完善审计整改机制的实践与思考

闫昭 山东省威海市荣成市审计局

引言

审计整改是审计工作的关键环节和重要步骤，在促进审计监督作用发挥、提升审计效能等方面具有重要作用。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视审计整改工作，2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》（以下简称《意见》），对审计整改领导、监督和落实机制、责任机制、运行机制、结果运用和追责问责机制进行了明确要求，为审计整改指明了方向。做好新时期新阶段的审计工作，必须不断完善审计整改体制机制，提高审计工作成效，最大限度放大审计效能，推动查出问题的标本兼治，切实发挥审计“治已病、防未病”的“经济体检”功能。

近年来，各级审计机关深入研究审计整改工作，坚持问题导向，通过审计整改体制机制上的创新，推行大整改思路、理念，积极完善审计整改规范体系，推动审计查出问题标本兼治，审计整改工作不断提升。

一、完善审计整改机制的重要性

（一）是维护审计权威促进依法治国的要求

审计机关是国家政治机关，审计机关和审计人员依照法律规定行使审计监督权，开展审计活动，审计发现的问题均有法可依、证据充分，相关问题按规定整改，相关违纪违法人员被依法问责，是执法必严、违法必究的必然要求。《意见》指出，要强化审计整改责任，维护审计监督的严肃性和权威性。如果审计发现的问题不能得到有效整改，不利于维护审计权威，不利于确立法治权威。

（二）是更好履行审计监督职责的要求

审计监督是审计机关的主责主业，经济体检提出“治已病、防未病”要求，审计整改是审计工作实效充分体现的重要保障，是治和防的重要措施。《意见》指出，要促进解决问题背后的体制性障碍、机制缺陷、制度性漏洞，将审计整改成果转化为治理效能。如果审计职责没有更好履行，审计发现的问题不能得到有效整改，“最后一公里”打不通，审计价值不能充分体现。

（三）是防范化解重大风险隐患的要求

防范化解重大风险隐患，维护国家经济安全，是审计机关的重要职责，是政治任务。《意见》指出，要健全党对审计整改工作的领导机制，及时研究审计查出重大问题的处理意见，对审计整改提出要求。如果审计发现的重大问题不能得到有效整改，不能举一反三，标本兼治，就不能及早预警和防控全局性、系统性风险，不能有效应对日趋复杂的经济形势和挑战。

（四）是落实研究型审计工作的需要

相对比审计查出问题、反映问题和审计工作程序、审计技术方法的研究，审计整改工作复杂程度较高，可参照学习的文献资料较少，审计整改可统一明确的操作规程相对欠缺，拿来可用的成熟经验不多。如果不结合审计整改工作推进，及时总结整理推进情况，反映推进过程中存在的困难，提出解决思路，并不断研究交流和探讨，就不能有效落实研究型审计工作要求，不能提升审计整改工作。

二、执行审计整改工作存在的问题

（一）审计机关执行审计整改存在认定风险

目前大多县级审计机关实行的是“谁审计谁督促整改+执行机构审核”的审计整改工作机制，这种工作机制有利于强化全体审计人员的“治病、防病”意识，有效避免审改脱节，但由于不同审计人员对问题的理解把握不同，对审计整改的要求认定和督促力度也不尽相同，不能保证“一把尺子”不走样，审计机关存在整改认定标准不统一的风险。如管理制度不健全的问题，被审计单位为体现实际整改措施，多按整改要求及时出台管理制度，造成近年来新出台和修订的管理制度统计数据不断上升，但制度内容是否与单位管理实际相适应、试运行效果是否理想，在规定的整改期限内，不能充分显现。诸如此类的问题，被审计单位虽已向审计机关报告了相关的整改措施，但仅以其是否制定措施为整改认定标准，对其是否能将措施落实到位、是否能够长期坚持等不作跟踪检查，往往出现屡审屡犯的情况，实际上问题并未得到彻底整改。

（二）被审计单位整改问题不彻底

行业主管部门对被审计单位负有直接的业务指导及管理职责，对督促落实经济责任审计整改并保证整改措施实效具有关键作用；随着二级预算单位独立进行会计核算财政管理体制的推广，监管作用更加显著。实践中，因缺少配套的考核激励机制，行业主管部门的整改督促作用弱化。对审计查出的问题，审计机关提出的整改要求不具体、不明确，对被审计单位缺少“硬杠杠”要求，被审计单位在整改时无所适从，容易对审计查出的问题和提出的建议不重视，审计整改流于形式，出现“材料整改”“数字整改”的现象，甚至成为其对审计整改“偷工减料”“讨价还价”的理由，导致不能真改、实改，也是“屡审屡犯”问题产生的根源。

