中发挥重要作用，是民办高校内部治理中重要的一环，是体现中国特色现代大学制度的主要方面，涉及民办高等教育的法律和文件均强调党组织在民办高校内部治理中的作用。1993年《民办高等学校设置暂行规定》提出民办高校应建立党组织；2000年《关于加强社会力量举办学校党的建设工作意见》明确了党组织的主要职责和作用；2006年的《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》确定了党组织的政治核心和安全稳定作用；2016年《修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》增加了第九条确立了党对民办高校的领导。2016年《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》强调民办学校中党的建设同步谋划、党的组织同步设置和党的工作同步开展。2016年《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》提出：“党组织参与决策，督促依法治教和规范管理，监事会中应有党组织领导班子成员”。

目前已有学者对民办高校党组织进行了研究，李玉华等研究了民办高校中党政联合的策略[6]，章清等分析了党组织在民办高校中应该发挥的作用[7]。总体来看，目前的研究主要侧重于“应然状态”，对民办高校党组织特别是党组织负责人的“实然研究”不足。本研究通过多种实证调查手段，探究我国民办高校党委书记的群体特征和产生渠道，进而提出新形势下充分发挥民办高校党委书记的作用、完善民办高校现代大学制度的建议。

一、民办高校党委书记的群体特征

研究中涉及的民办高校只包括独立设置的民办高校，不包括独立学院，因为独立学院的权力配置涉及举办方和母体学校，与独立设置的民办高校的情况差异较大。2014年—2017年，研究团队通过查阅官方网站、出版物以及内部资料，对民办高校的举办者、管理干部和教师进行访谈等方式，建立了“中国293所独立设置民办高校党委书记信息数据库”。调查的学校位于东北、华东、华中、西南和西北5个地区，具有代表性，能涵盖我国民办高校党委书记的基本特征。

（一）年龄特征：整体年龄偏大

数据库中共获得133位民办高校党委书记的年龄信息，他们的年龄分布情况如表1所示。2014年教育部《关于进一步加强直属高等学校领导班子建设的若干意见》要求列入中央管理的党委书记和校长初任时，属提拔任职的年龄一般不超过58岁，年满60岁的领导班子成员要及时退出领导岗位。2007年教育部第25号令规定民办高校督导专员（很多地区的督导专员同时担任党委书记）的任职年龄不超过70岁，有些地方法规也对民办高校党委书记任职年龄做了明确规定，如2010年《加强上海市民办高校党建工作的若干意见》中提到“党组织书记和副书记任职年龄不超过70岁”。但是很多地区并没有严格限制党委书记的年龄。调查显示，民办高校党委书记中年龄最大者已77岁，最小者仅31岁，平均年龄约57.4岁。党委书记整体年龄偏大，60岁及以上的有56位，占比42.1%。这与其产生渠道有一定关系，许多党委书记是从公办院校或政府部门退休后才进入民办高校任职的。党委书记担任重要职责，发挥重要作用，需要有强健的体魄和充沛的精力，年龄太大可能会导致在工作中力不从心，特别是一些年龄较大的举办者担任党委书记，需要引起一定的关注。

