中国式乡村治理现代化的理论意涵、现实困境与实践路径

王新城

（中共唐山市委党校科研处，河北 唐山 063300）

习近平总书记指出：“农村现代化既包括‘物’的现代化，也包括‘人’的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。”〔1〕作为农村现代化的重要组成部分，乡村治理现代化的发展状况直接关系到农村现代化目标的实现。因此，如何实现中国式乡村治理现代化是新时代亟需思考和回答的重大课题。国内学界关于中国式乡村治理现代化的研究已取得一定成果，但总体来看，聚焦治理主体、价值意蕴、治理方式、案例分析等具体性和单一性的研究较多，围绕理论意涵、现实困境与实践路径进行综合性和整体性的研究较少。基于此，笔者基于中国式现代化视角，从中国式乡村治理现代化的理论意涵、现实困境与实践路径三重维度出发，尝试构建中国式乡村治理现代化“内涵是何、困境何在、如何实现”的逻辑理路，以期助力中国式乡村治理现代化建设。

一、中国式乡村治理现代化的理论意涵

中国式乡村治理现代化具有鲜明的中国特色，“是新时代中国特色乡村治理现代化理论与实践的统一”〔2〕。其理论意涵主要包含乡村治理基本要素、乡村治理实现目标、乡村治理价值旨归等三方面内容。

从乡村治理基本要素看，包括乡村治理主体、乡村治理方法、乡村治理机制等内容。在乡村治理主体上，人民群众为主体力量，基层党组织处于领导核心地位，村民自治组织发挥基础性作用，乡村各类经济组织和社会组织发挥补充性作用。在乡村治理方法上，坚持自治、法治和德治相结合，自治是基础，法治是基本遵循，德治是传统优势。在乡村治理机制上，“五级书记抓乡村振兴”是其领导机制，“多元主体协同治理”是其运行机制。乡村矛盾纠纷化解机制、乡村治安综合治理机制、便民心理疏导服务机制是其具体事务工作机制。

从乡村治理实现目标看，中国式乡村治理现代化要实现制度化、民主化、德教化、精细化和法治化。一是乡村治理制度化。治理规则的制度化是乡村治理现代化的重要特征。中国式乡村治理现代化要形成完备的整体性制度框架，依靠制度效能处理乡村治理实践中的低效、“碎片化”等问题。二是乡村治理民主化。构建民主化的表达机制和培育民主化的治理意识是乡村治理现代化的重要着力点。中国式乡村治理现代化要强调公平和正义，在实践中真正保障广大村民的各项民主权利。三是乡村治理德教化。道德作为社会成员内心的法律，在教化乡村社会成员个体思想、引导价值秩序等方面发挥着举足轻重的作用。中国式乡村治理现代化要在社会主义核心价值观指引下强化道德教化的重要作用，促进乡村良好秩序。四是乡村治理精细化。现代化信息技术为乡村治理主体提供了精准的数据支持。中国式乡村治理现代化要以现代化信息技术为支撑，实现乡村治理智能化和高效化。五是乡村治理法治化。法治是维护乡村社会秩序的重要支撑和保障。中国式乡村治理现代化要以依法治理为根本原则，发挥法治在保障民众权益、维护市场秩序、保护生态环境、协调矛盾冲突等方面的规范作用。

