整体性重构：村务监督的地方创新及实践逻辑--基于广东省蕉岭县农村的调研分析

赵俊忠，石文杰

（1.山西大学乡村振兴研究院，太原 030006；2.山西大学政治与公共管理学院，太原 030006）

一、问题的提出

现代民主政治为了规范权力运行，遏制腐败现象，将监督与制约作为政治体制机制建设的基本原则。村民自治作为我国基层民主的主要体现，自1998 年村民自治制度开始实施，就将如何构建基层民主监督制度设为重要议题。早期村民自治将民主监督指向了“村务”，并以村务公开作为村务监督的主要形式在全国推广，而且取得了一定效果。具体来看，村务公开不仅仅涉及民主监督，也是民主管理的重要内容，其最核心要素在于村民有效参与。但在实际运行中，由于缺乏具体的程序性规定，村民监督权利难以落到实处，甚至出现了违背立法原意的实施结果〔1〕。为改变基层民主监督困境，2010 年第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议重新修订《村民委员会组织法》，明确规定各村应当建立村务监督委员会或其他形式的村务监督机构，这标志着村务监督进入组织化建设阶段。站在全面推进乡村振兴的新时代背景下，以提升基层党组织组织力和行政重心下沉为主导的各项乡村发展工作，使村务监督客体的属性日渐模糊，越来越多的村庄公共事务与权力主体不仅仅具有自治性，还带有政治性和行政性。村务监督作为针对村民自治而产生的一整套监督机制和组织结构，显然无法有效应对村庄公共事务的日趋复杂化和专业化，更加难以有效整合乡村场域内的各类监督力量。

党的十八大以来，中共中央、国务院不断推动全面从严治党和反腐败斗争向基层延伸，持续整治群众身边的不正之风和腐败问题，明确要求进一步完善基层党组织领导的充满活力的村民自治机制，加强村级民主管理和监督，提升乡村治理水平。习近平总书记指出，要深化党和国家监督体制改革，以党内监督为主导，促进各类监督力量整合、工作融合，强化对权力监督的全覆盖、有效性，确保权力不被滥用〔2〕。2021 年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，要推动全面从严治党向基层延伸，加强日常监督，完善党务、村（居）务、财务公开制度，及时公开权力事项，接受群众监督。近年来，为落实全面从严治党的主要任务和目标，进一步防治乡村“微腐败”，不断倡导和推进党内监督向村级层面延伸，我国建立了巡视巡察全覆盖体系。2022 年，十九届中央纪委六次全会工作报告明确指出，要健全巡视巡察上下联动格局，推动提升对村（社区）巡察实效，探索“室组”联动监督、“室组地”联合办案机制，提升监督执纪执法协同性。总之，在全面深化纪检监察体制改革的现实背景下，以纪检监察机构为组织基础的“监督下乡”成为一种普遍趋势〔3〕，村务监督也开始进入改革的视野之中。在全面推进乡村振兴和深化纪检监察体制改革向基层延伸的趋势下，如何补上村务监督这一块短板，成为笔者所要探究的主要内容。尤其是在不断强化基层党组织组织力的背景下，村务监督如何应对“一肩挑”“治理下沉”“资源下乡”带来的现实挑战，使村务监督委员会发挥有效作用，而其可行性路径就在于如何基于基层党组织在乡村治理结构之中核心位置，构建起村务监督与乡村场域内各种外部性监督力量之间有效衔接和沟通协作的体制机制。

二、文献回顾与分析框架

（一）既有文献分析

近年来，关于村务监督的研究呈现出井喷式增长，总的来看主要是以地方实践为基础、以问题为导向，围绕村务监督的价值性、制度性、结构性三个方面进行了深入分析。

1.围绕村务监督的价值性分析。从实用价值上看，在乡村振兴背景下建立有效的村务监督机制，能够降低供给公共服务的成本，提高国家资源使用效率、促进资源供需均衡〔4〕。从理论价值上看，村务监督作为基层四个民主的重要内容，能够协调好村内居民之间以及村内与村外居民之间的利益关系〔5〕，有利于生长出农村协商民主，能够有效推进农村公共事务解决，拓展农村治理新空间〔6〕。

