浅谈事业单位经济合同业务内控风险与对策

石玮卫 中国气象局机关服务中心

引言

事业单位作为社会公共服务的法人单位，随着事业单位不断的改革和发展，经济活动日趋增加，合同业务成为事业单位内部控制六大经济业务之一，其内控设计的严谨性、执行的有效性对事业单位整体内控建设水平有直接影响。合同管理涵盖合同订立、履行、变更、验收、结算、纠纷解决、归档等一系列关键环节，根据合同业务各环节风险点和风险类型，采取有效管控措施，规避合同业务风险，实现合同业务目标，从而提升事业单位社会公共服务的效率和效果。

一、合同业务的主要风险

合同业务主要有合同订立、合同履行两阶段。合同订立包括调查、谈判、文本拟定、合同审核和合同签订等环节；合同履行包括监管、验收、合同登记归档、纠纷处理等环节，在上述合同业务各环节均存在风险隐患，给事业单位带来不必要的损失。

（一）合同订立阶段风险

（1）合同事项不符合财政资金支付范围。一是合同金额超出预算或工程概算。二是属于政府采购目录内或限额标准以上的工程、货物和服务采购事项，没有根据政府采购法、招投标管理等有关规定采用适当方式订立合同，由此导致事业单位经济活动违规。

（2）签订合同的标准不明确。有些事业单位合同管理制度中未列明按照合同金额或者其他标准确定一项经济活动是否签订书面合同，导致有些经济活动本应签合同而未签，为经济活动的组织实施带来风险。

（3）缔约前调研和谈判有缺失。未针对事业单位采购需求开展充分的市场调研，对合同对方的主体资格、资信情况和履约能力深入考察，为合同履行留下潜在风险。在谈判中谈判人员因缺少技术、法律和财务专业知识，出现合同约定不能满足事业单位业务需要、法律漏洞等重大问题，导致事业单位利益受损。

（4）合同文本重要条款有缺陷。事业单位没有统一的合同范本，使用对方提供的合同文本，在合同关键条款上处于被动状态。有些经济事项专业性强、业务复杂，事业单位经办人员不具备相应的专业素质和能力，未能对合同重要条款进行充分研究、论证和磋商，致使合同重要条款有缺陷或者未表述清楚，甚至存在重大歧义，不能满足单位事业发展需要而造成经济损失，或者使单位面临因违约引发法律风险。

（5）合同文本有疏漏。由于合同文本相关经办人责任心不强，存在一些不足。比如合同文本存在合同金额大小写不一致；合同签订时间未列明；未加盖合同骑缝章等现象，可能影响合同的后续执行。

（6）合同管理制度有漏洞。一是部分事业单位缔约前调查、谈判、签订、履行、归档管理等均由相关业务经办部门负责，未采取合同归口管理，不相容岗位未做到有效的职责分离，部分岗位工作衔接不到位，造成合同管理中存在风险。二是合同审批的相关部门职责不清，未明确各部门审核把关的合同内容；参与合同审核人员因掌握经济事项相关专业技术知识、法律知识的局限性，均导致合同审批流于形式。三是应当订立合同的经济事项，未订立合同；合同签署前就开始履行合同事项，存在补签合同；合同生效日期超前于相关合同审批签字日期。经济活动中，合同是当事人之间约定权利义务的重要凭据，合同管理的漏洞将给合同履行带来重大隐患，使单位的经济活动存在纠纷风险，甚至蒙受经济损失。

（二）合同履行阶段风险

（1）合同履行监管不到位。事业单位对合同签订过程关注度很高，合同订立阶段内控制度设计很严谨，但往往忽视合同履行阶段的风险防控，对合同履行情况监管不到位，缺少监管措施，造成损失，有些还是隐性损失，合同履行结束后问题才暴露出来。工程类项目合同履行尤为突出，合同履约周期长、隐蔽工程多、业务复杂而不可预见状况多，监管不够而留下隐患。

（2）合同验收不到位。合同标的数量、质量、技术标准和参数等验收是合同履行中的重要内容和关键环节。未进行履约验收或者未按照合同约定验收，合同业务目标未能充分实现，造成财政资金使用效益的降低。

