关于有效发挥我国高校理事会作用的几个问题

马凤岐，李亚飞

（1.广州大学教育学院，广东广州510006；2.汕头大学高等教育研究所，广东汕头515063）

2014年7月，教育部发布《普通高等学校理事会规程（试行）》（中华人民共和国教育部令第37号，以下简称《规程》），当年9月实施。这是政府推动高校建设中国特色现代大学制度的努力的一部分。《规程》要求高等学校“建立并完善理事会制度”（第三条），并“向社会公布理事会组成及其章程”（第十四条），但至今只有少数学校公布了有关理事会的信息。从公开的有限信息来看，当前各校理事会的职能、定位、组成、运行方式千差万别，与《规程》对理事会的设定亦多有差异。本文试图揭示我国公立高校理事会定位、组建和运作过程中存在的问题，讨论有效发挥理事会作用的途径。

一、理事会的定位和职责

关于理事会的定位，《规程》第二条规定：理事会是高等学校“根据面向社会依法自主办学的需要，设立的由办学相关方面代表参加，支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台”。

这个定位与我国高等教育举办和管理体制相适应。我国《高等教育法》（1998年颁布，2015年修订）规定，公立高等学校实行党委领导下的校长负责制，中国共产党高等学校基层委员会是学校领导核心，决定学校重要事务，校长负责学校学术和行政管理工作。法律并未给理事会在高校事务中的决策权留下空间。然而，在党委决策和校长管理过程中，需要广泛的信息，包括利益相关者的诉求、专业人员的意见等。广泛的社会参与和校内外监督有利于加强高校与社会的联系，扩展办学空间，增加办学资源，提高办学效率，推动高等教育民主化。高等学校理事会可在这些方面发挥作用。理事会制度很契合我国协商民主①的精神。

个别学校情况特殊，理事会或董事会也有特别定位。比如：南方科技大学由举办者（深圳市人民政府）组织理事会，理事会行使包括聘任和解聘校长在内的学校重大事项决策权（《南方科技大学章程》第六、第二十七条）；汕头大学董事会的定位是“学校最高决策机构，对学校重大事项行使决策权，协助政府管理学校”（《汕头大学章程》第十条）。

我国高校理事会与国外大学董事会定位很不同。英国大学董事会具有制定学校章程、确定学校办学理念和任命校长等实质性权力。在牛津等传统大学，高级教职员全体会议名义上是最高权力机构，但董事会负责确定大学目标、管理大学行政事务、管理大学财政及资产，并拥有履行这些职责所需的一切权力[1]。在美国，董事会是“高等教育管理结构的基石”[2]。在法律意义上，董事会就是高校。公立高校董事会代表公众和政府管理大学，私立高校董事会代表利益相关者管理大学，公私立高校董事会在校内具有最高决策权。

尽管定位不同，我国高校理事会制度还是在一定程度上吸收了英美高校董事会制度的一些思想。美国大学董事会成员主要来自校外，英国大学董事会中校内人员和校外人员大致平衡。英美大学董事会的一个重要职能是在高校与社会之间建立密切联系，将外部意见融入学校决策和管理。这正是我国高校建立理事会制度的初衷。《规程》要求高校理事会在以下事项发挥作用：密切社会联系，扩大决策民主，争取社会支持，完善监督机制（第四条）。虽然教职工代表大会也发挥民主决策和监督职能，但是那只是校内民主与监督，而《规程》第四条规定的这四个方面主要涉及校外。所以，我国高校理事会的定位主要是高校联系社会的平台。站在社会角度，理事会通过履行以下职责发挥其作用：参与学校重大问题的决策咨询；推动学校与社会合作，帮助学校面向社会筹集办学资金；开展对学校办学活动的监督评估（《规程》第九条）。

