中国共产党纪检机关建设的历史回顾及经验借鉴

蒙 慧，刘 梦

（兰州大学马克思主义学院，兰州 730000）

在我们党的奋斗历史中，纪检机关在党中央的坚强领导下，履行党章赋予的职责任务，捍卫党章党规党纪，始终围绕党的中心任务开展工作，有效确保了党内纪律严明、党风清廉，推动全面从严治党不断向纵深发展。笔者将在纵向回顾纪检机关建设发展历史、横向对比分析纪检机关建设演变趋势的基础上，提炼出纪检机关建设的基本经验，以期为今后纪检机关加强建设提供参考。

一、中国共产党纪检机关建设的发展历史

（一）新民主主义革命时期的初创尝试阶段

党在成立初期就开始了纪检机关建设的尝试，明确要对党内人员、财务、活动、政策进行监督。党的一大通过的《中国共产党纲领》明确规定，“工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数多时，可派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的严格监督”〔1〕50，同时还规定，“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督”〔1〕50。此时，虽然党内尚未设立正式的纪检机关，但我们党已初步认识到了纪检工作的重要性。随着革命形势突飞猛进的发展，党员人数激增，党员政治成分复杂、素质参差不齐的问题开始显现，基于整顿党纪的考虑，党的五大成立了中央监察委员会。大革命失败后，包括时任中央监察委员会主席王荷波在内的大批党员被杀害，中央监察委员会实质上已不能发挥其作用，但中央监察委员会的开创性意义不可磨灭。为了提升党的凝聚力和战斗力，“审查各该党部之党员有否不可靠的分子”〔2〕304，1927年党的八七会议作出了组建党内审查委员会的决定。1928 年，党的六大党章规定，“为监督各级党部之财政，会计及各机关之工作起见，党的全国大会，省县市代表大会，选举中央或省县市审查委员会”〔1〕92，可见党的审查委员会主司财务检查工作，而“关于犯纪律的问题由党员大会或各级党部审定之”〔1〕93，可见纪检工作实质由党的组织部门负责。1933 年，党中央作出成立中央党务委员会和各省县监察委员会的决定，以其履行党纪教育和党纪执行的职责。延安时期，党在吸取之前党内违纪事件经验教训的基础上，对纪检机关建设的制度进行了一系列调整，并在党的七大党章中专设“党的监察机关”的章节对其予以确认，巩固了纪检机关建设的成果，但受限于当时的客观条件，党的七大并未成立中央及地方各级监察委员会。

（二）社会主义革命和建设时期的曲折探索阶段

新中国成立后，我们党开始全面执政。1949年11 月，为了使纪检机关建设能更好适应国情党情的变化，党作出了《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，随后中央及省市县相继成立了各级纪律检查委员会。经过一段时间的实践探索，1955 年3 月，党内作出了《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立各级监察委员会替代各级纪律检查委员会展开工作，同时明确了上级机关对下级机关的领导地位，上级机关有权检查下级机关的工作、改变下级机关对于案件所作的决定。1956 年，党的八大党章进一步对监察委员会的产生方式、领导机制以及主要任务作出了详细规定。1966 年5 月至1977 年10 月，党的纪检工作受到严重干扰、一度停滞，纪检机关建设在曲折中探索前进。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期的恢复发展阶段

1977 年8 月，党的十一大党章恢复了关于党的纪律检查委员会的条款，受当时社会历史条件的限制，党的纪检工作暂时仍未步入正轨。1978年，全党对真理标准达成了统一认识，各方面工作开始全面拨乱反正，党的十一届三中全会选举产生了新的中央纪律检查委员会，并于1979年1 月，公布了《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》。1982年9 月，党的十二大党章专门列出了“党的纪律”和“党的纪律检查机关”两个章节，明确规定了纪检机关的设置、职权、任务。党的十二大选举产生了中央纪律检查委员会，陈云为第一书记。1986 年12 月，全国人大常委会决定成立中华人民共和国监察部（以下简称监察部）。1987年11 月，党的十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》取消了党的中央纪律检查委员会的第一书记必须由中央政治局常务委员会中产生的规定。1993 年，中央纪律检查委员会与监察部合署办公，各级纪检机关与行政监察机关也开始合署办公。