表1 党委书记年龄分布表

（二）性别特征：女性比例相对合理

哈佛大学福斯特曾说过：“我不是哈佛女校长，我是哈佛校长。”在实际工作中，领导不分性别，但领导角色有男女之分[8]。从数据库中，笔者共获得275位党委书记的性别情况：其中，236位男性，占比85.8%；39位女性，占比14.2%。郭晓伟等在2012年的研究发现，我国211高校女性党委书记的比例为9.09%[9]，高耀等在2013年的研究发现，我国34所985高校中女性党委书记的比例为15.15%[10]。可见民办高校女性党委书记的比例和公办高校女性党委书记的比例基本持平。据调查，民办高校女性校长的比例为14.8%[4]，民办高校女性党委书记的比例和民办高校女性校长的比例基本相当。但是，公办高校中女性校长的比例远远低于女性党委书记的比例，姚利民等在2005年的调查发现，34所“985”大学中没有一位女性校长[11]。郭晓伟等发现，211高校中女性校长的比例只有1.74%[9]。综合已有研究发现，民办高校中女性校长的比例远远超过公办高校中女性校长的比例，民办高校中女性党委书记的比例与公办高校中女性党委书记的比例相当或略高，因此，民办高等教育为更多的女性参与高等教育管理提供了机会。在高校女性学生和女性教师比例不断提高的背景下，适当提高高等教育女性领导的比例有利于促进我国高等教育的健康发展，也符合国际高等教育发展的趋势。

（三）学历特征：层次以本科为主

从数据库中，可获得143位党委书记的学历情况，还可获得10位兼任党委书记的举办者的学历信息。143位党委书记中，有博士16人、硕士54人、本科72人、专科及以下1人，占比分别为11.2%、37.8%、50.3%及0.7%；在兼任党委书记的举办者中，有博士4人、硕士2人、本科4人。可见，大部分党委书记的学历为本科，拥有博士学历的还较少，兼任党委书记的举办者群体学历相对较高。与民办高校的举办者和校长群体相比：举办者[12]和校长[4]群体有博士学历的占比达到24.0%和24.1%；与公办学校党委书记的学历相比：110所“211”大学中有博士学历的党委书记比例达到37.4%[9]，民办高校中拥有高学历的党委书记比例偏低。弗莱克斯纳曾说过：“在本质上，大学是一个做学问的地方，专注于储存知识，形成系统的知识，培养远高于中学教育水平的受教育者。”[13]作为民办高校重要领导者的党委书记，要能领导大学这个学术组织，并全方位地为学校把控方向，较高的学历层次和学术水平是必不可少的要素，因此民办高校党委书记的学历层次还有待提高。

（四）工作经历特征：职业轨迹多样化

笔者从数据库中获得155位党委书记的工作经历（见表2）。其中，22所民办高校的党委书记是由举办者亲自担任的，他们的工作经历多样化：有熟悉教育规律和市场规律的教育工作者和房地产老板，也有退休或“下海”后创办学校的政府官员，还有部队转业者和来自各个领域的专家学者等。14位党委书记来自于企业，占比为9.0%，他们大部分为举办方企业的党委书记或党组织领导班子成员；97位曾在公办院校党政或行政部门任过职，占比为62.6%，他们大部分为公办院校退休的校长或党委书记，熟悉教育领域的发展规律，拥有公办院校积累的工作经验；49位党委书记曾在政府部门工作，占比为31.6%，包括中青年干部、即将退休的或已退休的老干部，最高级别为正厅（行政级别是在担任民办高校党委书记之前确定的）。

表2 党委书记工作经历信息表

（五）权力特征：逐渐扩大

公办高校中，党委书记是和校长并列的重要职权拥有者，近期的调查表明，党委书记的职权有超越校长的趋向。聂辉华等在2011年发现，我国113所“211大学”中约有100所大学的党委书记担任名义上或实际上的一把手[14]。对于民办高校而言，若党委书记由举办者担任，那么，党委书记的职权相对较大。一些民办高校举办者亲自担任党委书记，聘请具有较高社会知名度、拥有较高学术地位的人士（往往是公办高校退休领导）担任校长，在这种情况下，党委书记的职权较大。若党委书记并非举办者担任，那么，党委书记的职权一般小于举办者和校长。但由于党委书记一般都是董事会成员，参与学校重大决策的讨论，因此也是重要的职权拥有者。从民办高校内部的权力分工来看，战略规划、财务预决算、重大开支和人事决策等权力均掌握在举办者手中，教学和科研事务往往由校长负责，党委书记一般负责党建、思想政治工作和德育工作等事务。近期，随着越来越多的地方采取向民办高校选派党委书记的方式，党委书记越来越年轻化。这些党委书记希望能够在民办高校有所作为，所以积极争取决策权，党委书记的职权有逐渐扩大的倾向。

