共同缔造:党建引领基层治理的实践探索

朱丽霞 左晨汐

(1.2.武汉纺织大学,湖北 武汉 430073)

基层治理是国家治理的基础环节和重要组成单元,也是国家治理革新的重要场域。习近平总书记在党的二十大报告中明确指出,要“坚持大抓基层的鲜明导向,抓党建促乡村振兴,加强城市社区党建工作,推进以党建引领基层治理”[1]。基层党建有利于筑牢党治国理政的组织根基,是党解决基层治理碎片化问题的关键。

然而,随着社会环境的巨大变化,传统的党建模式亟待调整,如何适应乡村振兴、城市发展,构建新型党社关系,提升基层治理水平,成为中国式现代化进程中必须思考的问题。党建引领基层治理的机制创新问题不仅是应对新时代基层治理要求的现实问题,同时也是学术界关注的重点议题。有学者聚焦党建引领基层治理的具体实践,提出了一些创新理念。比如彭勃、杜力对基层治理中“超行政治理”模式的运作过程进行了阐述,认为“超行政治理”通过空间塑造机制、政治引领机制、社会动员机制间相互促进,实现党建对社会的引领和联结。[2]陈秀红提出了“整体性治理”的解释框架,认为党建引领的基层社会“整体性治理”是从政治整合到社会整合的行动过程。[3]学界关于党建引领基层治理的相关研究快速发展,为党全面领导基层治理实践给予了理论支撑。在党建引领基层治理具体实践的持续探索下,共同缔造理念应运而生。

一、共同缔造基本内涵及发展历程

党的十八大以来,我国基层治理的各项工作取得了一系列理论和实践成果,基层治理范式迎来了新一轮转变,政府总体性支配模式淡出,党建引领下的多元共治已成为当今基层治理的主题。共同缔造作为一种创新性地方施政理念和政策行为,是多元共治在基层的现实表达。

(一)共同缔造的基本内涵

共同缔造是党建引领基层治理的新模式,也是推进基层治理体系和治理能力现代化的新理念。该理念以人居环境科学为理论基础,具有共同性、行动性、群众性和社区性等特点。共同缔造强调人在基层治理中的核心地位,通过“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”,将群众的参与意识和创造性、主动性发挥出来,凝聚社会力量,建构共同精神,从而提升基层群众的幸福感、归属感、获得感,最终实现基层社会共同体的构建。[4]可以说,开展共同缔造的过程就是基层党组织坚持群众路线,组织和发动基层群众全过程参与基层社会治理,发挥人民群众的创造力和想象力,不断凝聚人心、汇聚民智的过程。

现实中,党建和治理两张皮现象依然存在,基层治理碎片化和基层党组织悬浮化问题亟待解决,构建新型党政社关系尤其是新型党社关系已经成为了治理共识。[5]从治理理念的角度出发,共同缔造理念摒弃了以政府为中心的主体协同方式,引入了党和政府之外的其他社会主体辅助治理,要求各主体平等地享有参与基层事务管理的机会和权利。这种以多个中心把基层各主体协同起来的模式,充分发挥了各主体在基层治理中的作用,不仅使社会治理资源配置更加合理科学,同时也实现了从管理型政府向服务型政府的职能转换。因此,建立政府主导、公众参与、社会协同的共同缔造机制, 是推动党建与基层治理相耦合并提升基层治理效能的根本路径。

(二)共同缔造的发展历程

“共同缔造”一词最早是吴良镛先生提出的,他认为要在人居环境建设中坚持“以人为本”,共同创造有序空间和宜居环境,从而实现人与人、人与自然间的和谐。[6]

共同缔造在吴先生人居环境理念的基础上不断丰富,并以基层党建制度的形式在广东云浮落地。2010年6月,广东省云浮市通过了《美好环境与和谐社会共同缔造云浮共识》,率先开展共同缔造行动,形成了共谋、共建、共管、共享四大理念。[7]

在云浮模式的基础上,共同缔造理念在厦门市的探索中得到了进一步发展。2013年福建省厦门市以“美丽厦门共同缔造”为行动目标,打造紧密和谐的党群关系,创造性提出“纵向到底、横向到边、协商共治”的治理模式,并在之前“四共”理念的基础上增加共评的内容。至此,共同缔造理念基本成熟。

共同缔造理念在我国社会治理中的地位逐步提高,重视程度不断加深。住建部将共同缔造和脱贫攻坚有机结合起来,于2019年下发关于共同缔造活动的指导意见。2022年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村建设行动实施方案》,使得共同缔造活动在乡村建设中得到了深入开展。[8]之后,共同缔造试点活动开始在全国大范围铺开。

