十八大以来中国新型政党制度效能提升的优化路径研究

孔海棠

(安徽理工大学,安徽 淮南 232001)

中国新型政党制度是中国政党制度在中国特色社会主义新时代的最新命题,内涵丰富、体系科学、理论完整,在建立新中国、建设新中国、开拓改革路、实现中国梦的历史进程中都发挥了举足轻重的作用。党的十八大以来,在党和国家面临“改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多、治国理政考验之大都前所未有,世界百年未有之大变局深刻变化前所未有”[1](P30)等严峻挑战下,中共中央积极部署全面深化改革和推进国家治理体系和治理能力现代化,将坚持和完善我国新型政党制度作为一项重要内容纳入其中,提出要“发挥我国社会主义新型政党制度优势”[2](P39),激发我国新型政党制度的生机和活力。研究党的十八大以来中国新型政党制度效能提升的路径,对坚持和发展中国新型政党制度和推进中国新型政党制度话语体系的构建、发展全过程人民民主和助力中国式现代化都具有重要意义。

一、以加强党的建设巩固党的领导地位

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,“是最高政治领导力量”[3](P14)。历史反复证明,党的领导能力是随着党的自身建设的加强而不断提升的。坚持党的领导必须不断加强党的建设。加强党的领导,必须始终保持党领导的先进性、全面性和权威性,以此巩固党的领导地位。

一是增强党领导的先进性。党的先进性是马克思主义政党的立党之本、生命所系和力量所在。在新型政党制度框架下,中国共产党对各民主党派的领导正是建立在先进性基础之上,通过实施党的正确政策,发挥共产党员的模范带头作用,以及开展深入细致的思想工作,说服和教育各民主党派成员自觉接受党的主张和政策。执政党的先进性不是一成不变的,而是需要与时俱进。党的十八大以来,中国共产党顺应时势的发展要求,提出全面从严治党的战略部署,是党通过自我革命加强自身建设,对当前党内存在的一系列问题的现实回应。“全面从严治党的实质,就是以高标准严要求保持和发展党的先进性、纯洁性,全面提高党的领导水平和执政能力。”[4](P366)全面从严治党的深入开展,要求党的各级组织以习近平新时代中国特色社会主义思想为基本遵循,推动全党恪守党的性质宗旨和理想信念,不忘初心、牢记使命,把自我革命进行到底,从而保持党的先进性,巩固党的执政根基,增强各民主党派对中国共产党领导的认可。

二是增强党领导的全面性。党的领导是否全面是衡量中国共产党领导水平高低和领导能力强弱的重要标准。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”[3](P14)中国共产党是执掌国家政权的最高政治领导力量,要在宪法和法律的范围内实施对多党合作和人民政协工作的全面领导。一方面,对多党合作的全面领导。发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,将政治协商、民主监督和参政议政等重要工作列入各级党委重要议事日程,统一领导、统筹安排,纳入决策程序,保障实施成效,有助于巩固和加强党的全面领导。另一方面,对人民政协工作的全面领导。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,将党的组织和党的工作全覆盖,“做到哪里有政协委员哪里就有党的工作,哪里有党员哪里就有党的组织,哪里有党的组织哪里就有健全的组织生活和党的组织作用的充分发挥”[5],从而实现党对人民政协的全面领导,巩固党的领导地位。

三是增强党领导的权威性。领导权威是执政党在长期执政的过程中树立起来的话语威信和政绩认同。党的领导权威性体现在三个方面。第一,体现为党的思想权威。党的思想权威为党的领导提供了价值合理性,也为党的领导提供了实现手段的合理性,从而使这种思想权威扎根于中国特色社会主义实践的深厚土壤之中。习近平新时代中国特色社会主义思想拓宽和深化了党的领导权威的坚实基础。第二,体现为党的组织权威。中国共产党“具有高度组织化的体系和自身的独立性”[6],具有强大生命力和组织权威。党的各级组织全面肩负起实现党对多党合作领导的重大政治责任,发挥把方向、管大局、保落实的重要作用,确保把党中央大政方针和决策部署贯彻落实到多党合作之中。第三,体现为党的制度权威。党的制度权威的实现贯穿和融合在党的建设各个环节之中。这是党实现自我革新、自我超越和自我完善的重要体现。高度统一的思想、高度发达的组织和高度严密的纪律是党的强大组织力、行动力和领导力的重要保障。实现党的这种强大的组织力、行动力和领导力的常态化,保证这些能力不受代际更替和外来冲击的干扰而具有持续性,这是党的制度权威的核心,从而有效避免权力运行中的变数与风险。总之,党的领导权威需要不断通过党的思想、组织和制度权威来实现。