从乡村治理价值旨归看，中国式乡村治理现代化以实现人的现代化为价值取向，回答了中国式乡村治理现代化“为了谁、依靠谁、服务谁”等一系列根本性问题。首先，中国式乡村治理现代化的价值指向是“为了人民”。中国式乡村治理现代化坚持人民至上，以实现人的现代化为旨归，为人民群众实现全面发展提供最大可能性。在物质层面看，满足民生诉求，“努力让农民在教育、医疗、养老和住房上有保障”〔3〕，逐步实现基本公共服务均等化是中国式乡村治理现代化追求的旨归。在精神层面看，全面提升乡村社会精神文明程度，实现物质文明和精神文明协调发展，把实现人的全面发展作为中国式乡村治理现代化的最终旨归。其次，中国式乡村治理现代化的价值实现基础是“依靠人民”。习近平总书记强调，“农村要发展，根本要靠亿万农民”〔4〕。农民群众是推动中国式乡村治理现代化的主力军和动力源，只有依靠亿万农民群众，才能实现中国式乡村治理现代化旨归。最后，中国式乡村治理现代化的价值遵循是“服务人民”。中国式乡村治理现代化以最大限度为农民群众谋幸福为服务旨归。中国式乡村治理现代化让农民在经济、政治、文化、社会和生态各方面共享发展成果。在经济上，以增加农民收入为主线；在政治上，保障农民各项政治权利；在文化上，保护乡村传统文化，满足农民精神文化需要；在社会上，推动基本公共服务体系的农村全覆盖；在生态上，改善农民生活生产环境。

二、中国式乡村治理现代化面临的现实困境

进入新时代，中国式乡村治理现代化取得了显著成效。同时，也面临着亟需破解的机制困境、主体困境、产业困境和技术困境等难题，乡村治理现代化现状与高标准现代化之间仍存在着较大的差距。

（一）机制困境：治理机制尚需完善

现阶段，乡村经济的快速发展使乡村社会发生深层次变革，由此产生的复杂治理环境对乡村治理机制提出了更高的要求。一是多元主体共治机制仍需完善。受历史和现实因素影响，我国一些乡村仍未摆脱传统治理思维束缚，其治理主体单一，仍然以乡镇政府和村两委为主要治理主体，村民参与公共事务的渠道仍然有限，进而使乡村治理主体合力不足。而且在部分乡村，由于村民自身参与乡村治理的积极性和自觉性不高，导致村民自治作用发挥不充分。此外，现有乡村社会组织等治理主体自身运行机制和决策机制不够健全，筹集社会资源能力较弱，制约了其参与乡村治理的积极性和主动性。二是县乡村三级治理体系仍需完善。当前，“乡村政治”在政策传导、运转实效、诉求互动等方面仍未脱离条块分割的阻滞和影响。如在执行层面，一方面，部分拥有执法权的县级部门，因对乡村具体情况了解少等原因，面临着“管得着却看不见”难题；另一方面，乡镇虽然了解乡村具体情况，却因无执法权等原因，面临“看得见却管不了”困境。此外，一些地区的乡镇政府由于缺乏服务意识和民主意识，凭借组织权威优势，习惯以行政手段进行乡村治理，对乡村事务直接进行“接管”。三是利益表达机制仍需完善。在信息化社会，健全的利益表达机制既是现代治理的重要内容，也是维护村民合法权利的重要保障。近年来，在乡村治理中存在的土地流转问题、社会保障问题等，亟需通过完善村民利益表达机制加以解决。在当前现有机制安排中，村民代表大会是村民利益表达的重要渠道，但一些地方在贯彻执行中走样，没有切实发挥其作用。四是“三治融合”机制仍需完善。部分乡村地区“法治”建设滞后，没有充分发挥对“自治”的保障作用。而且尽管全国大部分乡镇设有司法所，但受乡村法律人才匮乏、乡村司法日常宣传不到位等因素影响，乡村司法调节工作还不够有效。同时，一些地区村两委干部法治意识淡薄，缺少专业法律知识，依法治理执行不规范，仍然具有强烈的“人治”色彩，影响“法治”与“自治”的融合。此外，在一些乡村地区，由于道德约束激励机制没有发挥好对乡村“自治”的引领作用，导致一些村民的失德失信行为没有得到及时约束，难以有效维护乡村社会秩序。

