我国特殊标志制度实证检视与优化路径

文 / 回亚茹 段威

一、引言

特殊标志制度是适应我国文体事业与文体产业协同发展需要的制度设计。自1990年我国第一次举办大型综合性国际体育赛事开始，公益活动标志保护问题开始进入立法者的视野。20世纪90年代，原国家工商行政管理总局先后发布《关于保护1996年哈尔滨第三届亚洲冬季运动会名称、会徽、吉祥物标志的通知》《关于保护1994年北京第六届远东及南太平洋地区残疾人运动会会徽及吉祥物标志的通知》《关于保护第五届少数民族传统体育运动会名称、会徽、吉祥物的通知》。在此基础上，1996年国务院颁布《特殊标志管理条例》，将公益活动标志保护上升到行政法规的高度1参见张玉超：《我国体育赛事产业的法律保护研究》，载《体育科学》2016年第10期，第11页。。

近年来，在《特殊标志管理条例》《奥林匹克标志保护条例》《世界博览会标志保护条例》等法规指引下，体育赛事、技能比赛、纪念活动、航天事业、代表国家参与国际性公益活动等所用标识由相关主体向国家知识产权局申请，经核准后登记为特殊标志（见表一）。笔者检索相关案例后发现，奥运福娃案2参见北京市高级人民法院（2017）京行终1729号行政判决书。、熊猫盼盼案3参见北京市高级人民法院（2019）京行终7156号行政判决书。等涉及特殊标志保护期满后商标注册问题；重庆市江津区体育局爱情马拉松案4参见重庆市高级人民法院（2022）渝民终32号民事判决书。、阳光老年健康基金会中华遗嘱库标识案5参见北京知识产权法院（2019）京73民终3724号民事判决书。等涉及保护客体范围问题；杭州亚运会案6参见杭州市萧山区人民法院（2021）浙0109民初12877号民事判决书。、“士博汇”案7参见上海市第二中级人民法院沪（2004）二中民五(知)初字第140号判决书。等涉及侵权认定标准问题；全国各地市场监管部门查处多起未经许可擅自使用奥林匹克标志8参见2016年北京工商部门打击侵犯商标知识产权和制售假冒伪劣商品“双打”行动十大案例：中视搜藏侵犯奥运标志案、嘉德基业侵犯奥运标志案。、武汉军运会标志9参见刘睿彻：《720件军运会“特殊标志”保护期达4年，两家公司擅自使用被罚》，载《武汉晚报》2019年11月5日，第3版。、中国共产党成立100周年庆祝活动标识等涉及行政执法处罚裁量问题。

公益活动标志与商标、官方标志、地理标志等同为视觉形象标识，但相关法律关系涉及行政机关、纳税人、活动赞助商、消费者等多方主体，涉及政企合作、体制改革、资源配置等经济社会问题10李玲娟、王璞：《我国特殊标志保护的法律问题研究》，载《湖南大学学报(社会科学版)》2022年第3期，第154页。，需要处理好政府与市场、政策与法律、国内法与国际法等诸多关系。本文从特殊标志权利性质分析入手，梳理我国公益活动标志法律保护现状，剖析制度运行中存在的问题，在社会本位视角下提出优化路径，以期引起学界对公益活动标志这一非典型知识产权客体的关注，为后续研究及立改废释工作提供理论支持。

二、特殊标志权利法律性质分析

根据《特殊标志管理条例》的规定，特殊标志是指经国务院批准举办的全国性和国际性的文化、体育、科学研究及其他社会公益活动所使用的，由文字、图形组成的名称及缩写、会徽、吉祥物等标志。特殊标志与商标区别在于其社会公益面向112023年《中华人民共和国商标法修订草案（征求意见稿）》增设官方标志备案及商标避让条款，参见第九十九条：“中央国家机关、武装力量、政党、全国性人民团体等使用的下列标志，可以向国务院知识产权行政部门进行官方标志备案; (一)机关名称、标志、所在地特定地点的名称或者标志性建筑物的名称、图形等;(二)表明实施控制、予以保证的官方标志、检验印记等。申请注册的商标与已备案的官方标志相同或者近似的，应当依照本法第十五条的规定予以驳回并禁止使用。”，与官方标志区别在于其经济开发价值。由于客体特殊性，特殊标志权利兼具知识产权属性与市场管理权属性。

（一）特殊标志权利的市场管理权属性

公益性面向是公益活动标志与其他商业标志的本质区别。从供给机制判断，《特殊标志管理条例》所称公益活动多为代表全体人民意志筹办，承载着政府与社会的大力扶持，所用标志多为公共财政投入产出并承载特定价值的公共作品，旨在提升公益活动影响力，丰富公众精神文化生活。其中独创性较强的吉祥物、会徽等形象标识多是在当地行政部门主导下向社会公开征集所得，入选作品创作者所获奖金以及征集活动所需费用大多来自公共税收。尽管《特殊标志管理条例》《奥林匹克标志保护条例》文本中使用“所有人”“权利人”表述，行政执法与司法实践中习惯称为“特殊标志专有权人”，但国家知识产权局核准公示中将申请主体标记为“登记人”而非所有权人。从这一角度看来，公益活动标志区别于普通作品、商标等私权本位知识产权客体。