二、以加强参政党政治生态建设促进参政党作用发挥

习近平总书记强调:“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,更好体现这项制度的效能,着力点在发挥好民主党派和无党派人士的积极作用。”[7]良好的政治生态建设是发挥民主党派积极作用的前提。民主党派的良好政治生态建设强调发挥政治环境的积极作用,从而对参政党建设产生重要影响,“把民主党派建设成为政治坚定、组织坚实、履职有力、作风优良、制度健全的中国特色社会主义参政党”[8]。参政党的良好政治生态建设由两个方面构成。

一方面,需要加强参政党内部政治生态建设。参政党内部政治生态建设是参政党建设的内在动因和关键,这就“需要参政党积极加强内部治理,认真履行参政党职能,真正实现其作为政党而存在的功能与价值”[9]。第一,科学定位角色。民主党派要加强角色定位、找准自身位置,既要尊重历史、尊重现实,又要对比国外、面向未来,深刻认识参政党与执政党、在野党(反对党)的根本不同,认清中国的参政党具有其生成的必然性和必要性,以及其发展的规律性,从而提升参政党的参政信心。第二,牢记初心使命。习近平总书记指出:“我们应该不忘多党合作建立之初心,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路,把我国社会主义政党制度坚持好、发展好、完善好。”[10]各民主党派与中国共产党在新中国的建立和建设中、在改革开放的探索和实践中携手同行、共同奋斗,始终在党的领导下走中国特色社会主义道路,致力于国家富强、民族复兴、人民幸福和促进祖国和平统一。这既是多党合作的政治基础,也是多党合作的初心和使命。第三,主动履行职能。政党的一个基本性能是主动性,这是政党保持生命力的前提和关键。在把握客观规律的前提下,参政党履职能力的高低依赖于发挥主观能动性的程度。因此,参政党应增强主体意识、政治意识、责任意识和大局意识,增强主观参与的内在动力,从被动履职转变为主动履职。第四,加强组织建设。组织建设是参政党建设的基础。在不同时期,参政党组织建设的内容和侧重点不同。当前,各参政党普遍存在集中领导水平不高、基层组织涣散、后备力量薄弱和组织凝聚力不强等问题。因此,在加强参政党组织建设过程中,必须以领导班子建设、干部队伍建设、基层组织建设作为重点和突破口。

另一方面,要加强参政党外部政治生态建设。民主党派在中国政治体系中是一个重要组成部分,“作为系统,它一刻也离不开来自外部环境的支持和制约”[11](P34)。民主党派自身建设离不开中国共产党的支持和帮助。第一,扩大参政党参加政治活动的空间。党的各级组织要坚持体谅包容、求同存异、遇事协商和“三不”(不打棍子、不戴帽子、不抓辫子)等原则,创造宽松民主的运行环境,为民主党派履行职能提供条件、畅通渠道和完善机制,扩大其参加政治活动空间。第二,优化参政党的政治资源配置。“无论是执政党还是非执政党,它的生存和发展都有赖于资源的获得和资源的利用。”[12](P342)参政党政治资源配置的优化是一种多样化的配置路径,可以通过执政党、政府、人大或政协等不同途径来实现,但起核心作用的只有作为执政党的中国共产党。中国共产党发挥总揽全局、协调各方的优势,在政党协商、人大协商、政府协商和政协协商中实现对参政党政治资源的优化配置。第三,确保参政党法律地位。参政党的地位、作用和履职程序等应通过宪法和法律的形式确定下来。同时,中国共产党和各民主党派都要遵守法律法规,特别是要维护宪法尊严,保证宪法顺利实施。只有通过加强参政党政治生态建设,才能建设高素质的中国特色社会主义参政党。

