民主党派开展专项民主监督工作的现实难题与对策建议--基于湖北省黄石市的调研与分析

周一明

(黄石市委党校,湖北 黄石 435000)

新时代,以习近平同志为核心的党中央高度重视民主党派专项民主监督工作,将其作为一项重要制度安排纳入党内法规中。党的十九届四中全会决议强调“健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制”[1]。《中国共产党统一战线工作条例》规定:“受党委委托就有关重大问题进行专项监督等工作中,通过提出意见、批评、建议等方式,对中国共产党进行民主监督。”[2]

民主党派专项民主监督指受中共党委委托,民主党派、无党派人士履行民主监督职能,围绕党委和政府的中心工作,就某一项重大决策或政策的贯彻落实情况实施的全过程监督。

一、民主党派专项民主监督的重要意义

(一)开辟多党合作服务国家中心工作新领域,激发新型政党制度新效能

“评判政党制度优劣的一个重要指标是其功能发挥的最终效果。”[3]中国新型政党制度的独特优势是各民主党派和无党派人士在中国共产党的坚强领导下,围绕国家中心工作,共同投身于中国特色社会主义伟大实践。

70多年来,国家中心工作到哪里,多党合作事业就跟进到哪里,这是新型政党制度的本质要求,也充分彰显了制度效能。一段时间,参政党履行参政议政职能较充分,政治协商和民主监督略显不足,因为“这种参政议政能够直接为中共党委政府完善决策提供咨询和参考,为中共各级党委所重视,也成为民主党派各级组织实际的工作重心”[4]。“从实际监督情况来看,大部分民主监督内容通常是对政府某项具体工作和某项社会事务的监督,对党际监督尤其是党委执政情况和党员干部履行职能情况进行监督的比较少。”[5]

新时代,以习近平同志为核心的党中央加强对多党合作事业的全面领导,明确“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是新型政党制度,是国家治理体系的重要组成部分,推动多党合作事业发展进入新阶段”[6]。中共中央把多党合作事业上升到国家治理体系重要组成部分的高度,支持民主党派作为国家治理主体,参与国家重大方针政策决策施策全过程。这为中国特色社会主义参政党全面履行职能提供了广阔舞台,激发了新型政党制度的效能。

(二)丰富民主党派民主监督理论,创新民主党派民主监督形式

民主党派民主监督是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分。民主党派民主监督是政治监督,是对中共党内监督的重要补充,于执政党而言,是一种重要的政治支持。民主党派与中共“在合作中监督、在监督中合作”[7],共同推动中国特色监督体系的制度优势转化为国家治理效能。

《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》专门规定民主党派民主监督的六种基本形式,明确了民主党派民主监督的适用范围、运行规则和主要途径,使民主党派民主监督有章可循。新时代,中共中央不断丰富发展民主党派民主监督理论与实践。习近平总书记强调:“要从制度上保障和完善参政议政、民主监督,探索有效形式。”[8]

《中国共产党统一战线工作条例》规定了民主党派民主监督的十种形式,其中第六种“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”涉及监督主体、监督主题、监督组织、监督程序、监督手段、监督结果、监督反馈等方面。它更加突出民主监督的目的性、组织性、专业性、严肃性、制度性和实践性,是新时代民主监督理论创新的重要探索。习近平总书记指出:“各民主党派中央深入开展脱贫攻坚民主监督,加大定点监测、驻村调研力度,为打赢脱贫攻坚战发挥了重要作用。”[9]民主党派专项民主监督具有强大生命力,是被实践证明了的“切实有效、务实管用”[10]的民主监督形式。

(三)支持民主党派加强自身建设,促进中国特色社会主义参政党科学发展

进入新时代,习近平总书记对民主党派提出“多党合作要有新气象,思想共识要有新提高,履职尽责要有新作为,参政党要有新面貌”[11]要求,是民主党派新的历史使命,也是民主党派加强自身建设的基本遵循。为此,民主党派必须加强思想政治、组织、履职能力、作风、制度建设,提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力和解决自身问题能力。

