生态文明入宪与相关法律保障体系的完善

阎桂芳 韩昕芮 姚好霞

〔摘要〕 生态文明入宪对我国生态环境相关法律的制定与适用作出了原则性的规定，为我国生态环境保护工作提供了根本支撑。实践中，生态文明入宪后相关法律保障体系还存在诸多不足，如生态环境法的价值基础尚未确立、与生态环境有关的法律法规内容碎片化且体系不统一、公民环境权的救济制度不健全、地方政府环境保护义务尚不明确等。为此，必须确定生态环境法的价值基础，建立健全生态环境相关方面的法律法规，不断完善公民环境权的救济制度，细化地方政府环境保护责任，不断加强生态文明建设，进一步推进我国经济社会的绿色、健康、可持续发展。

〔关键词〕 生态文明入宪;环境权;国家环境保护义务

〔中图分类号〕D921  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）02-0081-03

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》），将生态文明正式写入宪法。生态文明入宪，有利于更好地构建更加公平正义、安定有序、可持续发展的和谐社会，对实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴意义重大。笔者认为，为了更好地落实宪法中关于生态文明的规定，针对目前我国在生态文明建设方面仍然存在的不足，如生态环境法律内部冲突、相关法律缺失、公民环境权的救济制度不健全等，应积极采取相应的立法措施，不断推进我国经济社会的绿色、健康、可持续发展。

一、生态文明入宪的历史渊源

（一）生态文明入宪概述

英国生物学家达尔文认为，生态是指生物的生活状态、生活习性，是生物在一定自然环境之下的生活状况。达尔文对生态的定义比较全面，因为生态与环境相比是一个更高层级的概念，既强调不同环境要素之间的协调，也重视环境要素与其他要素之间的关系，还强调多重环境要素的和谐共生，内涵更具有综合性。生态文明是人类为建设美好生态环境而取得的物质、精神和制度成果的总和，并贯穿于经济、政治、文化与社会的各个方面，反映一个社会发展的文明程度 〔1 〕，将“生态文明”提升到国家战略高度成为我国的首创与独创 〔2 〕。《宪法修正案》将“推动构建人类命运共同体”“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”“贯彻新发展理念”等重要表述一并载入宪法，统称为生态文明入宪。生态文明入宪是指为了推动生态文明建设与保护生态环境，将有关生态文明的理念与制度寫入宪法，以树立生态文明在宪法层面的权威。宪法层面的生态文明具有以下特征：第一，生态文明的重要性得到了确认;第二，体现了对人权的保障;第三，提出了国家环境保护义务。宪法具有最高法律效力，生态文明入宪不仅成为我国依宪治国的重要体现，而且还是适用相关法律的有力依据，有利于推动我国经济社会的绿色、健康、可持续发展。

（二）生态文明入宪的历史渊源

我国生态文明入宪的进程是由环境、社会发展与人之间关系的不断协调与完善而逐渐变迁的。我国宪法的环境条款萌芽于20世纪70年代，1978年3月5日，环境条款正式写入我国宪法，这是我国宪法中首次出现环境条款 〔3 〕。1982年，宪法在很大程度上扩大了国家的环境保护职责，其手段不仅包括传统保护的内容，还包括积极治理的内容，体现出国家尊重人权、保护环境和促进经济发展的职责。同时，在这一目标下，我国的经济社会发展与环境保护得到了协调平衡发展。党的十七大报告首次明确提出建设生态文明的目标，十八大报告将生态文明建设置于与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设同等的高度，十九大报告又提出了一系列新时代对生态文明建设的新要求，紧接着在十九届二中全会公报中再次强调了生态文明建设和绿色发展的重要性。2018年《宪法修正案》将生态文明正式写入宪法，其形成了我国宪法上关于生态文明的规范体系，即生态国策、环境人权及国家环保义务规范等，为推动我国生态环境保护的立法和实践提供了强有力的支撑。

二、生态文明入宪后的相关法律保障体系存在的不足

（一）生态环境法的价值基础尚未确立

过去，由于受到人本主义思想的影响，许多法理都片面突出了人的重要作用，认为世界万物应以人为尺度，因此，以往的宪法就多表现为将公平、秩序和自由作为其基本价值。 实践中，就有一种观念认为要将人类作为发展的中心，当生态环境利益与人类利益发生冲突时，要以牺牲生态环境利益来满足人类的利益，从而导致个别地方出现人们对环境进行“合法”破坏的现象，环境利益在一度时期很难得到保护。此外，从目前生态环境立法现状来看，面对环境污染与生态破坏，进行引导治理的是一些相关行政部门，公众参与度较低。

（二）相关的法律法规内容碎片化且体系不统一

尽管近年来我国新修订了环境保护方面的基本法，完善了立法监督，但仍然存在重污染防治、轻资源保护的问题，环境与资源的发展在有些地方仍处于失衡状态。目前，与生态环境有关的法律有30余部，但内容体系不统一，有许多重复甚至相互冲突的部分。如目前把相关资源问题归属到传统的《民法》《刑法》以及其他部门法中，但其中的一些条文或分散或交叉，不利于自然资源整体规划与保护，给相关法律的执行和适用带来了很大的阻碍。况且，这些法律均由不同的部门制定，由于各部门间的职责范围不同、沟通不畅等原因，导致了法律制度之间相互矛盾，执法过程中出现了严重的利益冲突与相互推诿扯皮现象，进而导致通过法律来保护环境的效率低下，甚至造成执法资源的极大浪费。此外，目前的一些法律规定难以适应当前环境污染防治的新形势、新要求，甚至在某些区域还存在着立法空白的现象。