然而，研究发现，并非所有高等学校对理事会的定位都与《规程》要求一致。在42所“一流大学”章程中，一般将理事会、董事会或校务委员会定位为咨询、审议或议事机构，但其中只有13所高校章程规定了其监督职能。比如，《北京大学章程》第二十九条：“学校设校务委员会。校务委员会是学校的咨询议事和监督机构，是社会参与学校治理的组织形式。”《清华大学章程》第三十六条：“学校设战略发展委员会②作为战略决策的咨询机构和社会参与本校事务的主要途径，……定期就学校发展战略和重大决策提出咨询建议。”《厦门大学章程》第十六条：“学校设立校务委员会。校务委员会是学校工作的咨询机构，负责对学校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新等提出咨询意见和建议。”后两所学校章程并未赋予战略发展委员会（清华）和校务委员会（厦大）监督职权。

在实践中，各高校对理事会职能各有强调。比如，西南大学提出了“三个有利于”，即“有利于广纳各界精英的智慧、丰富学校的办学理念，有利于加强学校与社会各界的联系与合作，有利于吸引社会力量支持参与学校的建设和发展”[3]。烟台大学在提出“加强理事会建设，……发挥理事会咨询、指导、评议和监督等各项职能”的同时，强调“注重发挥理事会密切各级政府机关、相关企事业单位以及广大校友等方方面面的纽带作用，……努力开创各理事单位共同发展进步的良好局面”“不断彰显理事会的影响力和号召力，注重拓宽社会各界广泛参与、积极支持学校发展的路径，聚集各种办学资源，增强办学活力，提升办学效益，不断扩大学校的知名度与美誉度”[4]。烟台大学提出的学校理事会职能与西南大学如出一辙，而西安理工大学关于理事会职能的说辞与烟台大学高度一致[5]。在临沂大学，学校不仅组建了理事会，各学院（校区）也组建了理事会。后者共吸纳理事成员1448个，其中企业801家，事业及党政机关339家，个人理事43人。各学院与理事单位达成合作项目96项，收到理事单位及个人捐赠4437万元[6]。学校似乎将理事单位当成了金主和合作单位。

相比之下，华东师范大学对理事会的定位侧重于“推进现代大学制度建设”和现代大学制度中的“共治”[7]。华南理工大学对理事会的定位也更强调“健全内部治理结构，推进现代大学制度建设”，以及对学校发展的咨询和建议[8]。

各校确定的理事会定位和职能，与学校校情常有关系：办学资源不很充裕、声誉尚待提高的学校，倾向着眼于通过理事会加强与社会的联系，争取更多资源（包括资金等物质资源和社会关系等非物质资源），扩大学校知名度，这在地方高校很普遍；而办学资源充裕且有较高声誉的学校，倾向于强调理事会咨询和建议职能，强调通过建立理事会完善学校治理机制，这些学校多是受政府眷顾的重点高校。但是，只有少数高校从高等教育民主化角度理解理事会的定位和职能，极少高校重视理事会的监督职能，而《规程》对这些方面似乎颇为看重。

二、理事会的组成

高校理事会组成与其定位和职能密切相关，前者取决于后者，且是实现后者的关键因素之一。《规程》规定，我国高校理事会成员包括：学校举办者、主管部门、共建单位代表；学校管理者、学术组织负责人和教师、学生代表；支持学校办学和发展的地方政府、行业组织、企事业单位和其他社会组织的代表；杰出校友、社会知名人士、国内外知名专家等；学校邀请的其他代表（第五条）。

从理事会定位和职能来看，对学校来说，它主要是一个外部机构。事实上，在高校内部，已经存在较为完整的治理体系，包括党委和行政系统、学术委员会、教职工代表大会，在校内建立理事会，并无很大必要性，而且可能造成与其他校内机构和组织的职能重叠。如果理事会主要是一个外部机构，它就应该主要由校外人员组成。学校主要管理者（党委书记和校长）应参加理事会，而职能部门负责人、学术组织负责人、教师和学生代表似乎没有必要进入理事会，他们可以通过校内途径对学校工作表达意见和提出建议。理事会不是决策机构，即使不具有广泛的代表性，亦未必是问题，并不会影响高校决策的民主化；过分追求广泛代表性反而可能模糊理事会的定位，因为校内人员过多，容易改变理事会作为一个外部机构的性质。当然，学校管理者、学术组织负责人以及教师和学生代表列席理事会，听取社会对学校的要求和意见、建议也是有益的。