（三）党委政府及相关主管部门督查督办审计整改积极性不高

对审计发现的问题和提出的相关审计建议及时进行研究，完善制度、加强管理、堵塞漏洞、防范化解风险，是联席会议成员单位的共同任务，是全面提升审计整改成效的重要举措，实践中，对该职责的履行，缺少约束机制。受审计整改约束机制、操作规程和认定标准不健全影响，一是整改督查督办过多依赖被审计单位提报的整改结果和审计机关的情况报告，极大限制了其监督管理作用的发挥，主动性不能充分体现；二是作为非专业部门，经办人员常以不懂审计业务、不知道怎么算整改到位为由，将督查督办整改工作推给审计机关，所谓的多方联动往往变成了审计机关的“独角戏”，积极性不能充分调动。

（四）审计整改结果运用推进难度较大

新修订的《审计法》和《意见》都要求，审计整改情况应当作为考核、任免、奖惩领导干部和制定政策、完善制度的重要参考，对整改不力的要进行约谈或问责。目前不少地区已将审计整改情况纳入对单位的年度考核，将经济责任审计整改报告归入领导个人档案；在落实考核制度中，因整改标准把握难度大，一般实行未整改、未整改到位等最高标准限制的“扣分制”，认定为整改的，则不扣分、不加分。实践中，该考核方式，只体现改或不改，不能反映整改力度，对扎实落实整改措施的被审计单位和被审计领导干部，缺少积极的引导，不利于经济责任审计整改向更深推进。受审计整改结果认定的统一性、明确性、公开性、公正性影响，充分运用审计整改结果推进困难。

三、如何推进审计整改工作

（一）健全审计整改统筹机制

加强党对审计工作的领导，一是推进建立党委总体统筹、人大常委会加强监督、政府督办落实、各职能部门分工协作、被审计单位具体执行的一体化审计整改协调推进工作机制；二是研究出台审计整改责任分工及实施方案，积极探索实施整改情况满意度测评，有效落实人大常委会关于加强对审计查出突出问题整改情况监督的意见，提升审计整改工作的严肃性和规范性；三是建立联席会议成员单位年度报告制度，根据干部管理权限，定期对审计发现的本系统典型性、普遍性、倾向性问题进行研究，向审计委员会办公室反馈加强管理及建议采纳情况，促进联席会议成员单位积极履行督促落实整改要求的职责。

（二）夯实被审计单位的整改主体责任

被审计单位是审计整改的责任主体，主要负责人是第一责任人，对审计结论的整改工作负总责。督促被审计单位负责人切实履行审计整改第一责任人职责，一是在送达审计结果文书时，同时附送审计整改告知书，告知《审计法》及《意见》中关于被审计单位承担审计整改主体责任的规定，提醒其高度重视；二是对整改工作提出要求，明确重大问题的整改，单位主要负责人要亲自管、亲自抓，要分析问题成因，加强建章立制，切实规范管理，堵塞漏洞，使其整改“不二过”；三是推进将审计查出问题的整改落实及审计建议采纳情况，纳入领导班子集体讨论议定事项内容，整改方案的制定、整改措施的落实、整改所要达到的目标，逐项明确责任人和责任科室部门，确保审计整改结果有迹可循。

（三）建立完善审计整改认定标准

做好审计机关和具体项目两个层面工作，一是在机关层面，研究制定统一的审计整改结果认定办法，对如何将问题划分为立行立改、分阶段整改、持续整改三种类型，如何认定每类问题的整改结果等做出明确规定；二是在具体项目层面，审计人员要依据审计机关出台的审计整改结果认定办法，深入研究问题性质、形成原因、所处环境、后续影响等因素，精准确定其所属的类别，提出具体的整改要求；三是实行审计查出问题分类管理，细化整改跟踪措施，精准整改；特别对涉及中长期规划任务目标，以及历史遗留的复杂的问题，应充分分析，明确分类，对整改认定标准实行充分的讨论，重大事项实行一事一议。