（四）中国特色社会主义新时代的成熟完善阶段

党的十八大以来，纪检机关建设在全面从严治党的实践中不断得到强化。一方面，我们党积极推进纪检机关内部改革，调整了内设机构设置。中央纪律检查委员会、监察部以及各省市纪律检查委员会、监察厅（局）大幅削减议事协调机构，中央层面还组建了中央纪律检查委员会组织部、宣传部、党风政风监督室、国际合作局，增设纪检监察室，使得纪检机关更加精简、业务更加全面，更能把精力集中在监督、执纪、问责的主责主业上。同时，我们党还全方位设立了纪检派驻机构。2015 年底，经党中央同意，中共中央办公厅印发了《关于全面落实中央纪律检查委员会向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》的通知，该文件明确说明中央纪律检查委员会将设置47 个派驻纪检组，实现对139 家中央一级党和国家机关派驻监督的全覆盖。另一方面，我们党积极推进纪检机关外部合作，在各级监察委员会成立后，建立完善了纪委和监委合署办公的工作机制。2016 年10 月，党中央决定在北京、山西、浙江三地设立监察委员会，并积累了宝贵经验。2017 年10 月，中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》的通知，明确以北京、山西、浙江三地的积极经验为基础，在全国省、市、县逐步成立监察委员会。2018 年3 月，国家监察委员会成立，中华人民共和国监察部并入国家监察委员会。中央纪律检查委员会和国家监察委员会仍沿用1993 年中央纪律检查委员会和监察部合署办公的做法，集中了纪检监察资源、整合了纪检监察力量。

二、中国共产党纪检机关建设的演变趋势

（一）职责范围不断扩大

纵观纪检机关职责演变的过程，可以发现纪检机关的职责依据党的政治路线而设置，并不断围绕党的中心工作丰富和拓展自身职责，在聚焦监督主业的基础上，呈现出职责范围不断扩大的趋势。

中央监察委员会初设于党的五大，其职责是“巩固党的一致及权威”〔1〕78。1927 年，党的八七会议指出，“现时须即组织审查委员会（各省委就是监查委员会），以审查各该党部之党员有否不可靠的分子”〔2〕304。土地革命时期，一些党员干部身上出现了山头主义、官僚主义、贪污腐化的问题，严重危害了党的事业。为此，我们党设立了中央党务委员会和各省县监察委员会，其职责为“维持无产阶级政党的铁的纪律，正确的执行铁的纪律，保证党内思想和行动的一致，监视党章和党决议的实行，检查违反党的总路线的各种不正确的倾向〈官僚〉主义及腐化现象等，并与之作无情的斗争”〔3〕340。1945 年，党的七大党章规定，“党的中央委员会认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会”〔1〕110，并指出其职责是“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”〔1〕110。尽管受限于社会历史条件，党的七大并未成立中央及地方各级监察委员会，但这些规定为之后明确纪检机关职责奠定了基础。

新中国成立之后，党成立了各级纪律检查委员会，明确其职责为“检查中央直属各部门及各级党的组织、党的干部及党员违犯党的纪律的行为；受理、审查并决定中央直属各部门、各级党的组织及党员违犯纪律的处分，或取消其处分；在党内加强纪律教育，使党员、干部严格地遵守党纪，实行党的决议与政府法令，以实现全党的统一与集中”〔4〕72，职责有所扩大。针对在社会主义改造过程中出现的少数党员干部的违纪现象，1955 年，党内决定成立各级监察委员会替代各级纪律检查委员会展开工作，党的八大党章规定，其职责为“经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件；决定和取消对于党员的处分；受理党员的控诉和申诉”〔1〕225。

党的十一届三中全会以来，党章中恢复了各级纪律检查委员会的设置，规定各级纪律检查委员会履行“加强对党员的纪律教育，负责检查党员和党员干部执行纪律的情况，同各种违反党的纪律的行为作斗争”〔1〕290的职责。党的十二大党章将各级纪律检查委员会的职责规定为三项主要任务和三项经常性工作，增加了整顿党风的要求。为贯彻纪法分开原则，党的十四大党章规定，各级纪律检查委员会的职责为“维护党的章程和其他党内法规，协助党的委员会加强党风建设，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”〔1〕360。党的十六大党章中各级纪律检查委员会的职责增加了组织协调反腐败工作的主要任务和监督党员领导干部行使权力、保障党员的权利两项经常性工作〔1〕427。进入新时代以来，党的十九大党章将各级纪律检查委员会的职责创造性凝练为监督、执纪、问责。