二、民办高校党委书记的产生渠道

民办高校党委书记产生渠道主要有两种：党委教育工作部门选派和学校选举产生[15]。这两种方式各有利弊。

（一）党委教育工作部门选派

我国民办高校浓厚的商业属性与大学的公益属性之间存在矛盾，一些举办者追求经济回报的动机过于浓厚，内部治理过于脆弱，风险多发。2005年到2006年，全国多所民办高校因违规转移办学资金而倒闭[16]；特别是2006年江西等地民办高校相继发生多起因学籍、收费等问题导致的学生群体事件，引起了政府和社会各界的高度关注[17]。在此背景下，2006年，《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》提出：“党委教育工作部门可选派党员或退休党员到民办高校担任党组织负责人，并兼任政府督导专员”。2007年，各地政府为了维护学校的安全稳定，开始探索民办高校党委书记选派制度。江西省率先向江西蓝天学院等10所民办高校委派督导专员（兼任党委书记），任期4年，负责督导、督察和督学。陕西省也从2007年开始陆续向民办高校委派党委书记，所派人员的级别较高，有重点大学的党委副书记或校长，还有省教育工委和纪检委的副书记，其中还有一些年轻的厅级干部。2007年，湖南省出台了《向民办普通高校委派党委书记（督导专员）的实施办法》，明确了党委书记的工作职责、选派程序、工作待遇等事项，强调主要从教育行政部门和公办高校中选派人员，包括在职的副厅级党员干部或厅（校）级后备干部。辽宁省选派的党委书记多为教育厅或公办高校的领导，大部分是快退休的正厅或副厅级干部。

向民办高校选派党委书记的做法取得了积极的效果，同时国家整体的政治方向表现出加强党的领导倾向，所以越来越多的省份开始向民办高校选派党委书记。特别是2016年底《修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》确立了加强民办高校党的建设，同时随着《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》的出台，各地加快了向民办高校选派党委书记的进程。山东省从2016年开始委派工作，所派人员享受副厅级待遇，并明确规定举办者不得担任党委书记，之前有部分担任党委书记的举办者只能担任党委副书记。目前，山西、安徽、广西等16个省、自治区均建立了民办高校党委书记的选派制度，所派人员的级别有正厅、副厅、正处、无级别4种。为了保证党委书记能够独立行使职权，有些地方规定党委书记担任副董事长，进一步提高了党委书记在民办高校中的权力地位。

大部分民办高校的举办者非常欢迎政府委派党委书记。一方面，党委书记可以帮助民办高校争取政府的财政资金和优惠政策，民办高校是否能享受到政府的扶持和优惠政策，既与国家政策规定有关，也与民办高校的发展实力有关，更与民办高校与政府的积极沟通有关。政府选派的党委书记熟悉政府运作过程，与政府工作人员关系良好，可以帮助民办高校争取到更多的优惠政策和资金扶持，如招生指标、财政经费、税收优惠和土地指标等。另一方面，选派的党委书记大多拥有丰富的管理经验，能够帮助学校提高管理效率、优化教育理念，我国大部分民办高校目前正处于从“规模扩张”阶段向“内涵建设”的过渡时期，教学、科研、内部管理等方面都需要富有高等教育管理经验的人士给予指导。

当然，选派的党委书记在学校开展各项工作，也不是一帆风顺，也会出现一些问题。第一，有些学校的举办者对选派制度认识不到位，在工作中出现抵触或不配合行为。他们认为学校办学是自筹资金和自负盈亏，学校的重大决策和人事安排应由学校自主决定。一些举办者担心自己的权力会受到限制，防备心理比较强，对党委书记让渡的权力有限。党委书记仅仅负责党建工作，参与决策的机会较少，出现缺位现象。第二，客观来讲，有些党委书记自恃为上级派来的“钦差”，与董事长或校长争夺学校权力，干涉学校决策机构和执行机构的管理运作，试图成为学校的领导核心，出现错位和越位现象。这样的党委书记降低了民办高校的决策效率，甚至降低了民办高校的办学自主权。