当前，各校理事会的组成似乎不都支持其作为外部机构的定位。一些学校理事会校内成员比例比较大。比如，山东农业大学理事会41名成员中，19名来自校内[9]。这样一个校外、校内成员比例相对均衡的理事会，是为了实现学校决策的民主化么？但决策并不属理事会的职权范围。电子科技大学校务委员会完全由校内人员组成[10]，且学校章程亦未规定校务委员会要有校外成员。尽管《北京大学章程》规定设立一个包含校外成员的校务委员会，但至今未见这样的校务委员会出现，现行的《北京大学校务委员会规章》（2000年制定、2013年修订）仍然设计了一个仅有校内成员的校务委员会。不包含外部成员的理事会或校务委员会难以成为高校联系社会的纽带，与《规程》精神亦不一致。

更多高校建立的是一个由学校主导的包含外部成员和内部成员的理事会。《规程》赋予高校在理事会中的主导权，规定理事单位和个人理事由学校指定机构推荐或者相关组织推选，学校主要领导和相关职能部门负责人可以为当然理事，理事长可由学校提名、理事会选举产生（《规程》第六、第七条）。在实际执行中，多数高校由学校主要领导任理事长。在笔者收集的25所中央和地方高校有关理事会的信息中，14所高校理事会（董事会、校务委员会）理事长（主席、主任）由学校党委书记担任，4所高校由校长担任，其他7所高校由校外人员担任；秘书长多由学校副职领导、党办或校办主任担任；秘书处多挂靠党政办公室、公共关系处或对外联络部等。

这种安排的优点是有助于保证理事会有效配合高校工作，这是《规程》做此安排的初衷[11]。然而，由作为理事长的学校主要领导主持理事会，由作为校内机构和校内人员的秘书处和秘书长具体处理理事会有关事宜，理事会很容易开成座谈会、联谊会，甚至开成校内“务虚会”。校外理事很容易把自己当作学校的客人，在理事会上或许会提出一些温和的意见和建议，一般不会对学校工作提出尖锐批评。这样要实现社会参与的民主管理已是勉强，更难以实现社会对学校工作的有效监督。于是，理事会作为学校联系社会的纽带的作用会在一定程度上打折扣，高校难以充分实现有社会参与的“共同治理”，使《规程》的设想在一定程度上落空。

在我国当前高等教育实践中，高校理事会组建只能由学校或学校主办者和管理者主导，其他团体并无权力和热情插手高校理事会组建事宜。而作为公立学校主办者和管理者的政府，不可能为每所学校组建理事会——如果这样，意味着我国高等教育管理机制的重大变革。所以，理事会唯由学校主导组建比较现实。

学校主导组建理事会，宜以充分实现《规程》设定的理事会职能为基本宗旨。理事单位在主要利益相关单位中选定，个人理事在利益相关者和关心学校发展的专业人士、知名人士、有广泛代表性的社会人士中选定，学校出面邀请。校内党委书记和校长参加足矣。需要指出的是，《规程》第五条所列理事会组成中，并未明确包括学生家长。是否可以考虑学生家长作为本条所列“学校邀请的其他代表”参加理事会？他们是最关心学校发展、对学校有话要说的群体之一。理事会组成人员不宜太少（《规程》第六条规定一般不少于21人，华中师大理事会成员仅15人），否则其代表性是个问题；亦不易太多，否则开会的效率是个问题——超过30人的会议很难令每个成员都有充分表达意见的机会。③理事会最好不要由校内人员担任理事长。校外人士担任理事长，参与确定理事会会议议题和议程，主持理事会会议，可以在一定程度上避免将理事会会议开成校外人员座谈会甚至校内务虚会。

一些高校由于特别原因，理事会（董事会）的定位和组成也有特殊性，如：

——华北电力大学2003年由国家电力部门划归教育部管理，但同时成立由国家电网公司等7家电力企业组成的董事会（2006年改为理事会），与教育部共建该校。2013年起，华北电力大学理事会由中国电力企业联合会作为理事长单位，秘书处也设在该联合会。学校一直与理事单位保持密切关系。