（二）主体困境：治理主体现代化能力仍待提高

当前乡村治理主体现代化能力不足，已成为中国式乡村治理现代化顺利推进的制约因素。一是部分村两委干部智能化治理能力有待提高。近年来乡村信息化建设得到了快速发展，但由于受信息化智能化知识水平的限制，一些地区的村两委干部主动学习和使用现代政务服务系统的意愿不强，并且运用其进行乡村治理的能力不够，进而影响了乡村治理的效率。二是村民参与乡村治理的科学文化素质有待提高。我国村民受教育程度和文化素质普遍低于城市地区，并且接受继续教育和高层次现代化培训的机会也很少。同时，乡村地区自我学习、自我提升的条件和资源也相对城市来讲比较匮乏，这样就造成了村民科学文化素质不高的现实困境。在乡村治理过程中，村民科学文化素质不高，不仅会增加误读国家关于乡村治理现代化相关政策的可能性，而且会弱化村民对自身权利和义务的认知程度，进而削弱村民参与乡村治理的能力。三是缺少专业化的乡村治理人才队伍。中国式乡村治理现代化离不开具备专业化能力的人才队伍。受城乡二元结构、乡村发展水平低、优质教育资源向城市延伸等多种因素影响，乡村地区出现了人口流失、治理后继乏人的现象。当前，乡村治理人才既有数量不足的问题，更有质量不高的问题。在人才数量上，存在着“本地人才挖掘不够、外地人才招不回来、新来人才留不住”的现象。在人才质量上，存在着懂管理、懂法律、懂政策等专业性人才缺乏的现象。四是社会组织参与乡村治理的能力有待提高。从一些乡村来看，其现有社会组织孕育发展困难，存在着规模不大、对政府部门依赖较大、统筹治理资源的能力较弱、内部治理能力仍需提高等问题。

（三）产业困境：乡村治理资源相对匮乏

中国式乡村治理现代化离不开产业支撑的物质保障。但目前乡村产业发展面临诸多困境，难以为乡村治理现代化提供坚实的物质保障。一是乡村产业发展可持续性不强。我国乡村产业存在结构单一、布局分散、层次不高等问题。当前，乡村产业多以传统农业为主，其产业层次处于价值链低端，工业和服务业也相对薄弱，这造成了乡村经济缺乏持续发展的产业支撑〔5〕。二是农村集体经济发展不强。在一些欠发达地区，农村集体经济普遍薄弱，经营性产业相对较少，资源利用效能偏低，内生增长动能不足、土地适度规模经营程度不高，从而对乡村经济发展带动效应不显著，难以为乡村治理现代化提供资金支持。三是城乡产业融合程度不高。这主要表现在三个方面：首先，是城乡生产要素流动不畅。城乡二元结构在一定程度上阻碍了城乡生产要素的流动，限制乡村产业的转型升级。其次，是城乡生产要素流动不平等。乡村生产要素流入城市较多，城市生产要素流向乡村相对较少。最后，是乡村科技应用不够。当前在部分乡村地区，科技创新成果应用于乡村产业之中的较少，乡村产业发展科技化转型不足。四是乡村产业生态化程度不高。受农户生态环境意识淡薄等多种因素影响，在部分乡村地区，农户仍在延续粗放式的农业生产方式，过度使用化肥和农药，随意焚烧秸秆等农业生产行为，造成了农业资源利用率低、农业化学污染严重。五是小农户与现代农业衔接不足。在部分农村地区，受小农户规模化和产业化发展不足、共享农业市场化资源程度低、农业生产自然风险高、农业生产经济效益低等因素影响，小农户与现代化农业难以有效衔接。