（3）合同结算管理不到位。经办部门未按合同约定期限、金额、进度和方式付款；未及时催收到期合同款，可能导致事业单位经济利益受损或面临司法诉讼。

（4）合同归档管理不到位。市场经营活动中存在难以预料的变化，出现违约状况时合同是事业单位维权的凭据，具有法律效力和约束力，合同档案工作应予以重视。合同归档资料不完整，合同前期谈判文件、合同审批文件、资质证明、合同文本、合同变更、终止文件、合同的司法文件以及会议纪要、信函、备忘录等文件资料，未进行收集整理归档，合同归档和保管不善是主要风险。有的单位因纠纷进入司法程序时，“谁主张谁举证”因合同丢失提供不出合同而造成损失。

二、合同业务风险防控措施

（一）单位领导树立风险意识，高度重视合同内控管理

事业单位资金来源主要是财政拨款、事业收入和经营收入，主要经济活动有工程类采购、货物或服务类采购等，按照市场经营规则，依法依规与其他民事主体签订合同。事业单位的经济活动涉及预算、政府采购、资金收支、资产等管理，涉及单位内部各有关部门和岗位之间沟通和联动，因此合同业务离不开单位领导的高度重视，树立风险意识，推动合同业务内控的顶层设计，组织内控培训和宣传，强化合同内控制度的严格执行，确保风险防控措施发挥作用。

（二）健全合同业务管理制度，明确各部门职责

事业单位应重点关注合同业务的前期调研和谈判、合同文本拟定和审批、履行监督、合同归档等风险环节，健全规范的合同审批流程和有效的内控制度。一是职责分工要清晰。明确合同归口管理部门，由合同归口管理部门负责合同业务实施统一规范管理，同时厘清各相关各部门职责分工，各部门职责明确、各司其职，避免有真空地带。经办部门负责人对本部门经办人提交合同的审核；合同归口部门或相关业务管理部门负责主要从经济业务的可行性及是否适合事业发展需要、合同要素的完整性、合同合法性和合规性等方面审核，针对重大合同须经法律顾问审核把关；财务部门从经济业务的收付款方式、支出是否有预算安排、有无超预算等方面审核；监察室对合同的廉洁性进行把关；单位分管领导和单位主要负责人根据职责权限审批并签署合同，重大合同的签订须单位集体研究决定。二是合同内控流程设计要确保不相容岗位相互分离。不相容岗位包括：合同拟定与审核，合同审批与签订，合同执行与监督等。

（三）合同订立阶段重点风险对策

（1）合同立项管理要重视。防范合同订立风险首先要保证合同事项的合规性，比如事业单位订立合同要符合国家财政资金管理以及政府采购等相关规定。重大合同事项应按照“三重一大”决策程序，审核重大合同实施的目标是否适应本单位事业发展需要，同时加强预算管理，避免超预算、无预算签订合同。

（2）合同调查和谈判要严谨。合同谈判前，业务经办部门应对合同对方进行调查，审查对方的营业执照、资质证明、授权委托书等；翻阅对方经审计的财务报告等资料，分析其获利能力、偿债能力、营运能力；开展现场调查，实地了解和评估对方的技术能力、生产或服务能力等基本情况，分析其履约能力。合同谈判是各方就合同涉及业务需求、技术标准和参数、合同价款、违约等重要内容进行磋商，明确双方的权利义务和违约责任。对于合同业务量较多或合同标的额度较大、较高专业技术或法律关系复杂的合同，应当由单位业务、技术、财务等人员组成谈判组参与调查和谈判，必要时外聘技术专家和法律人员参加，谈判涉及的重要事项和谈判意见，形成谈判记录并存档。

（3）合同文本拟定要细致。除即时结清的业务外，应当订立合同。事业单位一般由合同业务承办部门起草，重大合同或者法律关系复杂的合同应有法律人员参与起草。可优先使用国家或行业合同范本，并根据实际业务需求进行适当修改。合同对方起草的合同，事业单位审查合同内容和谈判达成的意见是否一致，条款表述是否完整和严谨。