（三）公民环境权的救济制度不健全

1970年《东京宣言》中首次提出了环境权，表明环境权可以通过法律途径来加以保障。1972年《联合国人类环境会议宣言》又明确将环境权归为公民的一项基本权利。自环境权提出以来，我国环境立法逐渐形成了完整的体系，为环境权的法律保障奠定了基础。但目前我国保护公民环境权的诉讼制度并不完善，制度的具体化与可操作化程度不高，当公民的环境权受到侵犯时，一定程度上难以得到应有的补偿与救济 〔4 〕。

（四）地方政府环境保护义务尚不明确

在最新修订的《环境保护法》中，虽然在环境保护方面作出了一系列的可行性规定，但尚未建立环境保护保障机制，国家环境保护义务尚不明确。如少数地方政府在生态环境保护执法中仍然存在着地方保护主义，导致地方政府的执行力度大打折扣。另外，少数地方政府的生态执法手段和方式陈旧，在执法过程中不善于利用先进技术进行环境监测和检查，导致生态环境污染案件时有发生。

三、完善生态文明入宪后的相关法律保障体系

（一）确定生态环境法的价值基础

事实表明，人类对其他物种或者大自然的过度开发利用，结果都会使人类自身遭受不必要的损害。同时我们也决不能过分注重生态环境建设而忽视人的发展，否则生态文明入宪中的环境条款的作用就难以充分发挥，不利于生态文明建设 〔5 〕。因此，要确定生态文明入宪的价值基础，促进人与自然和谐共生，在此基础上促进生态文明相关法律的制定、修改与实施，实现立法和法律实施之间的相互协调，彰显生态环境法的价值所在。

（二）建立健全生态环境相关的法律法规

针对与生态环境有关的法律之间存在内容碎片化、相互冲突且有立法空白等问题，笔者建议，必须在生态环境领域不断完善防治环境污染、自然资源和地方生态的相关法律。一是在防治环境污染方面，要抓紧制定应对气候变化、土壤污染等法律，如要对农用地土壤的环境问题予以高度重视，因为农用地土壤的污染直接会对国家粮食安全造成不利影响，且恢复成本很高，所以，要根据污染后的恢复难度与损失程度在更高标准上严厉处罚违法者 。同时，要通过立法来强化对草地、湿地等生态系统的保护。二是在自然资源方面，要制定基本法来协调与自然环境法的内部关系，并通过规范自然资源的开发、利用与保护等来促进生态文明建设，如加强对天然林的保护，加快制定天然林保护条例。三是在地方生态立法方面，虽然修改后的《立法法》规定，各设区的市有在城市、文物、生态环保领域等方面的立法权，但仍然存在着地方立法的技术含量不高、过于追求立法数量而忽视立法质量的问题，为此亟需通过相关法律对此加以指导与规范。

（三）完善公民环境权的救济制度

要完善公民环境权的救济制度，需在民法、环境法等部门法中对环境权作进一步具体化、明确化的规定，并在诉讼法中确定相应程序，使每一个适格的公民都有权提起环境诉讼，获得环境诉讼的资格。公民环境诉讼是当公民环境权受到非法侵害时的一种重要的救济方式，其比民众对相关部门提出批评、建议等方式更加有效，同时，公民环境诉讼也是实现环境权从立法到司法的基本标志，能够使民众权利得到最大限度的保护。此外，民事诉讼法中所规定的有关公益诉讼制度对于保护公民环境权具有重大意义，但是我国目前对于公益诉讼的起诉主体资格还存在争议，需要进一步扩大诉讼主体范围来保護公民环境权 〔4 〕。因此，应通过完善公民诉讼制度来保障公民环境权的实现，这将有利于保障公民的基本权利，有利于促进环境行政的民主化进程，有利于弥补传统私法在环境保护方面的不足。

（四）细化地方政府环境保护责任

我国应在相关法律中明确生态环境保障机制，充分尊重和保障民众权利。要健全生态补偿法律制度，设置科学合理的补偿模式，使环境保护法中的生态补偿与宏观调控相结合，并且在国家环保义务原则的指导下完善相关法律，进一步明确与细化地方政府对环境保护的义务。同时，对环境质量责任要进行具体规定，如各级政府要根据当前环境现状制定治理目标，采取有效措施按期完成计划任务;要合理利用大数据加强对环境污染监测，对一系列环境要素加强监管，及早发现潜在风险并进行治理。此外，要明确企事业单位与其他生产经营者的职权，加强宏观调控使“看得见的手”在生态文明保护中充分发挥作用。

综上所述，生态文明入宪标志着我国将生态文明建设提升到了国家战略层面，成为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局的重要方面。因此，要将宪法中对生态文明建设的要求落实到部门法中并严格贯彻执行， 促使法律规定与具体实施有效对接，理念上相互借鉴，制度上相互衔接，功能上相互补充，不断推进生态文明建设走向新的阶段，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

〔参 考 文 献〕

〔1〕刘爱军.生态文明与我国环境立法体系的完善〔J〕.法学论坛，2007（01）：29-31.

〔2〕张 震.生态文明入宪及其体系性宪法功能〔J〕.当代法学，2018（06）：50-59.

〔3〕王建学.论生态文明入宪后环境条款的整体性诠释〔J〕.政治与法律，2018（09）：68-79.

〔4〕许利娟.新形势下再谈环境权的入宪问题〔J〕.贵州大学学报，2017（03）：124-129.

〔5〕田文富，杜文娟.习近平生态文明思想与环境治理研究综述〔J〕.黄河科技大学学报，2018（05）：74-79.

责任编辑 李 雯