（四）技术困境：数字化治理能力有待增强

数字技术为实现乡村治理现代化提供了技术支撑。但是目前数字技术在赋能乡村治理过程中面临着客观问题。一是治理主体对数字技术的认知不足。数字技术使乡村治理更加系统化、精细化、科学化、人性化和便捷化。受乡村传统治理观念的制约、对数字治理理念认识的欠缺等因素影响，一些村民没有认识到数字技术对乡村治理的应用价值，甚至对数字技术具有排斥心理。而且尽管部分乡村主体能够认识到数字技术对乡村治理的重要性，但更侧重于“如何治”的技术工具理性，缺乏对数字技术赋能“为何治”价值理性的深入思考。二是治理主体对数字技术的使用程度较低。数字技术具有专业性和复杂性特点，而且部分乡村治理主体受知识、年龄等因素限制，对数字技术的了解、接纳度都不高，尤其是弱势人群如留守老人、残疾人、文盲群体等缺乏基本的数字素养，使数字技术在乡村治理中面临着信息藩篱、数字鸿沟等挑战，以上种种因素降低了村民参与乡村治理的主动性和主导权。此外，一些乡村只注重数字技术的形式，而忽视了乡村治理的本质，从而导致乡村治理内部张力不足、主体与权力关系失衡。三是数字技术与数字治理基础设施的整合不足。数字治理基础设施是数字技术应用于乡村治理的根本。在我国一些乡村地区，数字治理基础设施尽管得到一定发展，但总体看仍处于薄弱状态，如5G 网络、光纤通讯等尚未全部覆盖，也缺乏高效的乡村信息系统治理平台，因此，当前数字技术赋能乡村治理缺少必备的硬件设施支撑。而且乡村数字信息具有碎片化、同质性等特征，其衍生的数字鸿沟和信息孤岛等难题增加了数字乡村治理的难度。另外，乡村数字技术人才的缺乏也阻碍了乡村数字化治理。

三、推进中国式乡村治理现代化的实践路径

推进中国式乡村治理现代化需要从治理机制、人才支撑、产业发展、技术赋能等方面发力，通过建立健全治理机制、强化人才力量支撑、推进乡村产业发展、技术赋能乡村治理等举措，加快推进中国式乡村治理现代化。

（一）建立健全治理机制，推动常态化长效治理

健全的治理机制是实现中国式乡村治理现代化的制度保障。为此，一要构筑多元共治的治理机制。推进中国式乡村治理现代化，需要多元主体协同发力，构筑“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”〔6〕的多元共治治理机制。首先，要坚持党对乡村治理的集中统一领导，发挥党对乡村治理的领导核心作用，坚持“五级书记抓乡村振兴”。其次，乡镇基层政府要从乡村治理的实际和需求出发，转变政府职能，改变过去“包办”“替代”的做法，发挥好自身的服务、管理作用，为乡村治理现代化做好服务。最后，要充分发挥乡村社会组织作用，积极引导社会组织参与乡村治理。基层乡镇政府和村两委要加强与社会组织的沟通与协作，创设条件引导社会组织积极参与乡村治理，充分发挥社会组织联系群众、提供咨询服务等作用。二要完善县乡村三级治理体系。一方面，要健全县乡村三级治理体系功能，强化县委统一领导，推动乡镇扩权赋能，构建“一站式服务”和“一门式办理”的服务体系，提升乡镇政府服务乡村治理的能力，以化解基层党组织在乡村治理中自身建设不足、能力薄弱、体制不顺等难题。另一方面，要构建以村级党组织为核心的乡村多元化组织体系，为乡村治理实现“三治融合”提供组织载体。三要构建利益表达机制。在乡村治理现代化实践中，利益表达机制是维护村民权利的重要内容。村民是分散的个体，其组织化程度相对较低，为确保村民利益得到有效维护和保障，要加快建立村民诉求表达和维权组织体系，鼓励成立和发展村民行业协会、村民合作社等组织，以组织的形式搭建与政府沟通的桥梁，畅通利益表达渠道。四要健全“三治融合”乡村治理体系。新形势下的乡村治理，既要推动自治、法治、德治三个层面的分别发展，也要不断促进三者的有效结合，从而构建契合乡村实际的现代治理体系。首先，要加强自治。要通过自治政策的广泛宣传，引导村民积极参与乡村治理；通过教育培训等途径，提高村民参与乡村治理的能力；通过改善民生、维护民主权利等方式，调动村民参与乡村治理的积极性；通过健全村级事务议事规则、完善村民代表大会制度、加强村务监督委员会建设等方法，创新村民自治形式，从而真正做到村事民议、村事民管、村事民办。其次，要加强法治。要通过健全乡村法律法规、健全乡村执法监督机制、提升乡村执法水平、积极开展乡村法律援助等方式，营造乡村法治环境，提升村民法治素养，推动法治乡村建设。要强化普法力度，创新普法形式，诸如通过绘制法治文化墙、建立法治图书室等村民喜闻乐见的形式推进普法工作，强化村民的法治思维和法律知识。再次，要加强德治。要发挥道德教化对社会成员个体的规范和约束作用，维护乡村秩序良性运行。要通过加强乡村思想文化建设、加大建设文明乡村力度、传承发展乡村文化、打造新时代乡村文化、加强乡村农民道德建设等方式，构建乡村文化体系，以文化力量提升乡村德治水平。最后，要加强三治的有效融合。要加强自治、法治、德治在治理过程中的衔接配合，明确自治为主、法治与德治为辅的地位分工，使其在各自的制度安排中都要融入自治、法治与德治因素，做到自身优势发挥与彼此优势互补并举。要加强三治融合的平台建设，制定体现“三治”要求的村规民约，探索建立“三治”调解平台，推动“三治”相互嵌入。