2022年6月18日,湖北省第十二次党代会上提出“以建立和完善全覆盖的基层党组织为核心,广泛开展美好环境与幸福生活共同缔造活动,发动群众决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”。湖北全省各县域开始以改善群众房前屋后的实事小事为切入点,展开共同缔造的试点工作。

总的来说,党建引领为共同缔造的发展和落实提供了现实基础。地方党组织是基层治理的核心领导者,通过直接或间接的方式统筹推进基层治理各项工作。在新时代基层治理语境下,群众、新经济组织、新社会组织及其他社会主体都是基层治理的重要力量。从基层政权建设的角度来看,这些社会主体是基层治理中的治理对象;而从多元共治的角度看,他们又是基层治理的主体。可以看出,当前党建引领基层治理中治理主体和治理对象的界线已经逐渐模糊,日趋融合。在这一背景下,共同缔造融合了党建引领、以人民为中心的发展理念,使共同缔造从人居环境理念发展为基层党建制度,同时在基层试点实践过程中,内容不断丰富,理论不断完善,是新时代基层治理的重要创新。

二、共同缔造实践探索的湖北经验

湖北省自开展共同缔造试点以来,成果斐然,基层各主体参与治理的主动性、积极性和创造性得到了明显提高。武汉市、随州市、麻城市、云梦县等地相继展开城乡社区试点(农村自然湾、城市居民小区),在党群关系构建、多元共治、资源整合等方面取得了突出成绩,起到了典型和示范作用。通过对这些城乡社区的分析,可以为创新党建引领基层治理并推进基层治理现代化提供新的思路。

(一)突出以人民为中心的理念,党群关系得到强化,但党组织功能有待增强

共同缔造其实就是党群一心,共同创造美好生活。在具体实践中,共同缔造构建起了纵向到底、横向到边、纵横结合的基层组织架构。“纵向到底”要求党组织自上而下下沉到每一层级,延伸到基层末端,落实到社区、村小组,和群众打成一片。“横向到边”强调要将每一个主体都包含在基层治理体系中,将每一个有人群活动的空间单元都覆盖进基层群众自治组织的管理范围中,在党建引领下构建高度组织化、紧密相连的社会共同体。[9]

云梦县七一村在推进共同缔造的过程中,充分发挥基层党组织的引领作用,坚持党建引领和“人民至上”理念相融合,划分出14个村民小组,每个村民小组都由一名党员负责,村党总支负总责。七一村逐步建立起以“村党总支+村民小组”的组织架构,形成了“党支部+党小组+党员中心户”的发展模式。这种组织架构和发展模式,一方面将党组织的触角延伸到离群众最近的地方,促进了党组织与人民群众的深层次稳定联结,形成了横向社会化、纵向专业化的联系网络;另一方面将人民需求作为基层治理起点,着力解决群众的“急难愁盼”问题,将群众最关心、最需要的共同性需求作为治理议题。这种人民至上的理念直接揭穿了西方社会治理“民主自由”的虚伪本质,体现了党建引领的优越性,也提高了群众对党和政府的认同感和满意度。党组织以这种纵横结合的方式扎根于基层,强化了党群关系,让党旗在基层治理一线高高飘扬。

但在共同缔造的过程中,如何将党组织嵌入基层治理并构建新型党社关系,仍有待探索。当前,仍有部分试点地区的基层党组织启动反应较慢、引领作用不显,党组织功能与当前社会治理的需求不匹配,还没有从以往行政主导的模式中走出来。这就导致党组织作为共同缔造的主要推动者,很难把握与多方社会主体协同治理的边界,容易陷入“脱嵌”困局。

(二)彰显共同理念,多元主体形成紧密联结,但群众认同有待加强

共同缔造的关键词之一是“共同”。进入新时代,基层治理模式早已从行政主导型转变为多元主体共治型,在这种模式下,共同缔造以共同性联结多元主体,为建立党组织领导,新社会组织、新经济组织及其他社会主体和群众共同参与治理的“一主多元”主体结构提供了坚强组织保证,形成了“你中有我、我中有你”的社会治理共同体。

一是群众主体力量得到强化。共同缔造在党领导的前提下,实现了群众的全过程参与。武汉市武昌区南湖街道在共同缔造活动开展以来,积极推动“1+N”网格员团队建设,网格精细到户,发动居民骨干担任网格员。这一举措让群众承担起参与基层事务民主决议的责任,并借助前端优势积极开展有效监督,充分发挥群众在基层治理中的主体作用。