2.围绕村务监督的制度性分析。有学者认为，村民作为村务监督制度最主要监督主体，因其强烈乡土社会所固有的属性而无法支撑起国家层面原初的制度设计〔7〕。而且仅仅依靠外力推动而缺乏自觉规范化行动的监督，是难以达到治理村官腐败的目标，需要建立“制约-监督”均衡与协同的控权机制〔8〕。只有将权力制约和制衡机制引入村民自治，把精细的民主技术与地方传统结合起来，才能更好地发挥监督作用〔9〕。

3.围绕村务监督的结构性分析。在现行乡村权力结构中，如果把村务监督委员会纯粹定位为一个村级自治组织，那么对村党支部的监督在事实上就很难实施。因此，需要从乡村权力结构入手，建立新的乡村权力互动结构〔10〕，而且其有效运行的基础在于突破现行农村基层管理体制机制的桎梏，建立基层监督保障体系〔11〕，于是须在监督主体的协同性合作、监督要素的系统性整合和监督条件的规范性保障基础上，在建制村域内构建“权力制约权力”的监督结构，形成内部监督与外部监督相互补充、彼此协调的复合式体系〔12〕。

总之，已有研究将村务监督视为基层治理现代化的重要一环和基层民主政治的价值体现，从理论、历史、现实层面解决了为什么要研究村务监督的问题。并且从不同时空环境之中，多维度探讨了村务监督发展历程和发展困境，从学理层面拓展了村务监督的研究视角和研究领域，进而为笔者进一步认识和准确把握村务监督的制度体系和关键要素提供了参照。

（二）党建引领村务监督的整体性分析框架

新时代基层党组织的功能定位正从历史上的动员型党组织、全能型党组织、引领型党组织、协调型党组织演变为统合型党组织〔13〕。“嵌入”是政党进行有效统合的基本前提，是串联乡村社会多元主体的重要手段，也是乡村社会适应国家力量下沉的最好回应。从乡村社会目前的发展境况看，村务监督被定位在基层党组织领导下开展工作，其功能的实现自然离不开基层党组织领导。同时，村务监督外部环境的变动，需要基层党组织及时作出反馈，以基层党组织的功能调适提升村务监督的整体效能，夯实基层党组织领导核心地位。在乡村监督体系之中，党建嵌入村务监督需要解决的难题是政党监督网络如何有效优化调整现行村务监督单元、制度、体制，从而勾连起“村治监督”与“乡政监督”之间的结构性联系。所以，笔者利用嵌入性理论阐释政党在村务监督和乡村监督之中的作用机制，成为理解党建引领村务监督的重要理论工具以及研究的逻辑起点，而村务监督并非独立于乡村监督体系之外，其内部“嵌入”后的外部“整合”更加重要。因此，提出整体性监督理论分析框架，即沿着党建嵌入村务监督结构-党建整合村务监督要素-党建引领村务监督价值的逻辑理路，分析党建激活村务监督和协调乡村监督各主体的全过程，阐释基层党组织在实现全面从严治党与监察体制改革双下沉过程中村务监督的基本样态和实践走向。

三、积淀与困境：蕉岭县农村联合监督改革的实践动因

2021 年受广东省民政厅委托，笔者对蕉岭县村务监督进行了系统化的深入调研，深度访谈了当地政府有关部门、乡镇党政干部、村干部、乡村能人、普通农户等村务监督建设的不同行动主体，获得了大量村务监督的一手和二手资料，并从不同层面记录和分析了村务监督的发展历程和现实问题。

（一）经验积淀：蕉岭县乡村治理改革创新中党建的引领历程

地处闽粤赣三省交界的蕉岭县，是广东省委、省政府“一核一带一区”区域发展新格局中的北部生态发展区。全县总面积960 平方公里，下辖8 个镇、107 个村（居），户籍人口23.18 万人。近些年来，蕉岭县委、县政府认真贯彻落实中央的各项部署要求，将农业农村发展摆在首要位置，不断深化与高校科研院所的校地合作联系，在乡村治理体制机制改革方面开展了一系列大胆创新，探索建立了“一核三元、四权同步、多层共治”的村级治理新模式，增强了村级党组织的领导地位，创新了集体产权制度和治理机制。