特殊标志权利由行政法规创设12由行政法规创设的非典型知识产权还包括集成电路布图设计专有权、植物新品种权、中药品种专有权等。参见周海源：《“民法典时代”行政法规创设民事制度的正当性及其限度》，载《行政法学研究》2021年第3期。参见黄国靖：《论中药品种专有权的权利性质》，载《医学与法学》2020年第3期，第48页。，其权利形成、权利行使、权利请求和权利救济等均有公权力参与。《特殊标志管理条例》规定申请特殊标志需提交“准许他人使用特殊标志的条件及管理办法”，以此要求申请主体履行监管职责。尽管申请主体大多为行政机关，但其无权自行查处，只能采取提起诉讼或向市场监管部门举报等方式追究未经允许使用者的法律责任。例如《中国载人航天工程特殊标志管理办法（试行）》规定中国载人航天工程办公室是工程特殊标志的授权许可、维权保护、使用监督的管理机构，但同时规定，任何单位、组织和个人发现涉嫌侵犯工程特殊标志的行为可以直接向有关知识产权行政部门、执法部门举报。从这一角度而言，特殊标志登记人类似于申请地理标志证明商标的行业协会13参见《集体商标、证明商标注册和管理办法》第10条、第11条，《特殊标志管理条例》第7条第2款。，配合协助市场监管部门参与用标事务管理。

管理方式因公益活动性质不同而有所不同。对于政治属性较强的公益活动，特殊标志制度与商标注册避让制度配合，防范市场主体不当使用标识贬损重大活动精神价值，造成不良社会影响。法律保护指向的并非权利人或创作者，而是国家或政党的形象尊严，以及社会公共秩序。例如中宣部将中国共产党成立100周年庆祝活动标识登记为特殊标志，并发表声明不得将之用于商业广告、制作商标或其他任何商业性用途。对于文化体育类型的公益活动，特殊标志制度为其形象标识市场开发保驾护航，保障所获物资赞助于法有据，适当分担公共财政经费压力，为活动举办提质增效。同时，为确保取之于商、用之于民，《特殊标志管理条例》规定，“特殊标志所有人在与他人签订许可使用合同之日起1个月内，将合同副本报国务院相关部门备案，并报使用人所在地县级以上政府相关部门存查”“由国务院财政部门、审计部门监督相关收益用于社会公益事业”。以此严格筛选申请用商标事主体资质，所获收益造福社会公众。

（二）特殊标志权利的知识产权属性

公益活动标志与官方标志区别在于其经济开发价值14参见《关于就〈官方标志保护办法（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，https://www.cnipa.gov.cn/art/2020/3/24/art_75_132106.html，最后访问日期：2023年2月14日。。公益活动标志在授权市场主体使用后展现出的商业价值使之与商标具有共通性，正如拉伦兹所言，有价值便有权利。与地理标志商标注册人与使用人相分离有所不同15管育鹰：《我国地理标志保护中的疑难问题探讨》，载《知识产权》2022年第4期，第3页。，《特殊标志管理条例》《奥林匹克标志保护条例》明确权利人可以自行使用标识生产销售活动衍生品，也可以通过合作、赞助、特许经营等形式，许可商事主体使用16参见《特殊标志管理条例》第13条：《奥林匹克标志保护条例》第4条、第10条。。知识产权制度设计在特殊标志领域得以运行的资本逻辑在于，企业在产品或服务宣传中使用相关标志，表明其与公益活动关联性，借助活动影响力提升品牌声誉，激发消费者购买欲望，取得市场竞争优势17【美】保罗·纽尔：《竞争与法律——权利机构、企业和消费者所处的地位》，刘利译，载法律出版社2004版，第65页。。因此，合法用标经营者期待利益、消费者知情权益等同样是特殊标志制度保护法益。

公益活动组织者制定的标志管理办法大多开宗明义，明确保护知识产权宗旨。尽管目前登记人多为中央行政机关或非营利社会组织，但其与企业签订的许可使用协议系市场行为，针对侵权行为提起的诉讼系调整平等主体法律关系的民商事诉讼。近年来国家体育政策对赛事标志知识产权保护多有呼吁，《“十四五”体育发展规划》《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》等政策文件多次提及鼓励开展体育标识创作，形成各具特色的运动项目文化标识，加强对体育组织、体育赛事和活动名称、标志等无形资产的市场开发。从这一角度看来，特殊标志权利的知识产权属性明显。

