超龄劳动者工伤保险制度构建

■文／崔益华

近年来，越来越多达到或超过法定退休年龄的人员（简称超龄劳动者）继续就业，其工伤保障问题也愈显突出。超龄劳动者的工伤现状与制度保障不匹配问题也愈加明显，亟需从制度层面予以完善。

工伤认定与工伤保险现状

从社会实践来看，超龄劳动者遭受工伤事故伤害后，可适用《工伤保险条例》进行工伤认定，已经基本达成共识。

在行政层面，人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》（人社部发〔2016〕29 号，简称“29 号文”）规定，达到或超过法定退休年龄，但未办理退休手续或者未依法享受城镇职工基本养老保险待遇，继续在原用人单位工作期间受到事故伤害或患职业病的，用人单位依法承担工伤保险责任。该文虽未明确表示可以适用《工伤保险条例》进行工伤认定，但“承担工伤保险责任”的前提是认定为工伤，其依据只能是《工伤保险条例》。在司法层面，最高人民法院行政审判庭《关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用〈工伤保险条例〉请示的答复》（〔2010〕行他字第10 号）、最高人民法院行政审判庭《关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复》（〔2012〕行他字第13 号）均明确“用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。”29 号文与最高人民法院行政庭的答复存在一定的差异，即前者没有对人员的身份进行限定，而后者则限于“进城务工农民”，但就本质而言，两者一致。可以预见，最高人民法院会在“非农民”案件中持相同观点。因此在实践中，超龄劳动者因工作原因遭受事故伤害被认定为工伤的状况已很普遍。

一般而言，超龄劳动者尚不能参加工伤保险，其一旦被认定为工伤，原则上应由“用人单位依法承担工伤保险责任”。即按照未参保状态由用人单位承担全部工伤保险待遇。29 号文规定，如用人单位招用已经达到、超过法定退休年龄或已经领取城镇职工基本养老保险待遇的人员，在用工期间因工作原因受到事故伤害或患职业病的，如果招用单位已按项目参保等方式为其缴纳工伤保险费的，应适用《工伤保险条例》。该文件所指的参保系建筑业项目参保等特定情形下依据政策的参保，而在通常情形下是无法参保的。其根本原因在于，政策主管部门认为，依据《社会保险法》和《工伤保险条例》规定，除特定情形外，参加工伤保险的劳动者与用人单位须存在劳动关系，超龄劳动者与用人单位不存在劳动关系，故不能参保。由此导致两方面的困境，一方面，超龄劳动者的工伤责任完全由用人单位承担，未能分散用人单位风险，不利于鼓励用人单位聘用超龄人员。另一方面，超龄人员在很多方面与普通劳动者存在显著差异，例如，对于普通劳动者，国家需要承担其再就业义务；而超龄劳动者，其生活保障应当依赖于养老保险，国家对其无再就业义务，由此其一次性伤残就业补助金等待遇的必要性不足，对其实行与普通劳动者相同的工伤保险待遇并不具有合理性。

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超龄劳动者工伤制度有益探索

为回应广大用人单位和超龄劳动者工伤保障的需求，部分省市出台了超龄劳动者参加工伤保险的指导意见。

2018 年7 月，浙江省人社厅、财政厅、税务局联合印发《关于试行职业技工等学校学生在实习期间和已超过法定退休年龄人员在继续就业期间参加工伤保险工作的指导意见》，对超龄劳动者参保范围进行明确：超龄就业人员暂限于未享受机关事业单位或城镇职工基本养老保险待遇人员，且男性不超过65 周岁，女性不超过60 周岁；确定缴费标准，超龄就业人员难以确定劳动报酬的，其月缴费基数可按全省上年度职工月平均工资计算，其缴费费率统一按所在用人（实习）单位的费率标准执行。人社部工伤保险司向全国转发了该文件，推荐该做法。

2020 年12 月，江苏省人社厅等4部门印发《江苏省超过法定退休年龄人员和实习生参加工伤保险办法》，将超龄劳动者纳入参加工伤保险参保范围，规定：超过法定退休年龄人员，是指用工单位招用的已经达到或者超过法定退休年龄但年龄不超过65 周岁、未办理退休手续的就业人员。