（二）强化人才力量支撑，实现乡村内生式治理

推动中国式乡村治理现代化的关键是提升“人”的现代化素质。一要培养现代化的乡村干部。可通过在优秀大学生村官中“选”，优秀退役军人中“挑”，乡村致富能手中“挖”，乡镇机关中“派”等方式，选优配强村两委干部。要发挥基层党校干部教育培训主阵地作用，推动乡村干部教育培训常态化。要不定期组织乡村干部到农业科研院所接受农业农村现代化技能培训，提高乡村干部现代化治理能力。要利用实训基地、农民夜校等方式培养一批懂技术、善管理、会经营的乡村干部，提高乡村干部在乡村治理现代化中的组织、协调、管理等方面的能力。二要培育新型职业农民。要充分发挥农技推广服务中心、农业科技院所等培训机构的作用，建立成人教育与现代化职业农民教育衔接机制，构建新时代新型职业农民培育工作体系，加快提升农民现代化教育培训力度。要依据农民学习特点和需求，探索实施现代化的“空中课堂”“田间课堂”一体化建设，促进理论培训与农业生产相融合，增强培训的高效性和针对性。要组织实施新型职业农民培育提质增效行动，推动新型职业农民的培育转型升级。要创新培训方式方法，调动新型职业农民参与乡村治理现代化的积极性和创新性〔7〕。如在培训方法上，可通过制作农业农村政策短视频、发放技术明白纸等方式开展培训；在培训方式上，可通过科技下乡、“产+学+研”等农业专家现场教学等方式，提升农民科学文化水平。农广校、农技中心等相关单位和部门要因时因地开展线上线下技术培训，形成“学习有料、教育有效”的良好氛围。三要加强专业化人才建设。要制定中长期乡村本土专业化人才培养规划，加大对乡村本土专业化人才的培养力度，实施乡村本土专业化人才培育工程。要加强乡村法律人才队伍建设，将法学教师、司法工作人员等纳入乡村治理法律顾问名单。要实施高素质专业化人才引进专项计划，对扎根乡村的高素质专业化人才，在职称评定、职务晋升等方面给予优惠政策，以激励吸引其投身乡村治理现代化实践中。要建立健全专业化技术人才的下乡服务激励机制，打通各类专业化技术人才服务下行通道，有计划组织、抽调、选派其下乡开展专业服务，引导人才向乡村集聚〔8〕。要合理利用“大学生村官”“三支一扶”等形式吸纳人才。要增设公益性岗位，在村民服务中心增设法律志愿者、技术顾问等服务岗位，激发专业化人才服务乡村的活力。要支持农村非遗传承人收徒传艺，加快乡村传统文化人才培养。要夯实乡村教育基础，在政策和福利待遇等方面加大对乡村教师的激励力度，吸引优秀高校毕业生回乡任教。