因公益活动举办频率、时长、规模等存在客观差异，其标志所承载的经济价值呈现不确定性。例如第十一届全国少数民族传统体育运动会开幕式与男篮世界杯中国队比赛时间重合，公众关注度较低，赛事标识市场价值相对有限18王孟：《河南省大型体育赛事的优化发展路径研究》，载《管理工程师》2021年第4期，第54页。。在活动筹备期间、进行期间及过后期间等不同时段，标志商业价值处于起伏状态，一些热门标志也可能因时过境迁而不再受到法律保护。例如在“熊猫盼盼”案中，涉案商标与1990年亚运会吉祥物熊猫盼盼在整体外观、视觉效果等方面近似，法院认为商标申请时间距离赛事结束时间已长达二十年，特殊标志权利不宜再阻却涉案商标申请19参见北京市高级人民法院（2019）京行终7156号行政判决书。。

综上所述，公益活动标志所呈现的财产利益属性和社会公益属性之间并不冲突，而是由成分利益向整体利益的层级递进。公共利益是由一个个具体权利构成，保护单个权利就是保护公共利益20【美】罗斯科 · 庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，楼邦彦校，商务印书馆2010年版，第102页。。针对重大活动所用标志进行国内外商标注册、著作权登记、特殊标志登记并非叠床架屋，而是从不同角度保障相关权益，规制管理秩序。

三、我国公益活动标志法律保护现状

我国公益活动标志相关规范散见于法律、行政法规、部门规章、地方政府规章，实践中形成了行政执法为主，司法保护为辅的保护模式，保护重点在于规范其商业使用秩序。

（一）规范保护分散式

分散式立法为不同公益活动标志提供量体裁衣式的规范保护。《特殊标志管理条例》在相关规范体系中发挥统领作用，包括权利主体、保护客体、权利行使、侵权救济等私法规则，以及核准公告、宣告无效、行政处罚等公法规则。《商标法》《反不正当竞争法》《著作权法》等在特定条件下也可作为维权依据。

体育赛事标志方面，2022年修订后的《体育法》通过转介条款将赛事标志保护任务交给知识产权法21《中华人民共和国体育法》第五十二条规定：“在中国境内举办的体育赛事，其名称、徽记、旗帜及吉祥物等标志按照国家有关规定予以保护”。。《体育赛事活动管理办法》（体竞字〔2015〕190号）要求主办方主动办理赛事名称、标志等知识产权手续。《全国综合性运动会组织管理办法》（体竞字〔2017〕12号）要求组委会通过商标注册、版权登记、特殊标志登记等手段加强对运动会标识保护，通过赞助、特许经营等方式吸引社会资本，维护赞助企业权益。地方各省市出台相关办法对上述内容再次强调22例如《成都市体育赛事活动管理办》第二十五条规定：“主办方或者承办方可以依法通过出让冠名权、接受赞助等方式获取体育赛事活动收益。”第二十六条规定：“本市对体育赛事活动的名称、徽记、旗帜、吉祥物等标志，依法予以保护。鼓励体育赛事活动举办方主动申请各类知识产权权利证书。”。国际体育赛事热度较高且周期性举办，其标志保护还涉及遵循国际公约及国际惯例。《奥林匹克标志保护条例》将奥林匹克标志保护期延长至10年，明确包括国际奥林匹克委员会在内的权利人。原国家工商行政管理总局曾出台《亚洲运动会标志保护办法》（2020年废止）。奥运会、青奥会、亚运会、军运会的举办城市均出台与赛事标志相关的地方知识产权规范性文件23崔汪卫：《我国奥运特殊标志权的检视与完善》，载《武汉体育学院学报》2019年第4期，第54页。。

节庆活动标志方面，根据《节庆活动管理办法实施细则》（国清组发〔2015〕1号），国务院负责审批民族自治地方成立逢十周年纪念庆祝活动24参见《节庆活动管理办法实施细则》第八条规定：“党中央、国务院负责审批下列节庆活动。各省会（自治区首府）城市、副省级城市举办的行政区划变更类节庆活动；自治州、自治县（旗）成立逢十周年纪念庆祝活动。”，因其并不属于《特殊标志管理条例》规定的全国性活动，当地活动筹备工作领导小组并不向国家知识产权局申请登记特殊标志，而是自行发布使用说明或颁布管理办法，规范活动吉祥物等形象标识商业使用秩序，例如《广西壮族自治区成立60周年庆祝活动标志使用管理办法》《延边朝鲜族自治州成立70周年庆祝活动标志使用管理办法》等。学校等事业单位逢十逢百周年庆祝活动大多会提前公布活动标志、吉祥物等25宋伟、王茹楠：《我国高校校名商标司法保护的实践与反思》，载《电子知识产权》2022年第9期，第62页。，通常由校党委宣传部出台使用管理办法对其授权事项及侵权追究做出规定26参见《节庆活动管理办法实施细则》第十八条：“学校等事业单位逢十逢百周年等确需举办的，应当按规定报批。”，例如《清华大学110周年校庆视觉形象识别系统管理办法》《大连大学校庆30周年标志、连大吉祥物使用规范》等。