2021 年9 月，四川省人社厅等7部门印发《超龄等从业人员参加工伤保险暂行办法》对超龄劳动者参保工作作了明确。参保对象为已经达到或者超过法定退休年龄但年龄在65 周岁及以下，且未依法享受职工基本养老保险待遇的从业人员；超龄等从业人员可由所在用工单位、服务单位等为其参加工伤保险并缴纳工伤保险费，个人不缴纳工伤保险费；从业单位以上年度全省城镇全部单位就业人员月平均工资的60%作为缴费基数，以本单位其他人员参加工伤保险的费率标准作为缴费费率，为超龄等从业人员缴纳工伤保险费；已参加工伤保险的超龄等从业人员因工作遭受事故伤害或者患职业病，按照国务院《工伤保险条例》和《四川省工伤保险条例》规定进行工伤认定和劳动能力鉴定；已参加工伤保险的超龄等从业人员因工作遭受事故伤害或者患职业病被认定为工伤的，由工伤保险基金按照国家和省相关规定支付治疗工伤的医疗费用和康复费用等待遇。该文件特别规定，已参加工伤保险的超龄等从业人员因工作遭受事故伤害或者患职业病被认定为工伤，且经劳动能力鉴定为五级至十级伤残的，在离开从业单位时，由工伤保险基金按规定支付一次性工伤医疗补助金，工伤保险关系终止；从业单位可不支付工伤保险基金支付范围之外的涉及劳动关系的相关费用。

这些探索，特别是四川省的具体规则具有较好的借鉴意义。

超龄劳动者工伤保险规则的特殊性

鉴于超龄劳动者工伤保险保障的必要性，建议国家主管部门推进相关试点，建立完善的超龄劳动者工伤保险制度。

一是实行超龄劳动者工伤保险试点。虽然目前已有一些地方进行工伤保险试点，但主要依靠地方的主动性与积极性，从全国层面缺乏强有力的推动力，整体推进力度并不是很大。应由主管部门颁布规范性文件，强力在全国推进；同时明确指导思路，尽可能对一些核心规则予以统一，避免差异过大阻碍未来统一制度。

二是分层分类适用工伤保险费率。超龄人员因其年龄相对较高、身体素质逐年下降，更易在工作中发生工伤，在相同行业中其工伤发生率更高，若继续沿用当前的工伤保险费率会出现缴纳的工伤保险费用和工伤发生率不相符合的情况。宜适度调整工伤保险费率以合理保障超龄劳动者劳动权益及适当减轻工伤保险基金支付的压力。鉴于超龄劳动者继续就业过程中所涉行业发生人身损害的不确定性及其劳动行为能力不同，在将其纳入工伤保险体系确定应缴纳的工伤保险费率时，要考量不同行业的职业风险以及不同等级的企业控制风险的能力。

三是改革用人单位应当承担的工伤保险待遇。四川省的试点办法规定，在参保情形下用人单位不需要再支付工伤保险待遇，在目前的法律体系下具有合理性，值得借鉴。由于从社会保障的体系来看，超龄劳动者不存在法定就业保障的问题，因此支付一次性伤残就业补助金是不恰当的；在不存在劳动关系的整体背景下，要求用人单位承担停工留薪期待遇和治疗期间的护理待遇的法理基础不足。对于超龄劳动者的工伤保险保障，宜从“无”向“有”迈向，不宜从“无”向“全”迈进。

四是对工伤保险基金支付的待遇项目，可以适当调整，不必照搬普通劳动者的工伤保险待遇项目。工伤保险现行制度是根据普通劳动者的职业伤害设计的，并没有考虑高龄劳动者的特殊情形。根据超龄劳动者与普通劳动者的区别，以及工伤保险现行制度存在的问题，对超龄劳动者可以实行差别待遇。例如，不再支付一次性工伤医疗补助金，超龄劳动者旧伤复发的，可以纳入工伤保险基金继续支付。