关于蕉岭县村务监督探索历程可以追溯至2007 年，当时由华中师范大学与蕉岭县委、县政府共同牵头成立了“南农实验”课题组，为保障村民自治制度所赋予村民的监督权，避免村民自治成为“村委会自治”或“村长自治”，在省内率先创建了村务监督机构“村务监事会”，2010 年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布后又将其改名为村务监督委员会。在开展村务监督的基础上，蕉岭县又抓住了国务院农村综合改革示范试点的历史机遇，充分挖掘内部治理资源，创设村民理事会制度，基本形成了“一核三元、多层共治”的治理格局。2015 年，蕉岭县依据广东省民政厅、监察厅、财政厅联合下发的《关于印发广东省村务监督委员会工作规则的通知》，就建立健全基层党组织领导下的村务监督机制，对村务监督委员会进了规范化、法治化建设，其主要是进一步规范村务监督委员会运行的制度化建设和人员选拔的规范化建设。2020 年10月，又通过村党组织书记提前换届，实现了全县村党组织书记的三个“一肩挑”。由此，蕉岭县为深入开展新时代村务监督改革提供了良好的党建引领氛围，为以基层党组织为核心重构村务监督提供了嵌入和整合基础。

（二）困境倒逼：村务监督所面临的体制机制梗阻

反观蕉岭县村务监督委员会的实际运转，存在着以下四个方面的问题：

1.人员能力有限，难以发挥有效作用。从蕉岭县全县数据统计来看，村务监督委员会成员年龄在60 岁至70 岁的占比为61.2%，初中文化程度的占比为58.4%，小学文化程度的占比为9.6%。总之，村务监督委员会成员在整体上年龄结构偏大、知识文化水平偏低。笔者走访发现，村务监督委员会成员受年龄老化、知识结构的限制，都是“老”新手，有些甚至身体状况不佳，而且大多数人对如何实施村务监督缺乏基本的认识，很难自主承担监督者的角色。

2.熟人社会影响，监督效果不明显。蕉岭县作为传统客家文化聚居区，具有浓厚的客家文化底蕴和宗族文化氛围，大多数人的家庭观念和宗族意识比较强烈，基于血缘、亲缘、地缘形成了一个又一个牢固的社会关系网络。传统村务监督委员会成员大都是本村村民，具有多重社会身份，很难跳出人情圈子和熟人关系，因此村务监督变成了“宗务”监督，其规章制度也被宗法惯习所取代，流程不公开、不透明，进而影响了村务监督的合法性、有效性。

3.监督机制“虚弱”，难以有效落地。从蕉岭县前期调研走访的八个乡镇来看，监督制度更多只是上墙，流于表面，老百姓不关注、村干部不上心。尤其近些年伴随着各类项目不断下乡，现行村务监督机制难以满足村庄发展的实际需求。当下的村务监督并未涉及村庄发展的关键领域、核心问题，如三资管理和村级工程项目等。绝大多数监委会成员也并未严格按照村务监督制度执行，尤其在出现违规违纪现象时，监督惩戒机制效果受限。

4.监督组织“虚置”，无法高效运转。调研过程中发现蕉岭县村务监督委员会台账等文本性工作都比较完善，然而村中百姓对村务监督委员工作评价并不高。有23.1%的农户认为村务监督委员会权力过小，25.7%的农户认为村务监督委员会成员监督能力弱，也就是说48.8%的农户认为监督组织建设不足。为了减少制度成本所带来的行政负担，基层政府往往会跳过村务监督委员会直接开展相关村务监督工作，对“无关痛痒”的事情，尽量“大事化小、小事化了”，从而造成村务监督委员会缺乏足够的外部支撑，处于“虚置”状态。

四、改革与发展：蕉岭县党建引领村务监督的实践样态

2019 年12 月，蕉岭县成为全国乡村治理体系建设试点示范单位，村务监督也迎来了改革创新的重大机遇。由蕉岭县委、县政府牵头，县组织部、县纪检监察部门、县民政局联合成立“三务”（即“党务”“财务”“村务”）联合监督改革领导小组，在全县范围内开展“三务”联合监督试点试验。试验思路主要是从政党基层网络结构（乡镇党委-村党支部-村党小组）出发，跳出村民自治制度框架的桎梏，理顺村域内“三务”背后的组织结构关系，进一步组织和动员基层各类监督力量，实现村务监督组织、人力、单元、机制、体制、理念的全方位变革。