其他公益活动标志方面，航空标志承载着人类探索太空的积极形象，商业开发空间广阔，中国航天基金会自21世纪初开始与多家企业形成合作伙伴关系27王霄、杭雨欣：《NASA与商业品牌开展合作》，载《国际太空》2019年第11期，第50页。。2018年全国人大常委会将《航天法》列入立法规划，目前各版本立法建议稿对航天标志市场化开发问题有所关注28高国柱：《〈航天法〉立法工作中若干问题的反思与建议》,载《中国航天》2021年第11期，第16页。。国务院批准设立的中国载人航天工程办公室于2022年出台《中国载人航天工程特殊标志管理办法》较为详细地规定了申请用标流程。此外，国务院于2004年出台《世界博览会标志保护条例》；国际发展合作署于2020年颁布《对外援助标识使用管理办法》；民政部于2019年印发《关于做好“中华慈善日”标志使用管理工作的通知》；共青团中央于2020年发布《中国青年志愿者标志基本规范》。

（二）行政保护运动式

特殊标志专有权并非如同著作权般一经创作完成即享有。相比于商标制度，《特殊标志管理条例》规定了更为严格的形式审查，申请主体需提交国务院批准举办活动的文件，以及准许他人使用标志的条件及管理办法；而实质审查相对宽松，地名、通用描述等缺乏显著特征的标志也可注册，例如“成都2021”“杭州2022”“军运”等经国家知识产权局核准为特殊标志。特殊标志审查周期相对较短，审核部门在收到申请之日起15日内发给受理通知书，在发出通知之日起2个月内发给特殊标志登记证书，且核定使用项目为45类商品或服务。

为维护特殊标志商业使用秩序，保障企业投资回报预期利益，大型公益活动组织者在发现存在随意使用现象时，通常由其市场开发部门或法律服务部门以发函形式向市场监管部门举报。任何公众发现未经许可营利性使用特殊标志的违法行为也可以举报投诉，由市场监管部门依法惩处。根据不同阶段的实际需要，行政执法保护呈现时效性。国际赛事标志知识产权保护事关国际形象，涉及《奥林匹克宪章》等国际条约履行，2008年奥运会、2020年冬奥会、2022年亚运会筹备期间，全国各地市场监管部门多次开展专项执法工作，打击力度远高于其他时间。同时，大多行政机关注意区分主观恶性较强的源头生产行为与存在违法性认识错误的销售行为，对于后者以责令停止侵权，没收违法所得为主，罚款数额相对较少。此外，重大活动举办城市市场监管部门通常在举办前一年左右，进行相关标识知识产权保护具体工作部署，对接活动组委会法律事务部门，建立定期联系沟通机制，组织本地企业参加法律知识培训，开展相应普法宣传工作，引导公众尊重形象标识知识产权，并将合法取得授权使用的企业进行统计，制作成册下发至基层行政机关以避免执法“误伤”29《杭州亚运会特殊标志不能随便使用：市场监管部门进行案例科普》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_13693019，最后访问日期：2023年2月15日.。

（三）司法保护多样式

与行政执法保护相比，司法审理期限耗时，但裁判结果具有终局性。以“特殊标志管理条例”为关键词在中国裁判文书网检索后发现，相关司法案例起因多样。

相关民事诉讼案件生动反映出特殊标志知识产权属性。自20世纪90年代开始，中国奥组委、亚组委等国际赛事组织者起诉多家不当使用赛事标识的商事主体，多以其胜诉告终30参见北京市高级人民法院（1999）高知终字第32号民事判决书。。《特殊标志管理条例》《奥林匹克标志保护条例》规定赞助商等利害关系主体也可直接向法院起诉，但实践中多以特殊标志登记人为原告。例如在上海世博会事务协调局诉某房地产公司案中，法院判定使用“士博汇”命名楼盘系利用世博会知名度，足以使消费者误以为两者存在关联，故判定被告构成侵权，须向上海世博会事务协调局赔偿31参见上海市第二中级人民法院沪（2004）二中民五（知）初字第140号判决书。。