（二）内设机构逐渐完善

由于战争环境的影响，新民主主义革命时期不同名称的纪检机关仅仅设立了委员会，并未系统探索内设机构的建设。直到新中国成立初期，党中央才明确指出，“中央及党的各级纪律检查委员会，必须设置一定的工作机关”〔4〕73。由此，我们党开始了对纪检机关内设机构建设的系统探索，其大体可分为发展和优化两个阶段。

社会主义革命和建设时期以及改革开放和社会主义现代化建设新时期是纪检机关内设机构建设的发展阶段。以中央层级的纪检机关为例，1950 年，中央纪律检查委员会的办事机关为纪律检查处。1953 年，中央纪律检查委员会纪律检查处内又分设秘书、检查、信访三个科。1954年，在总结经验的基础上，中央纪律检查委员会依据地域差别和工作需要内设了四处一室，即城市检查处、农村检查处、案件审理处、信访处和办公室。1955 年成立的中央监察委员会内设地方监察处、案件处理处、中央直属机关监察处、工矿交通监察处、财政贸易监察处和办公室，并另设中央监察员若干人，在常委领导下进行工作。1979 年，应党中央要求，重新组建的中央纪律检查委员会内设办公厅、研究室、纪律检查室、案件审理室、来信来访室等机构，并指出若工作需要可设置其他的室或小组，至1992 年末，中央纪律检查委员会发展为含16 个内设机构的机关。1993 年，中央纪律检查委员会和监察部合署办公，内设办公室、组织部、纪检监察室等23 个厅、室、局。之后，二者对内设机构又作了部分调整，2000 年，从党风廉政建设室分出纠正部门和行业不正之风室（国务院纠正行业不正之风办公室），撤销了一个纪检监察室，将中央“两案”审理领导小组办公室并入案件审理室；2003 年，设立巡视工作办公室；2007 年，设立预防腐败室；2010 年，设立绩效管理监察室。这一阶段，纪检机关内设机构建设着眼于完善功能，逐步增设了相应科室。

党的十八大以来是纪检机关内设机构建设的优化阶段。此处，同样以中央层级的纪检机关为例，2012 年，中央纪律检查委员会、监察部共设置27 个内设机构。2013 年，中央纪律检查委员会、监察部增设两个办案机构，并适当合并相近部门；2014 年，中央纪律检查委员会、监察部整合6 个机构，新设3 个机构，重组2 个机构；2019 年，中央纪律检查委员会、国家监察委员会内设机构从原先的27 个增至31 个，将原先的12 个纪检监察室增加至16 个，并将第一到第十一室更名为监督检查室，第十二到十六室更名为审查调查室，最终形成了由办公厅、组织部、宣传部、研究室、法规室、党风政风监督室、信访室、中央巡视工作领导小组办公室、案件监督管理室、第一至第十一监督检查室、第十二至第十六审查调查室、案件审理室、纪检监察干部监督室、国际合作局、机关事务管理局、离退休干部局、机关党委共同组成的内设机构框架。这一阶段，纪检机关内设机构建设更加聚焦主业、定位更加精准。

（三）领导机制趋向垂直领导

纪检机关领导机制的发展演变经历了三个阶段，分别是同级党委平行制阶段、同级党委领导制阶段、双重领导制阶段。

第一阶段：1927 年，党的五大首次成立了中央监察委员会。党的五大党章规定，“全体党员大会及各级代表大会选举各级委员会”〔1〕72，“在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会”〔1〕78。这些相关规定可以佐证此时纪检机关与党委平行设置，为同级党委平行制。第二阶段：1933 年9 月，党中央发布《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》，该文件规定，“中央党务委员会关于组织和党员个人处分决议须报告中央批准执行”〔3〕341，这标志着纪检机关开始实施同级党委领导制。1945年，党的七大首次在党章中明确党委与纪检机关之间指导与被指导的关系。1956 年，党的八大党章进一步规定，“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作”〔1〕226。直到党的十二大召开之前，纪检机关基本沿用了同级党委领导制的模式。在此阶段，同级党委领导制下纪检机关的权力受到同级党委制约，对同级党委的监督力度有所不足。第三阶段：党十二大党章确立了同级党委和上级纪检机关共同领导的双重领导机制，但是，由于双重领导制的权力划分不明确，纪检机关的人事任免、财政拨款和人员编制均由同级党委掌握，同级党委在双重领导中居于优势地位，导致纪检机关对同级党委监督的力度仍有不足。2014 年，《党的纪律检查体制改革实施方案》将查办案件权和人事任免权上提到上级纪检机关，纪检机关领导机制在坚持双重领导制的同时，越发趋向垂直领导。