二是创造性地将党组织与“两新”组织相融合。一方面,将党组织与新社会组织相融合,使基层社会组织,尤其是民间性社会组织发展迅速。麻城市全面开展共同缔造后,各村落逐步推进村民议事会、道德评议会、红白理事会等群众自治组织的建设,并发展培育出志愿服务队、综合发展委员会等基层服务组织,确保每个群众都能找到适合自己的基层组织归属,不仅提高了基层的组织化程度,还搭建起了群众和党组织之间的沟通桥梁。另一方面,将党组织与新经济组织相融合,使企业的市场优势得到充分发挥。共同缔造通过党建引领新经济组织参与基层治理,有效整合外部资源,解决了资金技术难题。云梦县伍湖村作为共同缔造的试点村,在基层党支部牵头下充分整合农村闲置土地和劳动力,发挥龙头公司的带头作用,创造性采取“村党支部+龙头企业+合作社+村民”的模式,大力推动虾稻产业发展,走出了一条产业兴村、村民增收的共同致富路。

但在共同缔造的过程中,如何提升群众认同度仍有待探索。当前共同缔造的试点工作正有序推进,大部分群众的民主意识不断高涨,参与基层治理的热情显著提升,但仍有部分群众参与基层治理的意愿不明确,群众参与基层治理的水平参差不齐,还没能形成较强的凝聚力,呈现一定程度的“原子化”状态。

(三)利用项目载体,各方资源充分整合,但平台建设有待完善

在稳步推进共同缔造的进程中,各级党委和政府将资源红利不断以项目的形式下沉基层,这就产生了如何有效整合和调配资源的现实问题。基层党组织在共同缔造具体实践中创造性形成了“项目化运作”的机制,通过党建引领耦合基层治理中多方利益,整合各方资源,在满足群众对美好生活需要的基础上进行有效分配调适。这种党建引领的项目化运作机制有效回应了基层治理中对于利益耦合和分配的双重需要,强化了项目载体的支撑能力。[10]

共同缔造积极推动项目载体建设,统筹整合各方资金、政策等,显著提升了基层治理的实效。武汉市蔡甸区正街社区全面开展共同缔造后,明确“共建美好正街,共享幸福生活”的总体思路,一方面由社区党委、小区党支部牵头,通过13个功能平台向居民发放了1万份调查问卷,收集群众急需解决的问题;另一方面将下沉单位、辖区单位等资源都利用起来,根据群众对美好生活的需求,确定物业改造项目,并逐步推进涉及文化、人居环境、党群工作、志愿服务、互助养老等方面的十项重点共同缔造项目,为共同缔造理念落地生根奠定了坚实基础。基层党组织以项目活动为载体,充分发挥整合作用,汇聚各方资源,实现资源再分配。这些举措不仅是治理机制的升级,更是推动基层治理现代化的重要途径。

但在共同缔造的过程中,如何完善基层治理平台仍有待探索。当前,部分试点地区仍存在着基层治理碎片化、失范化的问题,同时,由于基层各地区、各主体间信息不对等,导致部分地区服务重复供给或供给不足,造成资源在治理环节的浪费。

三、在共同缔造中进一步提高党建引领基层治理效能的路径探索

进一步提高党建引领基层治理效能,就要把党建引领贯穿于基层治理全过程,充分发挥制度优势,推进基层治理现代化,构建共建共治共享社会治理新格局。

(一)以加强党的领导深化基层党建嵌入

当前中国正处于基层社会结构重大变化的转型期,传统治理思维和新型基层结构的冲突导致基层党组织功能发生了位移,要求强化政治功能、服务功能、行动功能。着力建设“扎根型”基层党组织,夯实党的执政基础,是始终保持党同群众血肉联系的必然要求,更是推动党建工作与基层治理相结合的必然选择。因此,必须强化基层党组织的集中统一领导,完善党组织功能建设,深化党建嵌入。

一是在党组织体系建设中强化党建政治功能。随着基层治理多元共治新格局的构建,“纵向到底、横向到边”组织体系也在逐步形成,要以党组织为轴心,构建包含区(县)、街道(乡镇)、社区(村)、网格(片区)每一社会层级的组织体系。同时,将党支部建到社会组织、产业链内部,全方位多层级建立强有力的领导机制,将党建工作融入基层治理的方方面面,实现更高密度和强度的基层党组织全覆盖,以政治引领深化基层党建嵌入。