相关行政诉讼案件可分为三类：第一类为市场监管部门针对违法者逾期未履行行政处罚决定书而申请法院强制执行，法院通常裁决准予执行32参见北京市海淀区人民法院（2018）京0108行审170号行政裁定书、天津市南开区人民法院（2021）津0104行审59号行政裁定书。。第二类为行政相对人不服行政处罚决定诉至法院要求撤销，例如在“青奥运”文字案中，法院依法认定行政处罚并不违反法律规定，驳回原告诉讼请求33参见南京市玄武区人民法院（2015）玄行初字第1号行政判决书。。第三类涉及特殊标志保护期问题。公益活动过后其标识商业价值逐渐减弱，审判机关依法判定保护期满后未延展的特别标志不妨碍后续商标申请。例如在福娃案中，法院认为涉案纯文字商标与奥运福娃名称相同，但特殊标志“福娃”保护期已届满，权利人并未提出延期保护申请，商标注册并不违法34参见北京市高级人民法院（2017）京行终1729号行政判决书。。

相关刑事诉讼案件数量较少，但责任追究较为严苛，起到惩戒威慑作用，例如法院依法判定制售盗版冰墩墩、雪容融玩偶的行为人构成侵犯著作权罪，判处有期徒刑1年并处罚金4万元35《全国首例！因“冰墩墩”获刑一年》，载《上海法治报》2022年2月15日，第3版。。

四、我国现行特殊标志制度不足之处

目前特殊标志规范形式散乱，专有权人、所有权人、登记人等法律术语在规范层面与实践层面交错使用，专门法律能否出台需具备诸多条件而不得知。《特殊标志管理条例》共计条文22条，自1996年出台至今未曾修改，制度调整范围狭窄、侵权认定标准模糊、罚款裁量基准笼统等直接现实问题值得深思。

（一）现行特殊标志制度调整范围狭窄

理想化的特殊标志制度调整范围应与商标制度、官方标志制度紧密配合，网罗公共文化资产性质的视觉形象标识36徐松林：《我国高校校名应作为特殊标志予以立法保护》，载《高教探索》2014年第3期，第11页。。而《特殊标志管理条例》调整范围限定在经国务院批准举办的全国性和国际性的公益活动以及代表中国参加国际性活动所用标志，目前依法登记主体均为国务院各部委及中共中央机构（见表一）。地方公益活动组织者无法将相关标识进行登记，其自行发布的管理办法无法定效力，不可自行设权，难以实现稳定高效市场运用，可能造成优质文化资源闲置。例如云南省第十二届民族运动会筹备办公室授权相关企业使用会徽、吉祥物标志，促进地方特色产品宣传与展销37施震阳：《13家企业获使用本届省民族运动会会徽和吉祥物标志授权》，载《丽江日报》2022年6月16日，第3版。，但由于并非全国性活动，筹备办、赞助企业等主体的权利流转问题存在制度空白。再如在爱情马拉松案38参见重庆市高级人民法院（2022）渝民终32号民事判决书。中，一审法院认定争诉焦点在于在先赛事协办公司商标权与在后赛事主办单位特殊标志权利冲突，但二审法院指出“爱情马拉松”未经国务院工商管理部门核准登记，雁荡山旅游管委会、江津区体育局等赛事组织者均不享有特殊标志权利。

特殊标志制度调整范围的狭隘导致部分公益活动形象标识权属处于不确定状态，遭受不当滥用时，权利主张于法无据。例如在中华遗嘱库案中，法院指出基金会公益活动使用的“中华遗嘱库”标识未注册为商标或特殊标志，其上并无任何受法律保护之权益39参见北京知识产权法院（2019）京73民终3724号民事判决书。。尽管通常意义上的商标用以识别和区分商品或者服务来源，近年来，基金会、行业协会、商会等非营利性社会组织；公办学校、医院、科研院所等公益性事业单位纷纷将其标识注册为商标。例如北京大学、清华大学、浙江大学、哈尔滨工业大学、中国科学技术大学等高校提起过校名相关商标诉讼40参见北京市海淀区人民法院(2019)京0108民初47696号民事调解书、北京市高级人民法院(2013) 高民终字第507号民事判决书、浙江省杭州市西湖区人民法院(2009)杭西知初字第38号民事判决书、福建省高级人民法院(2021)闽民终828号民事判决书。。与《商标法》“促使生产、经营者保证商品和服务质量，保障生产、经营者利益，促进社会主义市场经济发展”的制度本意存在出入。

（二）侵权认定标准尚需明确

公益活动标志的符号本质决定了其系思想表达的重要工具，数字时代信息获取便捷、传播渠道众多，任何人都可能因各种原因成为营利性使用者41晓今：《从直播唱歌被诉侵权说起》，载《人民日报》2022年7月21日，第018版。。《奥林匹克标志保护条例》中“与奥林匹克运动有关的元素”“足以引人误认的近似标志”等表述不甚明晰。《特殊标志管理条例》尚未明确正当使用规则，侵权认定标准笼统，公众缺少相对稳定的预期。