（4）合同文本审核要严格。合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议，体现当事人各方的权利义务，在合同履行和纠纷解决中有极其重要的作用。事业单位从合同文本的可行性、严谨性和合法性方面，主要审核合同文本内容和条款表述是否完整准确；合同文本条款与谈判达成的意见是否一致。建立合同审核流程，审核部门通常为合同归口管理部门、财务部门、监察室、业务管理部门，重大合同还需法律人员参与审核。

（5）合同签署要规范。事业单位应明确各类合同的签署权限，按照签署权限，可分别由经办部门负责人、单位分管领导、单位主要负责人签署合同，禁止超权限签字。合同印章管理人员审核合同有无单位主要负责人或者其授权代理人签字署名以及合同签署是否超越权限，才可加盖合同印章，为防止合同被篡改，必须加盖骑缝章。

（四）合同履行阶段风险管控

（1）重视履行监管。在合同订立后及时关注合同履行进展，防止合同订立后因监管不力而失控。合同履行风险防范就是做好事中、事后控制，合同归口管理部门不定期检查合同履行情况，可采取重点检查和抽查方式，针对合同履行中薄弱环节进行跟踪监督。合同履行风控对于合同履约周期长、技术工艺复杂、隐蔽工程多的工程类合同尤为重要，事业单位聘请通常第三方监理进行工程的质量监管，但是不能过分依赖于监理方，监理方从质量角度监管，事业单位则从日后使用角度考虑问题，事业单位实施跟踪监测，及时发现问题并记录和留痕，比如发函、邮件、签订补充协议、会议纪要等。

（2）重视合同验收。事业单位制定合同履约验收管理办法，可采取阶段性验收和竣工验收，尤其对隐蔽工程应及时检测检验。工程类和货物类合同验收应由专业人员组成验收小组，专业性强的重大合同应聘请业务、技术等方面的专家参与验收。复杂的采购项目或者国家有强制性检验标准的项目，需委托国家认可的质量、技术检测机构参与项目验收。验收应以合同及补充文件、国家或行业相关标准、封存样品为验收主要依据。验收小组到合同标的交付现场进行实地审查验收，核对品牌型号、数量、技术参数及备品备件，查验产品合格证明、检测报告等，进行检测试验或演示，检查安装调试运行情况及了解人员培训情况，形成验收报告并及时归档。

（3）重视合同结算。财务部门严格审核合同条款、验收单等，按照合同约定支付比例、支付条件办理结算，对应签订合同的而未签的，有权拒绝付款。

（4）重视合同及时归档。事业单位应当建立合同档案管理制度，保证合同档案的完整性及保密性，有利于维护企业合法权益，防范法律风险。签订合同的部门应将缔约前调查、谈判、合同文本、补充协议、验收等相关资料移交合同归口管理部门，其及时整理归档合同，按照合同连续编号登记电子合同台账，避免合同文本丢失，记录合同的订立、履行、变更、终结等情况，确保归档合同资料的完整。

（五）推动合同管理信息化建设

事业单位开展内控制度信息化建设，将预算管理、采购管理、合同管理、资产管理、项目管理、收支管理业务管控体系信息系统，并与财务核算体系信息系统数据对接，实现信息共享。针对合同业务管理，实施合同签订前、签订中、签订后的全周期数字化管理，从合同拟定、相关部门审核、单位领导审批、签署用印、归档、履行和变更、纠纷处理等全过程实现数字化。信息化管理可以减少或消除人为因素带来的风险，强化合同管理内控制度的执行，有效防范风险。比如合同审批信息化，缔约前调查、谈判等资料作为附件与合同文本一并上传合同管理信息系统，在信息平台上按照规定流程运行并留痕，避免未经审批签合同或者补签合同发生。合同履行信息化，跟踪监管合同履行进展情况更有效。合同档案信息化管理，方便合同台账登记、合同查询、统计和保管，避免合同遗失，提高合同归口管理部门工作效率。

结语

综上所述，合同业务管理是事业单位内部控制的一项重要内容，其管控效果关系着事业单位的经济活动顺利开展、依法依规履行公共服务职责、国有资产的安全完整性以及事业发展目标的实现。有效发挥合同业务内控管理作用，针对各环节风险点，采取可操作的风险防控措施，构建科学、有序的内控体系，同时推动合同管理信息化平台建设，防止舞弊和腐败发生，促进事业单位高质量发展。