行政事业单位预算绩效管理问题研究

田漾帆

摘要：为优化财政资源配置，中共中央、国务院提出全面实施预算绩效管理要求，这是国家治理体系和治理能力现代化过程中重要的举措。通过全面实施预算绩效管理，可以加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提升社会公共服务质量。在预算绩效管理政策制度相继出台的大背景下，行政事业单位预算绩效管理工作的重要性越发彰显出来。本文主要从行政事业单位实行预算绩效管理的重要性，以及存在的问题入手，结合优化制定财政绩效目标，科学设置绩效评价指标体系，建立第三方机构评价机制，加强结果披露等方面提出了完善绩效管理的途径。

关键词：行政事业单位;预算绩效管理;问题;对策

党的十八大以来，我国经济发展进入转型期，行政事业单位也不可避免地面对更多创新发展机遇。为贯彻落实国务院关于经济财政的工作安排，行政事业单位加快推进预算绩效管理、全面提高财政科学管理水平势在必行。预算绩效管理讲效率、强责任、重结果，是衡量政府部门实际工作成效的重要指标之一。如何有效引导绩效主体实施绩效管理，对于推进公共财政体系建设具有重要的现实意义。

一、行政事业单位预算绩效管理的重要性

（一）加强预算绩效管理，有利于转变政府职能，提高管理效率

全面实施预算绩效管理是打造高效、透明政府最有效的手段，让政府尽量少花钱多办事，不断改进服务水平和质量，使政府行为更加务实高效。在旧的预算管理模式下，各级财政注重资金使用的合法性和规范性方面较多，反而忽视了资金使用的有效性。将传统管理模式下的“过程控制”转变为“绩效导向”，是预算管理模式改革的必然方向。通过将绩效理念融入预算管理过程中，能够进一步转变政府职能，提高管理水平，让有限的财政资金发挥出最大效用，提高社会公共产品和公共服务的供给质量，推动财政资金聚力增效，构建全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，建立健全科学规范的公共支出管理体系，不断完善公共财政体系。

（二）加强预算绩效管理，有利于加强资金使用效率并优化支出结构

行政事业单位资金的来源主要是财政拨款，财政拨款的多少取决于年初预算。现实工作中，某些行政事业单位在资金拨付到账后，并没有及时按照年初预算用途使用，导致资金长时间闲置沉淀，降低了资金的使用效率。花钱不是目的，有效果才是，这就要求我们必须运用科学合理的预算绩效管理方法。由于行政事业单位在申请项目资金时习惯于预算最大化，给财政部门收支预算造成巨大的资金压力。预算绩效管理在提高资金使用效率的同时，还应该实现资源配置最优化。通过预算绩效管理，对资源实际利用情况与分布情况进行实时监控评测，使相关工作人员清晰地看到自身行为，对财政资金使用产生的重要作用，以此来进行自我约束管理，进而提升行政事业单位的整体效益。

（三）加强预算绩效管理，有利于提高预算执行力

在预算管理中，编制与执行犹如左膀右臂，只进行预算编制不注重实际执行，或只注重执行不进行有效的预算编制，轻者会导致资金使用低效无效，重者会导致无计划乱用滥用财政资金形成腐败。引进以结果为导向的绩效管理，它要求行政事业单位在编制预算之前，就要根据工作职责和目标任务制定出具体的年度绩效目标，并结合当地实际情况，完成该目标所需资金总额测算。当年年末财政支出要与取得的成效挂钩，进而确定下一年的预算安排。全面贯彻落實“谁支出谁负责”的原则，要求预算单位从申请资金开始就严格把控，进而增强行政事业单位主体责任意识，确保财政资金能够被合理使用。这样预算编制与执行亦可相互连贯并有效统一，进一步实现预算与绩效管理一体化，从而全面提高预算管理水平。

二、当前行政事业单位预算绩效管理存在的主要问题

（一）彻底转变管理理念面临重重困难

我国引进预算绩效管理观念仅仅十几年时间，通过不断摸索和实践，行政事业单位对绩效管理虽然有了一定认识，但实践经验缺乏，预算绩效管理制度在实际运行中并不太完善。县（区）作为我国的基层政府，承担着大多数公共服务的主体责任，但是经济基础薄弱，人员严重不足，常年处在“上面千条线，下面一根针”的工作状态中，承受的压力很大。在实施预算绩效管理工作中，面对千差万别的经济社会状况，有限的精力必然导致绩效管理意识贯彻不到位成为突出的表现。再加上有些地方领导关注局部利益和眼前利益较多，对预算绩效管理制度的整体性认识淡薄，预算绩效管理工作常常不被重视;工作人员抱着“事多不忧，债多不愁”的消极思想，没有认识到预算绩效管理对单位长远发展的重大意义，有的甚至思想上存有抵触，可以说让绩效理念深深扎根、让讲求绩效变为自觉行动仍任重道远。