（四）与行政监察机关职能趋向融合

虽然纪检机关与行政监察机关机构分设，但是由于二者监督对象身份高度重合且党纪监督与行政监察的具体工作多有交叉，故从整体来看二者职能越发趋于融合。下面以中央层级的纪检机关与行政监察机关为例，分四个阶段说明这种趋势的形成过程。

第一阶段：新中国成立初期建立的各级纪律检查委员会的职责包括：“甲、检查中央直属各部门及各级党的组织、党的干部及党员违犯党的纪律的行为。乙、受理、审查并决定中央直属各部门、各级党的组织及党员违犯纪律的处分，或取消其处分。丙、在党内加强纪律教育，使党员、干部严格地遵守党纪，实行党的决议与政府法令，以实现全党的统一与集中。”〔4〕721949 年9 月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，由人民监察委员会负责监督国家机关和公务人员是否存在违反国家政策、法律以及损害人民利益的行为。可见新中国成立初期，纪检机关与行政监察机关处于职能分设状态。

第二阶段：1954 年，人民监察委员会改为国务院监察部，负责监督公务人员执法、廉政的情况。1955 年，党中央决定成立中央监察委员会替代中央纪律检查委员会展开工作，并将其职能扩展为“经常检查和处理党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件”〔5〕。对比二者职能可以发现，国务院监察部和中央监察委员会均负责监督国家法律、法令的执行情况，虽然二者的监督对象不一致，但由于党员和国家公职人员身份高度重合的现实情况，二者职能实质上属交叉状态。

第三阶段：1978 年，中央纪律检查委员会重新设立，其职能为“维护党规党法，切实搞好党风”〔6〕。1986 年，监察部成立，其职能是监督国家行政机关及其公务员行使权力。通过对比可见二者重新划分了职能，处于职能分设状态。

第四阶段：改革开放的实践中，虽然中央纪律检查委员会和监察部都在各自职能范围内发挥了重要作用，但是难以形成监督合力的问题也逐渐凸显出来。为此，1993 年，党中央作出中央纪律检查委员会和监察部合署办公的决定。2018 年，国家监察委员会设立，监察部并入国家监察委员会，同时，中央纪律检查委员会和国家监察委员会合署办公。这次合署办公有力推动了党统一领导下的监督力量融合。综上可见，纪检机关与行政监察机关的职能越发趋于融合。

三、中国共产党纪检机关建设的经验借鉴

（一）重视纪律作用，强化纪检机关建设

纪律严明是我们党区别于其他政党的独特政治基因。回望党史可以发现纪检机关在维护党的纪律、保障党的政策顺利实施方面有着重要作用，极大地推动了党的事业发展。新民主主义革命时期，面临残酷的战争环境，纪检机关严格执行党的纪律，保证了全党行动一致和中央的集中统一领导，为党的生存和发展壮大提供了保障。新中国成立之后，我们党成为执政党，面对党内出现的骄傲自满情绪，纪检机关在统一党的思想、纯洁党的组织方面作了突出贡献。改革开放和社会主义现代化建设新时期，纪检机关在拨乱反正的工作中端正党风、严肃党纪，保证了改革开放和社会主义现代化建设顺利起航，并不断净化着党内风气，为社会主义市场经济健康发展保驾护航，确保党的基本路线得到贯彻执行。党的十八大以来，各级纪检监察机关全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，准确把握党中央全面从严治党战略部署，忠实履行党章和宪法赋予的职责，坚定不移正风肃纪反腐，坚定有力服务保障党和国家事业发展。这一系列实践都论证了纪检机关对于党的事业发展的推动作用，当前我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，必须重视发挥纪检机关的作用，不断增强党的凝聚力、战斗力，推动党和人民的各项事业顺利前进。