——南方科技大学理事会是学校建校时就确定的学校管理机构，由深圳市政府组建。深圳市市长或其代表任理事长。26名理事来自南科大、政府、教育界、企业界，其中来自南科大的理事5名。秘书处设在市政府办公厅和市教育局。

——汕头大学董事会由广东省政府、香港李嘉诚基金会（学校主要资助方之一）、学校共同组建。广东省政府主管教育的副省长任董事会主席，李嘉诚基金会主席李嘉诚任董事会名誉主席（2018年6月，李泽楷接任）。25名董事包括政府代表、社会知名人士、李嘉诚基金会代表和汕头大学代表，其中汕头大学代表包括校长、党委书记、医学院院长、教师代表2名，共5名。董事会办公室设在汕头大学党政办公室。

这些学校理事会（董事会）较为充分地发挥了学校与社会联系的纽带的作用，符合《规程》要旨。它们的情况虽不具普遍性，但有启发性。

三、理事会会议

理事会会议是发挥理事会作用的主要途径。《规程》要求，“理事会会议应遵循民主协商的原则，建立健全会议程序和议事规则，保障各方面代表能够就会议议题充分讨论、自主发表意见，并以协商或者表决等方式形成共识”（第十一条）。对于有效发挥理事会作用，确定恰当的理事会会议议题、议程和议事规则非常重要。然而，在实践中由于理事会不是决策机构，会议议题、议程的确定和议事规则常不受重视。在为数不多公开了的理事会（董事会）章程中，有的对议题、议程和议事规则基本未涉及，有的简单规定。湘潭大学理事会章程有专章规定“理事会议事规则”，算是一个特例。

我国高校理事会会议有点特别，基本上是学校邀请校外人士研究、讨论和参与学校事务。校外理事是客人，他们对学校事务无法定义务，参加理事会会议也不能领取酬金。在这种情况下，要校外理事积极参会，关心学校事务，愿意花时间、花精力研究学校事务，在理事会会议上积极和认真负责地提出意见和建议，使校外理事反客为主，是理事会会议成功的关键，亦是理事会有效发挥作用的关键之一。

恰当地组建理事会和组织理事会会议，有助于解决这个问题。细节在很大程度上决定会议的成效。校外人士担任理事长，就是一个重要环节。校外人士作为理事长，须参与会议议题和议程的确定，即使学校拟定会议议题和议程，也须与理事长事先沟通。如果在确定会议议题和议程时，学校能更多地听取作为理事长和理事的校外人士的意见，会议可能会更具建设性和更富有成效。理事会不能只讨论高校关心的事情，还应讨论理事单位和理事们关心的事情，这样才符合《规程》的精神。

当前，各校理事会会议议题和议程基本都由学校拟定，会前通知理事。这不是好的做法。理事会章程应规定理事单位和理事提出会议议题的权利——一个以促进科学决策、民主监督和社会参与为目的的委员会性质的会议，会议成员应当被赋予此项权利。但事实上，笔者未见有学校理事会章程规定理事单位和理事的此项权利。理事会秘书处应在适当时间向理事单位和理事征集理事会会议题——不排除理事单位和理事并不积极提出会议议题的情况，毕竟会议讨论的不是本单位的事情或者与自己有直接利益关系的事情。面对这种情况，高校主要领导和理事长应与理事单位和理事充分沟通，表现出虚心听取意见的真诚。在理事会成员中广泛和充分征集议题的基础上，理事长、副理事长与学校主要领导共同讨论后，最终确定理事会议题和议程。

从各校理事会会议透露的信息看，理事会会议议题除了理事会自身建设（比如，讨论和通过理事会章程、确定理事会成员和理事长、副理事长、秘书长等），一般只有听取和审议学校主要领导的学校情况介绍和工作报告。学校情况介绍和工作报告多是摆成绩。这样的会议，其实并无要解决的具体问题，相当于没有明确的议题。没有明确议题的会议，难有成效。对于理事而言，参加这种会议最轻松，无需事前做功课，只需带上耳朵，听完报告说好话，根据报告内容临时谈一些无关痛痒的感想。