（二）科学精准确定评价结论有难度

开展绩效评价，建立绩效目标和评价指标体系是非常重要的工作。要科学地建立绩效评价指标体系，必须从宏观层面反映中央财政政策的意图，在微观上体现对项目实施意义、资金分配、项目推进的关注。绩效评价如同医生看病，既需要精湛高超的技术，又需要长期的经验积累，才能做到评价结果科学精准、接近客观实际。行政事业单位实施预算绩效管理，要求依据绩效目标设计相应的评价指标体系，精细分析绩效评价基本内容。这在很大程度上属于定性认识，而具体操作中需要量化分析，在定性与定量转换过程中存在着较大的偏差。县（区）级绩效评价机构由于缺乏评价参考指标及标准值的积累，尤其是在绩效目标编制和绩效评价指标体系设计方面，能力水平较为薄弱，评价工作难以满足绩效管理全方位展开的需求。

（三）评价结果在应用过程中操作不便

评价结果的应用包括政策调整完善、问题整改、预算挂钩、通报考核、公开公示和监督问责的多元化机制，在实际操作中都面临着一定的困难。如县（区）预算绩效管理力量比较薄弱，普遍缺乏高水平的第三方机构和评价专家智库支持，评价结果与预算挂钩方面，在扣减项目经费或公用经费时，没有具体的操作规程和实施方案作为依据;公示公开绩效信息没有先进理念和实事求是的开放观念;监督问责方面也没有权威有力的政策支持，评价结果反馈后单位的整改情况，也不具备有效的监管考核机制，实际情况千差万别，操作难度高、成效不显著。整个绩效评价的结果应用还处在表层，尚未达到预期效果，严重制约着预算绩效管理工作的深入推进。

（四）评价结果信息公开广度不够

信息公开是建设阳光财政和透明型政府的必然选择，有助于打破传统观念中行政管理的壁垒，实现政府和公众之间信息对称，也是顺利实施绩效评价的首要条件。

当前，很多行政事业单位及地方财政部门，绩效管理意识尚未完全确立，对于公开各项财政支出绩效评价结果的根本目的并不清楚。在没有严格法律约束的情况下，出于部门局部利益考虑，经常会采取避重就轻的方式，不愿意主动向公共媒体和网络信息平台披露全面预算信息和实际绩效评价结果，而是有选择、有意识地只披露一些一般性、不太敏感、无足轻重的数据信息和结果。这种做法一方面剥夺了社会公众的知情权和监督权，另一方面也阻碍了政府预算管理方式的优化。

（五）第三方绩效评价机构的能力难以完全胜任评价工作需要

预算绩效管理是一项政策性很强且技术含量很高的工作，对政府购买服务中的第三方机构有较高的要求。决定第三方机构能力水平的因素主要有两个：一是机构资质，包括企业财务状况、人员学历职称、从业经历及工作业绩等，二是该机构具备的评价能力类型与具体评价工作需求是否匹配。第三方机构由于行业基础薄弱，机构水平良莠不齐，委托方在年终会考核其任务完成质量和效益，当考核结果未能满足要求时，就会相应降低评价费用，而第三方机构作为盈利单位，为规避这类风险出现，就会通过薄利多销的方式，将大量精力用在招揽业务上，反而降低了评价结果的准确性和有效性，形成了一种恶性循环，难以满足绩效评价工作的实际需求，令社会舆论担忧。如果缺少监督制约机制，第三方评价机构还可能滋生权钱交易，使评价结果失去效力。

三、完善行政事业单位预算绩效管理的建议

（一）明确责任促进观念转变

行政事业单位工作人员要牢固树立绩效意识，财政部门要加强专业知识的宣传培训，充分利用新闻媒体、网络平台，学习绩效管理业务知识，提高绩效管理水平，宣传绩效管理理念，使社会各界了解和支持预算绩效管理;财政部门还要切实担负起对预算绩效管理的组织协调责任，健全机构，充实人员，理清工作思路，明确工作目标，充分运用好预算管理与绩效管理一体化建设。行政事业单位要认真履行预算绩效管理主体责任，明确部门内部绩效目标设置、监控、评价和审核的责任分工，建立工作责任制，完善内控制度。要积极引导、鼓励、规范会计师事务所、资产评估、绩效管理咨询等第三方组织的发展，更好地服务于预算绩效管理工作。还要通过多种渠道加大宣传预算绩效管理改革的政策意义和工作成果，着力构建以财政部门为牵头组织、主管部门和预算单位为具体实施，人大、监察、审计为监督问责参与主体的预算绩效管理机制。