（二）学校选举产生

浙江、四川、重庆等地方政府没有建立民办高校党委书记选派制度，学校的党委书记由学校自主选举产生，报党委教育工作部门批准或备案。

调研发现，一部分举办者本身就是党员，同时又符合党委书记的任职条件，因此一肩挑起学校的管理重担，同时担任董事长、校长和党委书记这3个重要职位中的2个或3个。有一些举办者的党龄较长，党务工作经验丰富，对党的领导也非常重视，自己担任党委书记，让他人担任董事长或校长。还有一些民办高校的举办者家属成员客观上具备担任党委书记的条件，被选举为党委书记。举办者或其家庭成员担任党委书记使得民办高校的权力高度集中，提高了决策效率，但容易形成举办者大权独揽，甚至出现“一言堂”现象。

在没有对民办高校选派党委书记的地区，民办高校也可能聘请公办高校退休的党务工作者和政府部门退休领导来校担任党委书记。民办高校的举办者或董事会确定党委书记的候选人名单之后，按照国家规定的程序，通过学校党员大会或者党员代表大会进行选举。这种选举党委书记的方式赋予了民办高校办学自主权，民办高校可以根据自身发展阶段、面临的任务来选择合适的党委书记，但是党委书记的权力大小往往取决于举办者或董事会的授权，容易出现权力虚化的现象。另外，一些民办高校采取从学校内部提拔管理干部成为党委书记的做法。当某些干部表现出较高的政治素质和管理能力以后，民办高校便通过选举程序选举其为党委书记，这种方式产生的党委书记熟悉学校的发展情况和具体问题，能够很快胜任工作，并且已与学校建立了深厚的感情，能全身心地开展工作。但是，这种方式产生的党委书记的权力空间也取决于举办者或董事会的授权。

三、保证民办高校党委书记发挥作用的政策建议

民办高校党委书记作为学校的重要管理者，其群体特征和产生渠道对学校实现“良治”和建立现代大学制度意义重大。因此，应结合现有的社会背景和历史条件，优化其群体特征和产生渠道，清晰定位其角色和职责，正确处理其与举办者、校长的关系，建立党委书记的任职资格准入制度和选聘制度。

（一）准确定位党委书记的角色和职责

《民办教育促进法》规定董事会是民办高校的决策机构，校长执行董事会的决议。《修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》提出建立“监督机制”。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》提出健全“监事（会）”制度，并指出“监事（会）成员根据学校章程规定的权限和程序共同参与学校的办学和管理”。这样，我国民办高校的“决策-执行-监督”的制度架构基本成形。

党组织在民办高校内部治理中通过4条途径发生作用。第一，党组织成员进入董事会、行政管理层和监事会，分别参加学校决策制定、决策执行和监督的过程。第二，党组织参加学校重大决策的讨论。根据《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》，涉及民办学校发展规划、重要改革、人事安排等重大事项，党组织要参与讨论研究，董（理）事会在做出决定前，要征得党组织的同意；涉及党的建设、思想政治工作和德育工作的事项，要由党组织研究决定。第三，党组织和董事会、监事会进行日常沟通协商，并且与行政领导班子召开联席会议。第四，党组织实施对学校的监督。《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》强化了党组织对学校重要决策的监督，定期组织党员、教职工代表等听取校长工作报告以及学校重大事项情况通报。党委书记作为民办学校党组织的负责人，在上述4个方面中的第2、第3和第4方面应该积极作为，努力担当学校政治方面的领导人，管理方面的参与人，行为方面的监督人，安全稳定方面的责任人和协调人。