（一）结构嵌入：党建引领村务监督的结构重塑机制及其逻辑

针对当下村务监督的突出问题，蕉岭县将基层党组织从监督单元、监督制度、监督体制三个维度对村务监督委员会进行嵌入，力图构建起政党监督与自治监督、行政监督的互联互通。

1.打破村务监督组成边界，重塑村务监督单元。“三务”联合监督首先联合的是不同村庄。蕉岭县考虑到各村之间存在着较大差异性，秉持有利于监督工作开展的原则，按照行政村人口、村域面积、距离远近、利益关联度等综合因素，重新组建村务监督委员会。同时，为保障监督工作的公正性，对各行政村按照人口数量分配名额，并由各行政村通过村民会议或村民代表会议选举产生，其中由内部成员轮值担任联合监督委员会副主任。并且积极推进“三务”联合监督成员担任各村纪检委员，实现“一肩挑”，从而理顺乡镇党委与联合监督委员会之间的关系，在根本上扭转兼职化的工作方式，为下一步完善村务监督工作和管理体系做好铺垫。

2.扩充村务监督工作内容，重塑村务监督机制。为保障“三务”联合监督委员会的规范和公正，蕉岭县通过制度建设明晰村务监督工作内容，出台了一系列工作条例和指导机制，如实行交叉监督和定向监督。其中，交叉监督主要是指异地交叉监督和人员交叉监督，定向监督主要是借鉴精准扶贫期间所形成的监督机制，将其创造性转化为村务专项监督。为更好地适应村党支部书记三个“一肩挑”后权力过于集中和强势，还赋予了“三务”联合监督委员更大监督权限，使其覆盖多村内的行政性、政治性、自治性事务的具体流程、考核评价等事项。

3.理顺村务监督组织体系，重塑村务监督体制。“三务”联合监督的组织定位为镇街纪检监察室具体业务指导，镇街党委直接领导负责，县纪委监委监督检查。镇街党委每月根据各监委会工作开展情况召开复议评估大会，对工作进展进行研判和部署，每季度将各项工作向县纪委监委进行汇报。然后根据县纪委监委具体反馈意见，进行相关案件处理，报县级党委履行相应审批程序。镇街纪检监察室则定期与“三务”联合监督委员会召开例会，围绕群众关注的热点、难点问题，对影响较小的事件进行宣传教育、约谈警告，对产生一定社会影响和违反国家相关法律法规的，交由镇街党委进行政务处罚，并上报县纪委监委备案。

（二）要素整合：党建引领村务监督的资源重组机制及其逻辑

从蕉岭县“三务”联合监督创新实践出发，仅仅停留于基层党建与村务监督的深度嵌套，并不足以真正实现党建引领村务监督的目标。这就要求进一步整合基层监督资源，构筑村务监督的外部监督保障体系，从监督人力资源、监督外部资源、监督技术资源入手，重新塑造村务监督的权威性和有效性。

1.充分调动县域范围内人力资源，重构村务监督的权威性来源。“三务”联合监督扩充监督主体来源的过程，不仅突破了传统村务监督所划定的物理空间范围，而且实现了从更高层面推动多个行政村进行人力资源之间的重组。

一是蕉岭县通过组织选派、帮扶驻村、培训提升等方式，进一步挖掘县域内党员干部人力资源，大力推进全县党员骨干力量下沉至基层监督领域，以更好地满足当下乡村社会监督人才需求。这些党员干部本身具有“在地身份”，都属于当地具有一定公信力的权威式精英。通过将其直接下沉至监督一线，可将党的政治优势转化为实际行动力量，实现对区域监督主体的整合。党的权威性使得以基层党委为核心主体的引领治理所构建的政治连带关系具有权威性〔14〕。政党监督力量的进驻，既打破了传统科层制的桎梏，也增强了“三务”联合监督执行的力度，强化了“三务”联合监督正式权威的塑造。