与商标相比，特殊标志申请审查相对宽松，缺乏显著性的活动名称、活动举办年份、举办城市名称、口号等纯文字表述也可申请成为特殊标志，排他性权利过渡配置可能会压缩公众围绕公益活动自由创作的合理空间。无形文化资源的保护强度理应与其显著性成正比，与其公共性成反比。例如，纯文字表述创新性有限，而公共性明显，活动组织者、赞助商等各方主体不应对法律保护力度有过高期待，其权利主张也应适当谦抑。然而实践中侵权判定大多采取强保护模式，商业语境中描述性使用公益活动相关话语存在着民事侵权赔偿与行政罚款处罚双重法律风险。例如，在第19届亚运会组委会诉某房地产公司侵犯特殊标志专有权案中42参见杭州市萧山区人民法院（2021）浙0109民初12877号民事判决书。，被告在互联网广告中使用“杭州亚运会旁”描述楼盘地址，法院认定其侵犯亚组委特殊标志专有权，判处赔偿90万元。使用公益活动名称、简称等进行地理位置描述并不具有道义上的可谴责性，即便由此获益也是前瞻性投资的回报，具有法理上的正当性，如动辄苛以侵权之责可能会侵扰市场主体正常营运。再如某体育公司运营的微信公众号宣传文章中出现“助力冬奥”内容，当地市场监督管理局决定对其行政罚款5万元。公益活动标志市场开发涉及赞助商、纳税人、消费者等各方主体权益平衡，侵权认定承载个案裁断以外的规范功能，过于严格可能引发民众不解与反感，带来社会治理的负面效果43王奎宇、黄陈钢：《体育盛会特殊标志侵权中的“联想”认定标准》，载《中华商标》2019年第4期，第38页。，有悖公益活动形象标识创作初衷。

（三）行政处罚裁量尚需规范

在国际性或全国性体育赛事举办的特定期间，全国各地基层市场监督管理部门普遍开展专项执法检查活动，打击各类擅自使用特殊标志行为。《特殊标志管理条例》规定对侵权制造商、销售商没收违法所得，并处违法所得5倍以下的罚款，没有违法所得的，处1万元以下的罚款。《奥林匹克标志保护条例》将没有违法营业额的罚款上限提高至25万元。部分行政机关还依据《广告法》对相关广告主、广告经营者、广告发布者处以更高数额罚款44参见京朝市监罚字（2021）200号行政处罚决定书、深市监南罚字（2021）粤海76号行政处罚决定书。。目前北京、广东等地已出台文件从不同维度细化知识产权行政处罚裁量基准45参见《北京市知识产权局行政处罚裁量权适用规定（试行）》《北京市知识产权局行政处罚裁量基准表（试行）》；《广东省市场监督管理局行政处罚自由裁量权标准》，但对公益活动标识这一非典型知识产权客体关注有限。在不同类型产品或服务使用形象标识所产生的利润增加并不稳定，行政罚款自由裁量空间较大。例如某公司使用冬奥会特殊标志被罚没收违法所得78余万元，并处违法所得3倍罚款234余万元46参见2016年北京工商部门打击侵犯商标知识产权和制售假冒伪劣商品“双打”行动十大案例：中视搜藏侵犯奥运标志案、嘉德基业侵犯奥运标志案。。再如某地方性报纸商业广告中出现“奥运”“奥林匹克”字样，当地市场监管部门分别对涉事公司罚款10万元，对广告公司罚款10万元，对报社罚款1万元47《2021年度地理标志、奥林匹克标志和特殊标志行政保护典型案例》，载《中国市场监管报》2022年4月27日，第4版。。基层行政执法罚款裁量空间宽泛存在滥用权力、差别执法、过罚不当的风险，可能导致非恶意侵权者私益受损，给市场主体造成过重负担。已有案例中即使销售者能够提供合法进货来源并且尚未售出，同样处以罚款。

公益活动形象标识大多产生于公共财政支出，相关财产收益应复归于全体人民，责罚不称的高额罚款不具备法理上与道义上的正当性。尽管行政罚款数额并不是终局的，而是可诉的，但目前司法监督的作用发挥有限，在相关行政诉讼中，法院无一例外地裁决准予执行48参见南京市玄武区人民法院（2015）玄行初字第1号行政判决书。。

五、我国特殊标志制度优化进路

特殊标志制度保护客体范围、权利行使边界、侵权认定标准、权利保护期限等应放置于公共利益语境下理性审视。基于社会本位的整体框架构建可遵循“宽进宽出”思路49蒋舸：《论著作权法的“宽进宽出”结构》，载《中外法学》2021年第2期，第327页。：适当降低保护客体门槛，区分不同形态标志保护期，明确合理使用情形，规范自由裁量权行使。

（一）保护客体范围适当扩大化

我国社会公益事业蓬勃发展，特殊标志制度应与商标制度并驾齐驱，尽量囊括除官方标志以外的公共文化资产性质标识，而非局限于全国性或国际性公益活动所用标识。根据设权目的不同，保护客体可以分为两类。