（二）正确处理党委书记与举办者和校长的关系

许多民办高校的权力高度集中在举办者手中，校长权力弱化，内部管理混乱，教师和学生的权益得不到有效保障。向民办高校选派党委书记的重要出发点是制约和监督举办者的权力，提高决策的科学性和民主化。党委书记应掌握对高校的政治领导权，以政治家的战略眼光，保证学校的正确工作意识形态，督促学校依法治教和规范办学。同时，党委书记还应是具有高尚情怀和人格的教育家，对教育事业充满热情，拥有丰富的教育经验和专业的知识技能，关注受教育者的成长和发展。

从与举办者的关系来看，党委书记应获得举办者的信任，与之建立良好的合作伙伴关系，引导其正确处理投资与回报的关系，使其更加关注办学质量和社会效益；向上级主管部门反映举办者的合理诉求，帮助其实现合法的权益；制止举办者违反出资义务和信义义务的违规、违纪和违法行为。从与校长的关系来看，党委书记要尊重校长的教育教学权和行政管理权，引导校长在依法行使职权的同时兼顾举办者的权益，在自主治学的同时提高办学效益。此外，党委书记要帮助建立举办者与校长之间的调停机制，当两者之间出现冲突时，充当调和者的角色，保证校长能够找到申诉和救援的渠道，努力实现举办者合理诉求与校长独立治学的和谐统一。

（三）建立党委书记的任职资格准入制度

从民办高校党委书记的群体特征来看，其年龄、学历、工作经历等方面都存在较大的个体差异。目前，国家和地方对民办高校校长的任职资格已有一些明确规定，比如，2007年《民办高等学校办学管理若干规定》提出“校长应具有10年以上从事高等教育管理经历，年龄不超过70岁”；但是，对民办高校党委书记任职资格的规定仅散见于一些地方法规中。可参考《民办高等学校办学管理若干规定》对督导专员的规定“具有从事高等教育管理工作经历，熟悉高等学校情况，具有较强的贯彻国家法律、法规和政策的能力，年龄不超过70岁”，规定党委书记“应熟悉高等教育规律，且具有一定年限的党务管理或思想政治教育经验，年龄不宜超过70岁”。另外，在学历层次和学术水平方面，也应有具体的要求。笔者认为，作为大学的方向领导者，党委书记应至少具备硕士以上学位或副高级以上专业技术职务，具有相关学科的科学研究和学术领导能力。

（四）完善党委书记的选聘制度

党委书记的选聘制度可根据学校的稳定状况和发展情况，由各地方政府制定选聘方法和程序。

对存在安全稳定隐患和办学风险的民办高校，党委教育工作部门需直接选派党委书记到学校任职，并兼任督导专员。选派程序可采取自荐报名的形式，可从教育行政部门和公办学校在职或退休的党员干部中或其他机关和企事业单位熟悉教育工作的党员干部中产生，由党委教育工作部门进行统一面试和组织考察，再经党委工作会议讨论通过后对拟任人选名单进行公示，最后确定人选。选派的党委书记全职在民办高校工作，其人事关系应隶属于原单位或选派单位，由人事关系单位确定其级别、工资和日常工作经费，并发放工资，不得从民办高校获取薪酬或其他利益，实行年度及任期考核，建立绩效考核制度。上级党组织向民办高校选派党委书记时应该赋予民办高校一定程度上的选择权，从而使党委书记的教育背景、职业经历、教育理念与民办高校保持一致。

对制度健全、发展规范、风险防控体系完备的民办高校，可尊重其办学自主权，继续由学校自行选举产生党委书记，但是原则上不允许董事长、校长等重要管理者兼任党委书记。由学校董事会集体决议候选人名单，并报上级党组织同意后，召开全院党员大会或党员代表大会进行选举，并将选举结果再次向上级党组织汇报，经审核批准后，最后确定为党组织负责人。

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