二是在以人民为中心的治理理念中突出党建服务功能。坚持党建引领和“人民至上”理念相融合,基层党组织应按照“应下尽下、能下尽下”的原则,推动服务事项下沉到乡镇(街道)和村(社区),增强基层党组织服务群众的能力,保持与群众的密切联系,提升党组织在人民群众中的信任度,以服务引领深化基层党建嵌入。

三是以基层党员的先锋模范作用彰显党建行动功能。党员的先锋模范作用是基层党组织引领能力实体化的重要表现,要发挥党员与群众间的社会联结,通过党员的积极参与影响和调动群众,以行动引领深化基层党建嵌入。

(二)以加强组织动员提高群众认同感

随着党建工作向治理逻辑的转变,党建引领基层治理水平得到了明显提升。但是,由于基层群众的素质参差不齐,难免会有部分群众对党和国家的政策不够了解,甚至存在误解。因此,在基层治理过程中,要充分发挥党组织的政治动员功能,发动和组织群众,提高群众认同感,实现群众全过程参与基层治理,加快“一核多元”基层社会治理格局的构建。

一是以共同利益为切入点,建立激励机制。做群众工作就要寻找共同利益,要在共同利益下寻找共同话题,在话语动员与利益动员的有机结合中增强党组织的政治动员的效果。利益动员模式摒弃了以往硬性话语动员模式的抽象性,通过更具体更务实的利益表达和切实的利益激励,调动群众参与活动的主动性,促进了共治行动的实现。

二是以情感动员激发群众参与基层治理的动力。人情和伦理在传统基层社会中占据着重要地位,因此,情感就成为了基层党组织动员群众参与基层治理的一种有效方式。在熟人社会中,乡贤往往对其他群众有着较强的影响力和支配力,尤其是对那些德高望重的、热心的老党员,要经常进行走访慰问,巩固他们与组织的良好关系,通过党员的带动作用进行高效动员。基层党组织要通过情感动员连接起基层,形成互动网络和共同行动,让处于基层社会关系网重要位置的老党员动员和带动普通群众,增进群众参与共同缔造的意识。

(三)以现代化手段提高智慧平台建设水平

随着经济社会数字化转型的加快,政府、市场和社会分化带来的治理主体间的利益冲突,考验着基层治理的能力。将大数据、人工智能等数字技术广泛应用于基层治理,推进智慧治理服务平台的建设,已经成为实现治理体系和治理能力现代化的有效手段。构建“党建+”的基层治理模式可以整合基层治理的多元主体和治理资源,推进信息化合力的形成,为优化基层智慧治理体系提供制度、组织和人力保障,从而实现智慧党务、智慧政务、智慧社会的高度链接。[11]

基层党建可以利用技术化手段搭建群众议事和基层协商的智慧平台,形成“互联网+基层治理”的模式,实现信息资源共享。一方面,基层党组织可以通过技术赋能,创新基层治理手段,建立辐射多地域、涵盖基层治理全过程的多种信息化平台。在这一过程中,党组织要收集和整合各类有效资源,加强基层职能部门与乡镇(街道)、村(社区)党组织间的合作,推动区域化党建平台以及服务站所等基层治理微平台的建设。党组织要利用平台机制加强基层党组织与社会组织之间的紧密联系,以智慧载体的智能化、集约化、融合化特点赋能基层治理,建立党群之间制度化、智慧化的新型协同关系。

另一方面,基层党组织可以通过技术监管,重塑基层管理流程,利用智慧平台对问题精准分类,实现基层精细化治理,打破不同区域、不同层级和不同部门间的信息壁垒。同时,党组织可以利用智慧平台细化资源配比,激活市场、要素和主体,实现数字化治理,为提升多元共治水平提供科技支撑,使智慧平台成为稳固党建引领基层治理的基石。[12]

党建引领基层治理立基于我国基层治理的实际,关乎民生福祉,更事关国家发展稳定大局,是国家重大战略部署和社会共识。共同缔造作为新时代党建引领基层治理的实践创新,为促进党建工作和基层治理的结合提供了有效路径,是提高中国共产党执政能力的实践形态。通过对湖北省开展共同缔造城乡社区试点案例的深度分析,可以看出共同缔造在基层的实践成果显著及面临着一些现实困境。亟待发挥基层党建在共同缔造中的引领作用,以点带面,推动基层社会有序发展,提升基层治理能力。