为使会议开得有成效，需要有明确和具体的议题。议题应该是学校、理事单位和理事们关心的事情或面临的现实问题，或者理事单位和理事能提出建设性意见的问题。比如：学生实习问题，学校的产学研融合问题，学校战略定位、改革方案问题，具体学术项目、合作项目问题，等等。理事单位也可能提出合作项目、对人才培养和科技开发的具体要求等议题。

对理事会会议议题，秘书处需要做好准备，包括议题背景说明，必要的调研，收集相关数据和资料。在会议之前的适当时间向理事们提供有关会议议题和议程的信息，最好能同时向理事单位和理事提出一个希望他们提供意见和建议的问题清单，以便理事单位有足够时间考虑参与有关项目的可能，理事有足够时间围绕会议议题提前准备发言，避免他们把理事只当作荣誉职位，把理事会会议当作轻松的“校园一日游”。

校外人士作为理事长主持理事会会议，能在一定程度上消除其客人身份感，也有助于消除其他校外理事的客人身份感，激起他们执言达意的意愿。但主持会议是一件需要高超艺术的事情，尤其是这种很多人以客人身份与会的委员会性质的会议。会议主持人既要营造融洽和热烈的气氛，激发理事发言热情，给每个人充分表达意见的机会，又要严肃认真，控制好会议走向和节奏，在预定时间完成议题，不能过分偏离议题。国外有专门研究委员会会议议事规则的《罗伯特议事规则》，其中的一些原则和规则很值得借鉴。

《规程》要求理事会会议就会议议题“以协商或者表决等方式形成共识”，而当前多数学校的理事会会议由于缺少明确和具体的议题，在有关会议报道中，未见理事们达成的共识，只看到理事会主要成员的发言以及学校主要领导的讲话。如此开会，成效有限。要形成共识，除了要有明确的具体议题外，控制会议进程也很重要。会议主持人须将理事们的注意力和发言聚焦于会议议题，尊重每一位理事的发言机会和他们的意见——现在不少会议会风不好，一些重要人物成了会上的“麦霸”，而另一些参会者却没有充分发言的机会，对他们的意见也未给予足够重视。④委员会性质的理事会会议不应如此。在充分表达意见基础上就会议议题达成共识的方法，可以由主持人总结，询问每一位理事的意见。若总结报告获一致支持，即可作为会议的共识；若获多数支持，少数保留，则将多数理事意见作为会议共识，少数理事意见作为会议成果亦应记录在案。每一位理事也应有权利提出自己的意见，供会议讨论，若获多数支持，亦可作为会议共识。若在一个议题上有多种意见，会议应采用表决的方式，以获多数支持的意见作为会议的共识，其他意见记录在案。

理事会秘书处应详细记录会议过程和每一位理事的发言。学校不仅要重视会议的共识，亦应重视每一位理事的意见。对于接受的意见，学校应积极付诸实践，并将结果向理事通报；对于无法付诸实践的意见，亦应说明理由，表达对提议者的感谢和尊重。在感到自己的意见受重视和尊重的情况下，参会者才会更愿意在会议议题上花时间和精力，才会在会上积极表达意见。

四、小结

从观察所得信息来看，各高校对理事会作用的理解有较大差异，实践也各不相同。一些学校强调理事会的咨询功能，另一些学校强调其联系社会、筹集办学资源和提高学校声誉的功能。各校各取所需，未全面执行《规程》规定，但似乎这也不是太大的问题。所有高校建立结构和功能相似的理事会，未必是《规程》的初衷。

《规程》确定的理事会的监督功能，“参与评议学校办学质量，就学校办学特色与教育质量进行评估”（第九条第六款），似乎不太容易实现。因为我国高校理事会是一个咨询和协商机构，不具决策权，且教育部明确提出“保证高校在理事会中具有主导权”[11]，理事会缺少监督所需的权威；多数学校由学校主要领导担任理事长，被监督对象领导监督机构，有效监督如何可能？至于参与评议和评估学校办学质量和教育质量，多数学校理事会似乎缺少必要的专业能力和积极性。作为理事单位的专业组织或许有能力评估学校教育质量，但在受学校邀请时才可能开展评估。