民主党派加强自身建设要找准切入点和着力点。民主党派专项民主监督工作对各民主党派是一项大考,给民主党派注入新的活力。党派成员参与专项民主监督工作,能切实感受到中国特色社会主义建设的火热实践和伟大成就,切身体会中国特色社会主义制度的巨大优越性,坚定中国共产党的领导,不断夯实多党合作的思想政治基础。中共中央统战部在总结民主党派成员参与脱贫攻坚民主监督工作时,指出“对他们来说既是一场履职工作,也是一场思想教育实践活动”[12]。

二、民主党派专项民主监督的主要特点

民主党派专项民主监督具备民主监督的政治性、合作性、协商性、党派性、非权利性等特征,还具有自身的特点。

(一)突出监督任务的授权性

专项民主监督不是党派自发式组织的监督,也不是民主党派成员受某一级党委或政府部门邀请成为特约监督员参与的监督,而是受中共中央或地方党委委托的授权监督,是中共赋予民主党派的一项重要政治任务。如为期五年的脱贫攻坚民主监督是民主党派首次受中国共产党委托开展的专题全程监督。[13]同时,中共中央或地方党委支持民主党派专项民主监督工作,主动畅通各种渠道,协调党政机关和相关职能部门做好服务保障工作。

(二)突出监督事项的聚焦性

专项民主监督是一事一监督,聚焦于党和国家的某一重大战略或一级党委政府的某一重大政策、重大事项,区别于一般的事务性监督,其监督内容事关全局性、方向性和前瞻性。如,各民主党派中央、无党派人士正在开展的长江生态环境保护专项民主监督是“第一次对具有流域性特点的国家重大战略部署贯彻落实情况进行专项民主监督”[14]。

(三)突出监督过程的周期性

专项民主监督是一种全过程监督,始于某项政策的启动,终于某一事项得到解决或中共一级党委委托结束。如,脱贫攻坚专项民主监督从2016年开始,到2021年中央宣布脱贫攻坚战取得全面胜利结束;2021年各民主党派上海市委会受上海市委委托开展的“解决‘老、小、旧、远’问题”推进落实情况专项民主监督的委托期是1年。[15]

(四)突出监督力量的专业性

民主党派具有人才荟萃、智力密集、联系广泛的优势,专项民主监督是依托民主党派人才专业技术优势,寓服务于监督中,与政治协商、参政议政相结合,提出批评、意见和建议。如,在长江生态环境保护专项民主监督中,民革中央结合“三农”、社会法制领域优势助力长江生态保护,民盟中央发挥科技人才作用,守护云南河流湖“海”,民建中央发挥民建联系经济界的优势,推动生态保护与经济发展有机融合。[16]

(五)突出监督工作的制度性

专项民主监督从组织领导、制定方案、专题调研、提出建议、反馈结果,具有一套完整的工作机制和流程,要求上下联动、左右协同、前后衔接、一体推进,形成完整的工作闭环。脱贫攻坚民主监督能够取得重大成绩,“关键在于各有关方面坚持把完善制度作为重要抓手,勇于尝试、大胆创新,在实践探索中从无到有、从摸索到完善、从磨合到默契,逐渐建立完善了一套行之有效的制度机制”[12]。

三、民主党派专项民主监督的现实难题

目前,民主党派专项民主监督工作主要在各民主党派中央、省级层面开展,各民主党派市委层面开展的不多。本文以湖北省黄石市民主党派专项民主监督为研究对象,以期为各民主党派市委会开展专项民主监督提供参考和借鉴。

调研组先后召开党外干部培训班学员代表座谈会,统战干部代表、各民主党派市委会干部代表、各民主党派成员代表座谈会,开展网络调查问卷,访谈党派成员,梳理民主党派市委会专项民主监督工作面临的难题。