一类视觉标识之上设置特殊标志权利目的侧重于消极排他50《2021年商标审查审理指南》规定与党的重要理论成就、科学论断、政治论述、国家战略、国家政策、国家重要会议、国家重大工程、重大科技项目等名称相同或者近似的标志不得申请注册为商标。，防范国家重大工程、重大科技项目、国家重要会议等所用标识被市场主体商业性使用造成不良影响。例如国家卫健委已经将“健康中国行动”标识申请为特殊标志；中国贸促会将世博会中国馆标志申请为特殊标志。其他国家对公益活动标志法律保护范围并不限于全国性活动，例如，美国通过国会立法与总统声明对防火标识斯莫基熊Smokey Bear、二战、越战退伍军人组织、全美读书日、农民丰收节等相关标识进行永久性法律保护51See U.S.House of Representatives.Patriotic and national observances, ceremonies, and organizations(United States Code.Title 36), at htps://uscode.house.gov/browse/prelim@title36&edition=prelim, last visited on February 16, 2023.。我国也可以尝试将非营利社会组织、事业单位名称、简称、会徽、旗帜；国家政策战略口号及相关形象标识等纳入特殊标志客体范围，与商标注册避让制度配合，防范公益活动形象标识使用秩序，保障标识承载内涵的严肃性。

另一类视觉标识之上设置特殊标志权利目的侧重于积极利用，保障标识市场开发顺利进行，避免优质文化资源闲置，筹集活动举办所需资金，适当分担财政经费压力。目前地方节庆活动形象标识是否允许商业授权尚未形成一致标准，大理白族自治州、凉山彝族自治州成立周年庆祝活动组织单位发表说明“庆祝活动标识不得用于商业广告、制作商标或其他任何商业性用途”。但是《延边朝鲜族自治州成立70周年庆祝活动标志使用管理办法》规定“对于从事营利活动或是用于冠名产品的使用方，应当向州庆办公室申请有偿使用，取得授权许可后方可使用。”特殊标志制度保护范围调整可以尝试涵盖地方性节庆活动标志、地方性文化、体育、科研公益活动标志等，使组织者授权许可标志使用于法有据，形成良性循环。配套程序规则相应调整可以参考《促进科技成果转化法》修改思路52《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》提出单位主管部门和财政部门对科技成果在境内的使用、处置不再审批或备案。《促进科技成果转化法》明确科技成果处置权、使用权和管理权的下放。，将许可合同备案接收权限适当下放至省级知识产权部门。同时，进一步加强收益监管，形成层级有序的公益活动形象标识管理体系。

（二）权利保护期限分类化

特殊标志保护期限是分隔专用领域和公共领域的界限，论者对期限长度分歧争论不断，其中对永久保护模式多有主张53张怀印、张仙：《区块链技术与体育标志的保护》，载《山东科技大学学报(社会科学版)》2019年第5期，第45页。。特殊标志制度在公益活动形象标识上设置排他性知识产权，赋予特定主体一定时限的收益权、使用权，某种意义上是一种临时性妥协安排。基于维护社会公共利益，应尽早将之回归社会，进入非功利性的公有领域。因此，本文认为不宜统一采取永久保护模式，而是根据公益活动性质及保护客体形态，区分不同保护期限。

按照特殊标志形态分类，对于独创性有限的“举办城市+举办年份”组合、活动简称等纯粹文字形态特殊标志应在保护期满后严格续展条件，尽快归还至公有领域，避免对公共意味较强的词汇长期垄断，减少不当保护可能带来的负向影响。对于吉祥物、徽章等独创性较高的保护客体，可以根据其使用情况及活动影响力酌情续展保护期，防范隐性市场营销，维护赞助企业权益，还可以在保护期满后运用著作权制度予以基本保护。

按照活动举办方式分类，对于周期性举办活动中需重复使用的名称、简称、徽记等，可以参照企业名称规范、官方标志规范予以长期保护54段威：《企业名称规范论：制度价值与规制路径》，载《中国政法大学学报》2022年第1期,第228页。，而不限于四年保护期。对于临时性活动选用的标识则应严格遵循现行法规设定的保护期，如需延展登记人应充分说明理由，充分考虑其公共属性，适时归还至公有领域。

按照公益活动举办主体分类，国际性公益活动标志代表国家形象，保护期限还需遵循国际公约与国际惯例。例如美国《奥林匹克与业余体育法案》对奥林匹克标志规定特殊保护期限55See U.S. House of Representatives. Olympic and Amateur Sports Act, at https://www.congres.gov/105/crpt/srpt325/ CRPT-105srpt325.pdf, last visited on February 16, 2023.。我国《奥林匹克标志保护条例》将保护期设定为10年，以妥当履行《奥林匹克宪章》与《奥林匹克运动会主办城市合同》56龚韬、彭平、何炼红：《体育赛事品牌知识产权保护之解构与重塑》，载《武汉体育学院学报》2021年第2期，第39页。。全国性与地方性公益活动形象标识则可以依据上述两种分类区别保护期及延展条件。