（四）以动态跟踪实现审计整改闭环管理

提升审计整改的标准化、精细化管理水平，保证每个问题有整改结果，每条建议有落实回音。一是积极应用金审三期审计业务管理系统，实行审计整改台账化管理，实现整改进度动态跟踪、关键节点预警提醒、整改结果全流程可追溯；二是开展审计整改监督检查，综合运用现场督查、专项检查、回头看等方式，通过制发催办函、制发协助整改建议书、约谈、通报等形式，推动审计整改落实常态化；三是做好整改的动态跟踪指导，可采取回访座谈、专题研讨和重点问题复核复查等多种形式，对重要问题进行分析研判，做好具体整改过程中的业务指导，发挥审计的专业优势，履行好服务职责。

（五）深化部门协作发挥审计整改联动作用

强化与纪委监委、组织、财政等部门的协作，打造审计整改长链条。一是畅通部门间信息沟通渠道，充分利用不同职能部门资源优势，健全不同监督合力多层次沟通互动体制机制，解决制约审计整改联动的瓶颈问题，促进协调有序、运转顺畅；二是完善联动工作制度，落实审计查出问题向人大常委会报告制度及人大常委会监督审计整改意见，并建立整改部门联动工作制度，落实相关部门整改责任，做到分工明确、职责清晰；三是对审计整改联席会议提档升级，充实职能成员单位，大力推动协作力度和广度，促进各行业系统对审计整改的补充作用，加强整改合力。

（六）加大研究型审计在审计整改中的应用

将研究型审计理念贯穿审计整改全过程，准确把握新时期审计整改内涵，确保审计整改措施精准。一是研究“怎么改到位”，发挥审计委员会、整改联席会议等机构作用，对审计结果进行统筹分析，对普遍性、典型性问题，以制度管理的形式促全面规范，对难点问题，根据原因重点研究整改策略，完善审计整改长效机制。二是研究“怎么防止屡改屡犯”，对问题易发、高发岗位，通过编印分发典型问题汇编、共性问题负面清单等，实行重点区域重点预警，发挥审计整改的“免疫”作用。三是扎实推进研究型审计，在审计系统内，大兴研究之风、挖掘研究之法、丰富研究之果，将研究型审计的新理念和新模式贯穿审前、审中和审后阶段，立足审计实践，坚持工作与研究相融相促，将研究型审计理念融入贯穿于审计立项、实施、报告的全过程各方面，达到以研究提质量、以研究促发展的总体目标。

（七）完善审计整改成果运用

建立审计整改目标责任制考核办法，细化评分标准和考核档次，并积极应用。一是将审计查出问题列入党委、政府督办，对屡改屡犯的，向党委、政府专题汇报；及时向组织部门反映审计整改结果，作为干部述职述廉、任免的重要参考；二是严格执行审计整改纳入目标责任制考核制度，整改不到位的按规定扣分；将财政财务方面存在问题的整改情况，作为加强预算和财政财务收支管理的参考依据，与预算资金安排挂钩；三是建立审计结论落实及结果运用的实施制度，细化各方责任，明确人事、组织等部门在整改结果运用不到位的单位中，应采取的措施及程序，按规定办事，按程序履职，形成促进审计成果运用的合力，营造审计整改成果共用的氛围，推动审计整改工作由“软任务”变“硬指标”、变“加分项”。

（八）推进审计整改结果公开

除涉密事项外，被审计单位应适当公开审计查出问题整改情况。一是推动审计整改与政务公开工作统筹开展，促进审计监督与大众监督、舆论新闻监督相结合，督促被审计单位按规定完成整改；二是有序推进审计整改结果公开，按照先试点、再评估、再完善、再推广的原则，谨慎有序推进整改公开工作，考虑公众舆情影响，防范审计整改公开负面消息，给审计工作造成被动；三是建立健全审计整改结果公开审批控制制度，公开主体、公开内容、公开渠道，必须严格执行审批程序，并统一格式和规范语言，保证公开信息安全。

结语

综上所述，规范高效的审计整改工作，对打通审计监督“最后一公里”具有重要作用。积极探索审计整改程序，有效解决审计整改推进过程中遇到的实际问题，需要从体制机制、制度建设、责任落实、成果运用等多方面共同发力，协同推进，促进审计效能最大化。