(一)部分民主党派成员参与专项民主监督工作的积极性不高

民主党派成员参与专项民主监督工作的积极性、主动性决定了监督工作的质量和效果。大多数党派成员能够正确认识、全身心投入专项民主监督工作,但部分成员参与的热情不高、动力不足。问卷统计显示,影响党派成员参与专项监督积极性主动性的原因是多方面的,67.05%认为是本职工作太忙,没时间参加;46.21%认为是一些部门对监督结果的反馈消极;45.45%认为是活动组织比较少,没有机会参加;35.23%认为是没有发挥出专长,体现不出价值感;39.02%认为是激励措施不够,与个人工作业绩和发展进步关系不大;25.76%认为是领导重视不够。这些原因既有主观认识上的,也有体制机制上的。

(二)一些部门(单位)对专项民主监督工作的支持流于形式

不少人反映,一些部门(单位)对民主党派监督存在天然的防范和戒备心理,担心“来者不善”,是“找茬”“挑刺”或者“唱对台戏”,对民主监督采取的是“形式上热烈欢迎、实质上周旋应付”的策略。如,在调研座谈上,“讲成绩面面俱到、讲问题蜻蜓点水”;在资料提供上,有选择性展现;在现场调研上,主要看典型看样板看先进,反映一般情况的“大多数”和问题较集中的“极少数”被有意识地绕过等,使调研掌握的情况“干货偏少,水分较多”,很大程度上影响了调研质量,使调研报告存在聚焦问题不准、分析原因不深、建议对策不实等问题。

(三)监督工作的制度化、规范化、程序化不够

问卷中,“您认为开展专项民主监督工作存在的主要问题有哪些?”50.38%认为“工作制度化、规范化、程序化不够”,反映该项工作组织化程度不高。专项民主监督突出“专项”,要求对某项重大工作进行长期跟踪和深入了解,如果缺乏相应的制度机制保障,工作就无法有效开展。在制度保障方面,应明确专项民主监督的领导机关、基本原则、监督范围、监督事项、监督流程、保障机制,让专项民主监督有章可循。在工作机制方面,应从组织领导、动员部署、组织实施、成果反馈、结果运用、服务保障等方面建立全过程工作机制,不断提高专项民主监督工作的科学化、制度化水平。

(四)监督反馈结果的刚性约束力不足

民主监督的初衷是发挥民主党派成员专业优势,服务党和国家事业。民主党派民主监督是一种非权力性监督,不具有刚性约束,其制度设计既契合民主党派的性质定位,又为其贡献智慧力量提供了重要平台。但在实际运行中,由于民主监督是柔性监督,有的单位(部门)对民主监督反馈的问题或意见、建议“软处理”,主要表现为思想上重视、行动上迟缓,存而不论、态度模糊、互相推诿,一定程度上挫伤了民主党派民主监督的积极性。

四、民主党派市委会开展专项民主监督的对策建议

专项民主监督作为一种全过程民主监督,要求建立一套贯穿授权--议事--执行--考核的全过程工作机制。基于问卷统计分析结果,结合其他地方的经验,加强民主党派专项民主监督工作可从以下方面努力。

(一)加强顶层设计,夯实专项民主监督长效化规范化基础

专项民主监督的法理依据主要来自《中国共产党统一战线工作条例》,其中,第十五条规定:“支持民主党派和无党派人士在坚持四项基本原则基础上,在政治协商、调研考察,参与党和国家有关重大方针政策、决策部署执行和实施情况的监督检查,受党委委托就有关重大问题进行专项监督等工作中,通过提出意见、批评、建议等方式,对中国共产党进行民主监督。”条例对专项民主监督的描述是方向原则性的,缺乏具体规定,使专项民主监督这项重要工作缺少具体指导。黄石市制定《民主党派开展专项民主监督实施办法》,进一步明确民主党派开展民主监督的性质定位、指导原则、目标要求、职责范围、规范程序、方式方法、成果反馈、结果运用、服务保障等内容,让专项民主监督成为服务市委市政府中心工作的一种可操作的制度安排,为民主党派参与社会主义现代化新黄石建设提供了更广阔的舞台。