三、以促进党际关系和谐推进政党协同发展

我国新型政党制度是一种多党合作制度,多党合作存在的意义就在于各个政党的共同进步、协同发展。针对当前我国参政党建设中存在的政党趋同和活力不足问题,中国共产党和各民主党派都应该处理好领导与独立之间的平衡、执政与参政之间的互动、主导与主动之间的互助等方面的和谐关系,以和谐的党际关系推动政党协同进步。

一是坚持中国共产党的领导与民主党派的独立之间的相对平衡。处理好中国共产党的领导与民主党派相对独立性之间的平衡,使各政党在中国政党制度的框架内既有秩序又有活力地稳定运行,这是一个涉及中国特色社会主义民主政治稳定发展的关键性问题。1989年中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确指出:“中共对各民主党派的领导是政治领导,即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导”“民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”。这说明,“组织独立是民主党派接受中共政治领导的边界和限度”[13](P151)。中国共产党与各民主党派都是服务于中国特色社会主义伟大事业和中华民族伟大复兴的政党,但它们在社会基础、政治地位、政党角色、政党职能、活动方式等方面都有差异,这是新型政党制度存在的客观前提条件,也是各民主党派存在的必要前提。每个政党都是责任主体,总体目标相同但分工不同,共同奋斗目标是不同的主体从不同的角度担任不同的角色完成不同的任务而实现的。因此,执政党应鼓励各民主党派从不同角度在不同侧面、层面上体验时代脉动,反映社会要求,以不同方式观察和思考问题,并针对关乎国计民生的重大社会现实问题建言献策。因此,中国共产党与各民主党派必须以相互承认和尊重差异性为前提,保持党的领导与民主党派独立性之间的相对平衡,使政党之间和而不同、求同存异、各得其所、同生共赢。

二是实现中国共产党执政与民主党派参政之间的良性互动。“执政党与各参政党的政治磨合将是中国政党制度长期面临的一个重大课题。”[14](P278)造成政党趋同与活力不足现象的原因是多方面的,从执政党与参政党关系角度看,关键在于作为执政党的中国共产党尊重、支持、帮助参政党。从中国共产党的领导历程和执政经验看,党的领导民主化和执政包容力增强的同时,党的执政能力也会随之提升。在中国新型政党制度的框架内,执政党的执政能力与参政党的参政能力之间是一种良性互动的关系。各民主党派通过加强自身建设,向中国共产党看齐,将追求自身的进步性与中国共产党的先进性相适应。参政党参政能力提升的同时,又能激发执政党执政能力的进一步提升。这样,二者就形成了相互促进的关系。双方的互动频率越高,新型政党制度的效能就越强,从而实现政党之间协调一致、配合得当、各尽所能、共同繁荣。

三是促进党的主导与民主党派的主动之间的有益结合。中国共产党在我国政党关系中发挥决定性和主导性的作用,承担着主要的政治责任。中国共产党要为民主党派参政提供必要的条件,既要营造宽松稳定、团结和谐的社会政治环境,又要保障民主党派履行政治协商、民主监督和参政议政的职能。各级党委特别是领导干部要带头发扬民主,坚持求同存异、体谅包容,形成宽松民主的政治氛围,允许不同意见表达,在各种观点的交流融合中凝聚最大共识。中国共产党要积极为民主党派履行职能提供条件、畅通渠道和完善反馈机制。民主党派在多党合作关系中是参加者、实践者和推动者,担负着重要责任,为此,民主党派要增强主体意识、政治意识、责任意识和大局意识,从“要我协商”转变为“我要协商”。民主党派要认识到自己是多党合作中必不可少的主体,是中国共产党的诤友和挚友,不能讲一团和气,要承担起敢于监督、善于监督和真诚监督的责任使命。同时,各民主党派要从坚持人民当家作主、推进国家治理体系和治理能力现代化、发扬中国特色社会主义民主政治和发挥社会主义制度优越性的高度认识新型政党制度和自身的重要作用,在全面建设社会主义现代化和实现中华民族伟大复兴中国梦的大局中正确认识自身所肩负的时代使命。由此,实现中国共产党与各民主党派团结和谐、协同进步,从而使我国新型政党制度的运行充满活力。