（二）细化绩效目标和指标体系

按照预算编制的“两上两下”程序，将绩效目标作为项目预算的重要部分，嵌入预算编制信息系统，与部门预算同编审、同下达，努力把每个项目的绩效目标编准编实。实行常规项目主管科室复审、重点项目领导和专家会审的复核制度，逐个进行分析探讨、反复论证。要想做好绩效评价，把好評价指标体系设计是关键所在，相关主管部门要把构建各行业、各领域分层级的核心绩效指标和标准体系作为当务之急。绩效指标和标准要符合高质量发展要求，并与基本公共服务标准、项目支出标准等衔接匹配。财政部门要加快建立健全定量与定性相结合、长期指标和短期指标相结合、普遍适用与分类管理相结合的共性绩效指标和标准体系框架，还应增加责任指标、生态指标、社会效益指标以及可持续性指标等，逐步确定符合行业绩效评价的标准值。在设立指标体系时，应与各预算单位进行充分沟通，遵循专家学者意见，多方征求社会公众等的意见建议，对指标体系细化项目的效率性、经济性、风险性进行讨论研究，保证项目评价结果的科学和公正。为其他预算单位填报预算绩效目标和开展绩效评价提供样本，增强绩效指标和标准的约束力。

（三）做好预算绩效评价结果的应用

行政事业单位要全面落实预算绩效评价和预算管理相结合的评价机制，在预算工作完成后，项目主体单位要对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，将评价结果报送财政部门。财政部门对于行政事业单位在绩效评价中出现的各种问题，要提出明确的指导改进意见，督促他们制定切实可行的整改方案，进一步强化预算管理。要对各预算单位自评情况开展抽查复核，根据情况需要可考虑引入第三方机构，由其参与并进行重点项目的绩效再评价，财政部门要将再评价结论报告及时地反馈给被评价单位。同时，被评价的单位应当围绕结论报告切实抓好整改落实，并及时将整改情况报送给同级财政部门。并且，财政部门应当将政策调整情况及绩效评价结果与预算安排挂钩，并设立相关奖惩机制，为预算资金安排、专项资金竞争性分配等方面提供参考。还要建立绩效问责制度，对在项目预算绩效管理中发现的严重违规问题，依照《预算法》《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律法规对财政违法行为进行处理。

（四）加大信息公开力度提升绩效管理质量

按照政府信息“公开为常态，不公开为例外”的原则，财政部门要根据工作推进情况，加大预算绩效管理评价结果公开力度，逐步将重大政策、项目绩效评价结果与决算草案同步报送人大，并依法建立完善的信息共享服务平台予以公开。需要强调的是，绩效评价信息公开的目的，在于不断推动预算管理制度改革，包括管理过程的完善、绩效管理能力的提高等。行政事业单位可在公开信息中反映年度中央部门预算绩效评价宏观背景，通过这种方式提升年度报告的可理解度，包括重点概念解析、评价标准和流程，可以增加阐述项目绩效结果与部门履行职能之间关系的说明。各部门在公开信息中要尽量做到具体明确，要将财政部绩效评价信息的公开方式与内容作为样板，特别是重点项目，要做到主动公开。另外，对于实施多年的长期项目，可以引入时间轴上的比较要素，如可以考虑与绩效评价结果的过往历史评价信息比较，进行持续评价，并接受社会各界监督。

（五）完善绩效评价第三方机构评估及监督制度

将第三方机构引入绩效评价工作，是在政府部门与第三方机构之间形成一种委托代理关系。第三方机构属非政府服务机构，可以更加独立、客观、公正地开展绩效评价工作，制定落实项目评价工作计划、实施方案，特别是设计个性化的评价指标体系，并辅以全程跟踪指导。同时，国家应逐步建立健全财政支出绩效评价的法律法规，财政部门建立和完善第三方中介机构的准入及考核制度。建议实行第三方机构对项目评价结果终身负责制，如果事后发现因第三方机构疏漏，造成绩效评价结论中有应发现而未发现的问题，将追究第三方机构的相应责任。鼓励全员积极参与绩效评价的全过程，财政投资评审与财政监督工作也要贯穿其中，促进第三方中介机构评价水平的不断提升，保证绩效评价工作的科学合理性。

四、结束语

经过十几年的努力实践，各级政府在实施预算绩效管理以及绩效评价工作方面做了很多努力，我们欣喜地看到，绩效评价结果的导向作用正在逐步得到重视和加强，但由于我国预算绩效管理改革仍处于发展阶段，很多改革成效还需要时间检验，所以还不能盲目乐观。要真正解决问题，突破难题，我们必须依靠法治，建立科学的顶层设计，让各级政府和预算单位切实提高认识，为实现全面绩效管理尽心尽责，以更加开放包容的心态接纳社会参与共治，引入财政相关利益者，积极探索和实践，努力完善预算绩效管理制度体系建设，从而推动我国公共财政制度现代化发展建设。

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