(二)强化组织领导,打造专业化专项民主监督队伍

“专业人干专业事”是专项民主监督工作的内在要求。目前,各民主党派同质化趋势比较明显,党派特色逐渐淡化,而党派活动往往是以党派特色为基础开展的,这带来的问题是党派成员在党派活动中未能发挥自身专长。问卷显示,“监督的内容与自身专长领域结合度不高”是大家普遍反映的问题,占62.12%。这就要求加强专项民主监督工作的组织领导,保障专业队伍专心干专业事。

加强组织领导,关键在于组建领导机构、明确办事部门、再塑专业队伍,具体来说,就是在市委统战部的领导下,成立专项民主监督委员会,在专项民主监督委员会的组织架构中,建立领导小组(市委统战部长任组长,市委统战部副部长、各党派主委任副组长)+领导小组办公室(市委统战部常务副部长任办公室主任)+N 个专项工作组(各副组长任工作组组长,各组组员根据监督领域和监督事项的不同,以专业领域相近或相关为原则,打破党派界限,重新遴选并分类组合),形成“1+1+N”的工作架构。在此基础上,明确办公室和各专项工作组等常设机构的岗位设定和人员组成,共同会商监督内容、制定工作方案、密切内外联系、推动组织实施、加强舆论宣传,使各项工作高效运转。

(三)建立工作机制,构建全过程专项民主监督制度体系

一是建立学习培训机制。问卷显示,有23.11%不了解民主监督与专项民主监督的区别,50.76%没有参加过专项民主监督工作,47.73%不知道工作流程,74.62%建议建立学习培训机制,这说明民主党派成员对专项民主监督认识不充分。通过学习培训,既要提高党派成员的思想政治觉悟,明确职责任务,也要让大家掌握工作重点和方式方法,不断提高其参与监督工作的能力。

二是建立知情明政机制。掌握实际情况是撰写高质量监督报告的前提和基础。为了获取真实情况,首先应打消被监督单位的疑虑,宣传专项民主监督更侧重发挥行业领域专家作用,目的是为改进工作提出建设性的意见和建议,而不是追责问责。同时,建立各专项监督小组与对口政府部门联系机制、情况通报机制和重要工作部署会议列席机制,不断扩大各专项监督小组的知情权和参与度。

三是建立调查研究机制。“本职工作太忙,没有时间参加”是影响民主党派成员参加专项民主监督工作的首要因素。要建立调查研究机制,明确每月调研次数,提前预告调研时间,以领导小组名义发布通知,保证调研活动顺利实施。除了传统的座谈会、现场走访、实地查看等行之有效的调研方式之外,应创新调研方式方法,如采用体验式调研、一对一谈话式调研、“四不两直”暗访式调研、蹲点跟踪式调研等,全面深入掌握情况。

四是建立结果反馈机制。专项民主监督中形成的调研报告、工作建议、批评意见、信息等,以专报的形式报送市委主要领导以及相关部门领导,同时以书面形式反馈给被监督单位。对监督中发现的突出问题或隐患,通过一定渠道向有关委(局)报送,提高监督的约束性。对发现的违纪违法问题线索,及时向纪检监察机关移送。对监督工作中发现的一些特殊问题,以社情民意等形式向有关部门反映。同时,发挥成果共享优势,把民主监督成果转化为人大议案或政协提案,实现政治协商、参政议政、民主协商的相互融合。

(四)完善考核办法,激发参与专项民主监督内生动力

专项民主监督的考核应根据监督主体和监督客体的不同而分别制定考核办法。在监督客体方面,建立专项民主监督工作考核办法,细化得分项和标准,重点突出对监督反馈意见、建议的转化运用情况,并将考核结果纳入全市统战工作考核评价体系,成为党建考核的一部分。在监督主体方面,建立民主党派成员参与专项民主监督工作考核办法,对积极参加并发挥作用、作出贡献的予以表彰,考核结果作为党派成员培养使用的重要依据,并将表彰结果反馈给党派成员所在单位,作为所在单位评优评先的重要参考,不断提高党派成员参与专项民主监督工作的积极性。