二是乡镇党委综合考虑年龄、文化程度、专业知识等队伍结构，吸纳乡贤精英、经济能人等乡村社会内部监督力量，面向社会公开招聘懂财务、善管理、熟悉工程建设的专业化监督人才，以更好应对日渐复杂化的基层公共事务。蕉岭县通过提高准入门槛、净化监督队伍，破除了乡村“人情”关系对监督运作的阻碍。同时，充分发挥乡村德治资源和力量，尤其是“新乡贤”群体能够利用自身能力和影响，充分调动乡村内生力量参与村务监督，成为链接多元监督主体的纽带，形塑了“三务”联合监督的非正式权威。乡镇党委通过对乡村监督多元主体的整合，也提升了自身的组织动员能力，优化了干群关系。这既满足了基层党建的政治任务要求，也扩大了社会监督基础；既遏制了党建“务虚化”现象，也解决了乡村“以权谋私”问题。

2.建立健全多元协同的基层监督体系，重构基层“大监督”格局。为更好地适应目前党政监督发展总体趋势，充分利用监察体制改革的外溢效应，蕉岭县从县域层面建立起“三务”联合监督的外部帮扶体系，营造良好的法治保障外部环境。

一是完善派驻机制、强化派驻监督。充分借鉴党内巡视制度，积极推动巡视工作与“三务”联合监督工作的衔接。由县纪委监委建立覆盖全县的镇、村巡视巡察机制，推动全面从严治党向基层延伸，建立常态化的“明察暗访”工作制度。并且依据乡村公共事务的类型以及涉及的群体范围，划分各区域、各事项的主体责任，建立巡视巡察反馈渠道。由此消除传统村务监督的组织局限性，扩充监督范围、强化监督力量，构建起上下联动的基层监督结构体系。

二是充分调动人大监督，变被动监督为主动监督。鼓励和支持县、乡两级人大代表积极主动开展执法检查，建立民意征集监督机制，采取明察暗访相结合，扩大监督范围、丰富监督内容，并不断拓展进村入户活动形式。同时，结合当下乡村发展的特点和历史积淀，根据基层党组织建设内容，将监督由个人自省向群体培育转变，为村务监督工作提供了法律援助和司法培训，以更加精准化、精细化的法律援助体系加强了联合监督委员会建设。

3.引入数字技术，保障“三务”联合监督的有效性。蕉岭县以县为中心搭建起“三务”联合监督的信息化平台，建立涵盖不同部门的专门性监督APP 和覆盖县镇村的监督微信群、公众号等数字平台，从而更加贴近村民需求和村庄发展，强化监督的时效性和有效性，将文本性监督转化为日常生活性监督，持续推动“三务”联合监督标准化、长效化。

一是针对日常公共事务，建立监督网格化微信群。各个“三务”联合监督委员会都建立了微信群，微信群内村民输入“12345”，即可自动弹出监督服务应用，而且链接了“三务’联合监督服务平台。通过微信群的“12345”功能还可以找到所需要的各类乡村公共服务应用，这大大简化了村民的使用复杂度，让村民能够通过最简单的方式跨过“监督鸿沟”，一键直达各类监督部门。同时“三务”联合监督委员会可将监督反馈内容一键下发，重要的反馈内容可加载回复机制，要求村民看完就回复，从而保障了信息的及时性和到达率。

二是针对集体经济事务，建立“三资”监管数字平台。蕉岭县根据农村工作实际，在原有“三资”平台功能基础上，嵌入加载动态管理、实时监管、全程留痕、风险预警等监管功能模块，推动系统升级和平台整合，实现了农村集体“三资”监管平台和产权改革信息管理系统、农村产权流转交易系统、银农直连系统四网融合。“三务”联合监督委员会借助三资监管数字平台，有效杜绝了大宗集体资产租赁和主要资源发包优亲厚友“一言堂”“便签条”现象，防止了集体资产监管缺位和随意处置造成的损失浪费和资源流失，规范了“三资”交易监管程序流程，促进了资产资源保值增值合理利用。

（三）价值引领：党建引领村务监督的文化营造机制及其逻辑

党的十九届五中全会提出，要构建基层社会治理新格局，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。乡村治理，自治为基、法治为本、德治为先〔15〕。基层党组织的功能定位不仅限于政治领导，还要加强思想引领，进一步提升党在农村社会的凝聚力和号召力，唤醒乡村德治传统和塑造乡村法治意识，培育出乡村社会整体监督氛围，为村务监督持续有效运转提供保障。