四、以完善政党制度运行机制强化政党制度功能

“政党制度运行机制是政党在执政或参政过程中体现出来的一般规律和行为规范。”[15](P263)政党制度的价值和功能都必须通过一定的运行机制才能实现。内容科学、程序严密、系统健全的政党制度运行机制是确保我国新型政党制度功能有效发挥和实现新型政党制度稳定、有序、高效运作的基本保障和内在动力。完善我国政党制度运行机制体现在三个方面。

一是运行载体的多样化。制度化的运行载体是我国政党制度有效运行的基本前提和重要平台。我国既有的政党制度运行载体发挥着不可替代的作用。目前,已经形成了专题协商座谈会、人事协商座谈会、调研协商座谈会、情况通报会、会议精神传达会、迎新茶话会等会议载体开展小范围谈心活动、个别约谈等,以及书信交流、书面意见、调研报告等书面载体。从大范围的各类座谈会,到小范围的谈心谈话,再到各种形式书面交流的不同载体形式,促进了我国政党制度的具体化和实质化运行。这些经过长期历史积累形成的直接运行载体在我国政党制度运行过程中发挥着重要作用。

党的十八大以来,随着改革开放的深入发展和我国全面深化改革的进行,特别是在推进国家治理体系和国家治理能力现代化的背景下,既有的政党制度运行载体已经不能完全满足政党制度运行主体之间沟通交流的需要,还有进一步扩大化的必要。当前,我国政党制度的直接运行载体更多强调中国共产党的领导和主导作用,在充分发挥各民主党派中央积极性、主动性方面还有待进一步加强。如在约谈载体方面,不仅中共中央负责人可以约请民主党派中央负责人个别交谈,反过来,民主党派中央负责人根据需要也应该主动约请中共中央负责人个别交谈。同时,我国政党制度运行中不仅仅强调中国共产党和各民主党派之间的领导与合作,同时,各民主党派之间也应是相互合作、互帮互助的关系。在各民主党派之间应该建立直接沟通交流的固定平台和载体。因此,我国政党制度的直接运行载体还需要根据新时代的现实需要,进一步建立多样化平台载体,为我国政党制度稳定有序、科学有效地运行提供丰富的载体支撑。

二是运行程序的民主化。新型政党制度在党的领导下运行,“不是不要民主了,而是要形成更广泛、更有效的民主”[10]。应注重在民主协商的准备、实施、反馈的程序中,对党外干部的推荐、选举、任用等各个环节的程序中,在民主监督的知情、沟通、反馈的环节上, 都要保持公开透明,充分发扬民主,广泛听取意见,反复协商,求同存异,求得共识,不断加大民主化的广度、深度和力度,为新型政党制度的有效运行提供强大动力和程序保障。当前,虽然已经构建起了各党派之间的知情明政机制、沟通联系机制、考察调研机制、协商反馈机制等,但在我国政党制度运行的具体实践中,这些机制还没有很好地发挥作用,还需要进一步完善。

三是运行规则的法治化。政党制度运行规则法治化是指将各种有关我国新型政党制度的运行规则以制度、法律和法规的形式确定下来,并使运行主体严格遵守以促进我国政党制度朝着既定的方向有效运行。在长期的历史过程中,形成了关于我国政党制度的一些优良传统和作风,有的及时转变成为运行规则,有的还有待进一步提升为运行规则。当前,我国新型政党制度运行规则集中于《中国人民政治协商会议章程》《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,以及党的十八大以来出台的《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党政治协商工作条例》《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《中共中央关于加强政党协商的实施意见》等一系列相关文件之中。虽然我国新型政党制度运行规则取得了一定的成就,但总的来看,还没有形成由高到低、由虚向实、层次分明、相互联系的科学体系。也就是说,运行规则必须是一个多层次、多元化、法制化的规则体系。因此,根据我国新型政党制度运行的实际情况,通过将不同层次的运行规则分别写入宪法、章程、条例、制度之中,促使我国新型政党制度有法可依、依法运行,“不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[16](P146),最终促进我国新型政党制度效能的提升。