当前我国高校理事会运作中存在的一个明显问题是，理事会在不少学校几乎成为校内机构，主要表现为理事会中校内成员过多，学校主要领导担任理事长并主持理事会会议，学校单方组织会议和决定会议议题和议程等。这与《规程》的设想似乎有不小差距。加上理事会会议常缺少具体议题、明确的议事规则和形成共识的机制，使得理事会不易调动校外理事的积极性，容易把理事会会议开成联谊会、座谈会，甚至把理事会弄成装点门面的摆设。

但更重要的问题是，高校似乎并不重视理事会这件事。尽管《规程》要求学校公布理事会组成和章程，却只有少数学校执行，有关理事会组建及活动的报道也不多，对学校有关方面的访谈也很少能得到完整的信息。这为有关理事会的研究带来了困难。但这个情况本身就是一个症候，显示理事会并不是学校关心的重要事务。可以合理推测的是，学校并未意识到发挥理事会作用的重要性，并未意识到关注校外组织和社会人士的意见的必要性。这从一个侧面说明，我国高校面向社会依法自主办学的机制还不完善，建立这种机制任重道远。

注释

①习近平在中国共产党第十九次全国大会上的报告中指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”

②该组织依《普通高等学校理事会规程（试行）》建立，发挥理事会职能。

③董事会组成人员过多的例子有：同济大学董事会章程规定，董事会由40～60人组成；东北大学第三届董事会有87人；中南大学董事会包括名誉董事长4人、董事长1人、副董事长39人、名誉董事7人、常务董事14人、董事50人，共115人。

④笔者曾作为教师代表担任一所高校董事会董事，参加董事会会议并发言（据说，以前董事会中的教师代表很少在董事会会议上发言），但笔者的发言未出现在秘书处给董事确认的董事会会议记录中。笔者要求秘书处在会议记录中补充笔者的发言，然而，此后再没收到此次以及以后的董事会会议记录。

[1]郭春发，孙霄兵.英国大学董事会制度的变迁[J].清华大学教育研究，2013（2）：33-34.

[2]蒋桂仙.美国大学董事会的运作及特点——以芝加哥大学为例[J].董事会，2007(8)：51-54.

[3]郑劲松，张钰良.西南大学理事会成立，确定第一届理事会理事名单[EB/OL].[2018-04-01].http://www.gx211.com/news/2016419/n0383355557.html.

[4]发展规划处.烟台大学理事会成立[EB/OL].[2018-04-01].http://xcb.ytu.edu.cn/html/2017/xuexiaoyaowen_0115/66827.html.

[5]惠忆晴.我校隆重举行理事会成立大会暨第一届理事会第一次会议[EB/OL].[2018-04-01].http://xyzh.xaut.edu.cn/website/news_show.aspx?id=2639.

[6]林鹏，房霞.临沂大学理事会成立薛其坤任理事长[EB/OL].[2018-04-01].http://linyi.dzwww.com/news/201712/t20171228_16311204.htm.

[7]戴琪.华东师范大学理事会成立大会暨首届理事会第一次会议在校举行 [EB/OL].[2018-04-01].http://news.ecnu.edu.cn/0b/ad/c1833a68525/page.htm.

[8]校友工作处.华南理工大学理事会成立大会暨第一届理事会第一次会议顺利召开[EB/OL].[2018-04-01].http://news.scut.edu.cn/s/22/t/3/7c/00/info31744.htm.

[9]杨宇.山东农业大学理事会成立[EB/OL].[2018-04-01].http://edu.dzwww.com/rcjy/qzgl/201701/t20170109_15404951.html.

[10]学校办公室.学校召开校务委员会2015年第一次全体会议[EB/OL].[2018-04-01].http://www.new1.uestc.edu.cn/?n=UestcNews.Front.Document.ArticlePage&Id=51812.

[11]教育部.教育部政策法规司负责人就《普通高等学校理事会规程（试行）》答记者问[EB/OL].[2018-04-01].http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s271/201408/173876.html.