（二）适应履职要求，不断优化内设机构建设

组织机构是职能的载体，纪检机关内设机构设置合理与否对纪检机关的履职效果有着重要影响。在我们党探索纪检机关建设的历史中，纪检机关的内设机构适应履职需要经历了从无到有、从有到优的演变。以中央层级的纪检机关为例，新中国成立初期，各项事业百废待兴，中央纪律检查委员会仅建立了纪律检查处一个内设机构。1955 年，党成立了中央监察委员会替代中央纪律检查委员会展开工作，其职能也增加了检查和处理党员违反国家法律、法令的案件的内容，相应地增设了案件处理处以执行此项职能。1978 年，党重建了中央纪律检查委员会，并建立了主要内设机构，之后，为了推动改革开放保障市场经济健康高速发展、纠正少数党员干部损公肥私的不正之风，党的十一大党章规定各级纪律检查委员会应“加强对党员的纪律教育，负责检查党员和党员干部执行纪律的情况，同各种违反党的纪律的行为作斗争”〔1〕290。为此，中央纪律检查委员会内部增设了教育室、纪检室等机构。1993 年，中央纪律检查委员会和监察部合署办公，两个部门的内设机构也进行了整合，形成了集党纪监督和行政监察于一体的机构设置模式。进入21 世纪，为了强化党内反腐工作，中央纪律检查委员会内部根据反腐工作需要增设了巡视工作办公室、预防腐败室等若干机构。党十八大以来，为了适应党风廉政建设和反腐败形势的变化，将有限资源聚焦于监督主业，中央纪律检查委员会的内设机构作了较大调整，增强了纪检监察的力量。这一系列实践论证了纪检机关职能定位与内设机构的内在一致性。未来要随着实践的发展、根据形势需要设立研究预判机构、优化预防腐败机构，不断强化纪检机关内设机构建设。

（三）加大监督力度，正确处理与同级党委和上级纪检机关的关系

纪检机关领导机制的发展演变经历了同级党委平行制阶段、同级党委领导制阶段、双重领导制阶段三个阶段。其中，同级党委平行制阶段持续时间较短。当时党的组织规模有限，且在大革命失败后，国共合作破裂，党的组织受到严重破坏，监察委员会大量委员被杀害，这一机制尚未得到充分实践就不得不停止运行，实质作用不大，因此暂且不论。这里主要分析同级党委领导制阶段和双重领导制阶段，纪检机关与同级党委和上级纪检机关的关系。

自1933 年起，纪检机关开始实施同级党委领导制，在此领导机制下，纪检机关要向同级党委请示工作安排、报告工作情况、提请处理重大案件。新中国成立初期，由于纪检机关在同级党委的领导之下运行，是同级党委的一个工作部门，这导致纪检机关无法有效实现对同级党委的监督。这一现实情况要求我们党对纪检机关的领导机制进行调整，1982 年，党的纪检机关开始探索实施双重领导制，这一机制既将党的各级纪检机关置于同级党委的领导下，有利于各级党委研究、指导纪检机关的工作，又将上级纪检机关作为领导主体的一部分，使纪检机关能对同级党委进行有效监督。双重领导制的初步探索在一定程度上强化了对同级党委的监督，但由于纪检机关的人事、财务均由同级党委掌握，对纪检机关的领导实质上仍以同级党委为主，对同级党委监督不力的问题并未得到根本解决。党的十八大之后，党中央将纪检机关的查办案件权和人事任免权上提，强化了上级纪检机关的领导，根本解决了这一问题。我们要结合实际情况加大监督力度、不留监督死角，继续完善纪检机关的领导机制，正确处理其与同级党委和上级纪检机关的关系。

（四）凝聚监督合力，推动党纪监督和行政监察有机统一发展

纪检机关负责对全党进行党纪监督，行政监察机关负责对所有公职人员进行行政监察，二者互为补充、一体两面，只有二者同向发力，才能将所有公权力纳入监督范围，实现监督全覆盖。从纪检机关建设发展的整体历史来看，纪检机关与行政监察机关职能相融合是大的发展趋势，但受社会历史条件的限制，在新中国成立初期和改革开放初期，纪检机关和行政监察机关都曾处于职能分设的状态。新中国成立初期，我国的监督格局由各级纪律检查委员会和各级人民监察委员会构成，这一格局在实践中暴露出纪检机关监督权力受限、监督范围过窄的弊端，因而我们党进行了机构调整，成立各级监察委员会替换各级纪律检查委员会展开工作，并对其职能作了完善扩展。改革开放初期，各级纪律检查委员会重建后，有一段时间其与各级行政监察机关各行其是、单兵作战，在实践中暴露出职能交叉、机构重叠的弊端，为此我们党积极进行改革调整，推动各级纪律检查委员会与各级行政监察机关合署办公。这些机构调整或合署办公的实践论证了党纪监督和行政监察的内在一致性。今后，我们要继续整合监督力量、凝聚监督合力，推动党纪监督和行政监察的有机统一发展。