1.创新基层党风廉政建设。蕉岭县以农村基层党建“整镇推进、整县提升”示范县镇创建行动和“一支部一品牌”活动为抓手，紧盯关键少数与重点领域，深化实施“三强四带”，要求各镇党委每年对村（社区）书记集中培训不少于二次，不断提高基层党组织一把手的履职意识和履职能力。与此同时，在强化对“一把手”全方位监督的过程中，更要鼓励和培育“一把手”干事创业的积极性，建立精准的容错纠错和免责机制，真正发挥基层党组织“一把手”的模范带头作用，以形成党内监督的良好态势。

2.发挥传统德治监督因子。蕉岭县在现行“三务”联合监督地区开展“道德积分制”活动，主要以基层党组织为实施主体，辅以各村村民理事会，以监督单元为推广范围，与党务、财务、村务等乡村振兴重点任务有机结合，从而将“村里事”变成“家家事”。在这一过程中，建立了全县评议成员库，吸纳有一定公信力和威望的乡贤参与其中，并建立了一整套奖惩机制。“道德积分制”推动了监督重心向日常生活覆盖，极大地激发了广大村民的参与积极性，并实现了传统道德舆论监督现代性再造，为构建全民共建共治共享的乡村治理体系打下了坚实的基础。

3.完善乡村法治宣传教育。乡村社会独特的文化土壤之中所孕育的人情面子与宗法观念，在一定程度上仍然对乡村社会党员干部和普通民众的思维方式和行为习惯产生了影响。传统“大水漫灌”式的“送法下乡”和“迎法下乡”与乡村社会自身特性并不相契合，蕉岭县采取村民自荐、党组织推荐两种方式，在所辖每个行政村培养一名“法律明白人”和一名“法治带头人”。通过对乡村人才法治培育，推动了“三务”联合监督在各村宣传和执行工作，进而增强了群众的监督意识、法治观念和依法办事的自觉性。

五、结论与反思

从村务公开制度机制建设的1.0 版本到村务监督组织模式建设的2.0 版本，再到党建引领村务监督体系建设的3.0 版本，反映出我国乡村治理整体转型的缩影，凸显了村务监督作为乡村有效治理的关键一环，已内嵌于乡村治理体系现代化之中，是未来乡村发展不可回避的重要命题。在全面推进乡村振兴的新时期，强化提升党组织领导力，变革基层监察改革体制的过程中，蕉岭县由政党疏通目前政治性监督、行政性监督与自治性监督之间的梗阻，打通基层监督“最后一公里”，构建起基层政党、行政组织、自治组织之间的良性互动监督体系。不可否认的是，蕉岭县乡村监督体系依然面临着诸多困难和阻碍，如在“三务”联合监督实践过程中地域的扩大和内容的扩充，带来了更加复杂的监督现状，加之缺少了相关政策支持和村民广泛参与，不同监督主体之间沟通更加难以达成一致，不同群体、村庄利益之间的冲突也更加尖锐。

依据笔者构建的党建引领村务监督分析框架来看，“三务”联合监督从监督客体上，还需要适应跨村域利益和跨领域事务之间的协调，塑造自身监督的权威性和合法性。从监督主体上看，还需要突破现行层级监督壁垒，尤其是自下而上的监督互通渠道，提升联合监督的系统性和协调性；从监督理念上看，还需破除乡村社会之中的人情观念桎梏，培育广大村民的法治意识和政治素养；从监督内容上看，联合监督规范还需要得到村民的广泛认可，强化制度执行的有效性和科学性。不同于西方解释主义政策民主的竞争性和碎片化，中国的全过程人民民主是一种整体性民主。全过程人民民主以一种整体化和协同化的方式嵌入在国家治理体系之中，是一种与国家意志相统一的全链条、全方位、全覆盖的民主〔16〕。所以党建引领村务监督的过程，也需要保持村务监督的自治底色，将原来分散的社会监督资源进一步整合，以更好地制约和监督村级公共权力。这在于实现以权利制约权力，保障农民参与的各项权利，充分调动参与积极性。需要将监督贯穿于选举、决策、管理之中，建立“四权同步”监督机制，保障农民当家作主权利的完整性和统一性，使“四权”相互关联、相互衔接、相互促进，围绕监督构建起基层全过程人民民主运行的完整链条。