（三）推进乡村产业发展，实现乡村造血式治理

只有乡村产业实现振兴，乡村治理现代化才有坚实的物质基础。一要发展壮大乡村特色优势产业。要因地制宜延长特色优势农业产业链，培育多功能创意农产品，促进具有乡村特色的优势农业产业化〔9〕。要挖掘乡村特色优势产业优势，以科技赋能第一产业，提升农业现代科技含量。要科学对接二三产业，在产品加工、品牌打造等方面提升乡村特色优势产品附加值，促进产业均衡发展。二要发展壮大农村集体经济。要挖掘农村集体经济产业内生优势，推动三产融合发展。要在相关政府部门的协助下，探索并采用满足农民生产生活需要的多类型产业融合方式。要推动土地规模经营或服务规模经营建设种植基地，并积极参与到农产品加工、仓储物流等产业链环节。要加快转变乡村集体经济发展方式，借助数字技术发展网络直播、互联网+等数字经济形式，推动农村集体经济主导产业的数字化转型。三要积极推动城乡产业融合发展。城乡产业融合是推动乡村产业发展的重要手段。要积极构建城乡产业协同发展平台〔10〕，推动农业产业链向现代化转型。要完善城乡再分配制度，优化城乡要素配置，引导城市优质资源向乡村流动，加速推进城乡生产要素双向自由流动，推动城乡产业融合发展。四要推动乡村产业生态化发展。要加强农业生态环境保护宣传教育，提升农户生态环保意识。要强化乡村生态环境整治力度，对过度使用化肥农药、违规焚烧秸秆等行为要依据相关法律法规严肃处理。要加强应用生物技术治理农业污染，提升农业资源利用率。五要加快推进小农户与现代农业有机衔接。要提升小农户组织化、产业化程度，积极引导小农户通过组建合伙农场等方式实现农业生产规模化经营，鼓励和支持小农户在发展现代农业、乡村旅游等产业过程中共享市场资源。

（四）技术赋能乡村治理，实现信息化数字治理

中国式乡村治理现代化需要借助技术手段实现信息化数字治理。实现信息化数字治理既要做好“硬件”建设，也要做好“软件”建设。一要树立数字治理理念。一方面，要广泛开展数字化技术应用培训。要利用信息媒介、学习培训等形式，开展“数字下乡”行动，对乡村中的两委干部、基层群众集中进行培训，加强村两委干部、广大村民对数字技术的认知，使其在观念上充分意识到数字技术赋能乡村治理的重要性，实现全民意识的数字化转型。另一方面，要结合乡村场域实际，借助行为插画等形式，将数字技术的相关元素融入乡村场域，便于广大村民理解、消化和吸收。二要构建数字乡村治理共同体。要选派懂数字技术的专业人才担任村两委干部，使其带动和引领广大村民积极参与乡村治理。要释放市场主体的经济动能，用政策引领数字技术企业投身乡村治理，激发数字技术企业参与乡村现代化治理的参与动力。要借助数字技术即时性和便利性的优势，搭建线上交流互动平台、线上民主协商平台，将村民集聚起来，实现共商共建、集体决策。三要推动乡村治理与数字技术耦合。要促进数字技术转化为生产力，让广大村民的钱包鼓起来，推动乡村传统的小农经济向数字经济转变。要意识到数字治理局限性，推动情感治理与数字治理的有机结合。要借助村规民约、乡情网络等柔性治理工具，化解乡村社会矛盾。四要完善乡村数字基础设施建设。要加大对乡村数字基础设施的财政投入，推动乡村基础设施的数字化改造，提高数字乡村治理平台的普及率和适用率。要完善乡村地区通信网络基础设施，在有条件的地区逐步开展千兆光纤网络建设，推动5G网络在城市和乡镇的深度覆盖。