（三）侵权认定标准宽缓化

公益活动标志社会福利属性突出，部分权利人还肩负着保障公众文化权益的使命，其行权模式不能如同私权本位知识产权般任性。随着无形物设权精细化，“不知法不免责”严格责任理念应适当松动，行政机关与司法机关侵权认定不仅涉及法律事实判断，更应进行合理价值判断57黄汇、徐真：《商标法公共领域的体系化解读及其功能实现》，载《法律评论》2022年第5期，第120页。，最大程度上符合公众行为预期，平衡各方利益。党的二十大报告要求及时把矛盾纠纷化解在萌芽状态。2018年修订后的《奥林匹克标志保护条例》第十二条将“协商解决”作为提起司法诉讼的前置程序，《特殊标志管理条例》第十七条修改时可以予以借鉴，引导当事各方尽量协商解决矛盾，提高政治站位，充分考虑社会影响。对外树立尊重知识产权国家形象的同时，对内也应展现出盛事共飨的大国包容气度。

公益活动组织者常就其形象标识申请一系列知识产权，同一载体之上呈现特殊标志权利、商标权、著作权重叠形态，但由于客体特殊性，执法者与司法者大多选择特殊标志规则评判行为侵权与否，出于稳妥考量，一般不会主动参照其他关联制度中相对健全的权利限制条款，现行《特殊标志管理条例》正当使用制度缺位，使得法律适用中释法说理面临无法可依之困境。因此，应进一步明确特殊标志正当使用情景，引导行政部门与审判部门更为理性和审慎地对待相关权利主张，提高侵权认定结果的社会认可度。可以借鉴《商标法》《商标法实施条例》《集体商标、证明商标管理和保护办法（征求意见稿）》58《集体商标、证明商标管理和保护办法（征求意见稿）》第二十一条：“对下列以事实描述方式正当使用集体商标、证明商标中含有的地名的行为，其商标的注册人无权阻止：（一）在店铺招牌中使用客观表明地域来源；（二）在企业名称字号中使用；（三）在配料表、包装袋等使用表明产品及其原料的产地；（四）其他正当使用地名的行为第二十二条 他人以事实描述方式在特色小吃、菜肴、菜单、橱窗展示等使用涉及餐饮类的集体商标、证明商标中的地名和商品名称，属于正当使用行为，其商标的注册人无权阻止。”《著作权法》中合理使用条款、权利行使边界条款，在《特殊标志管理条例》中增设正当使用条款，明确法定不予处罚情节。即“为个人学习、研究或者欣赏使用；在不贬损前提下适当创意修改；为介绍、评论说明某一问题适当引用；符合商业惯例的使用等，均属于正当使用行为，权利人无权阻止。特殊标志中含有的地名，权利人无权禁止他人正当使用。”

（四）行政执法处罚规范化

政府的权力来自人民，公益活动形象标识形成来自人民税收，相关行政处罚制度设立与实施应坚持比例原则，建立统一的执法标准，遏制运动式执法中处罚力度增强趋势。

坚持过罚相当原则，推动形成生产地、流通地、销售地联动查处侵权违法行为的工作格局。重点打击生产源头，形成对恶意侵权人的有效威慑。同时，也应正视无形财产价值“泡沫性”，精细化裁量要素，结合标志使用利润贡献率等客观事实充分论证，使所科罚种和处罚幅度要与违法者侵权情节、承受能力等相适配。在彰显行政保护效率价值的同时，尽可能保证其公正价值59梁晓燕：《特殊标志保护刻不容缓》，载《中华商标》2015年第2期，第18页。。在非典型设权规则通知不到位情形下，不应赋予销售者关于“合法来源”过高证明责任，建议修改《特殊标志管理条例》第十六条“并处罚款”规定，设置符合零售商贩举证能力的举证责任，明确“销售不知道是侵犯特殊标志专有权的商品，能证明该商品是自己合法取得并说明提供者的，不承担赔偿责任。没有造成危害后果的，不予罚款。”在责令立即停止侵权行为，没收侵权商品的基础上，以批判教育代替罚款，符合市场主体合理预期，避免虚高罚款数额引发公众争议，破坏公益活动相关行政机关社会形象。

对于将公益活动形象标识用于服务场所、广告宣传中的市场主体，充分考量其主观动机，严格遵循《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》行使职权。强化司法监督对行政执法行为合法性与合理性的实质性审查，在整体社会关系视角下证成特殊标志权利所对应的义务。规范公益活动标志商业化使用秩序，妥善处理不当使用行为，传播公益活动正能量，防范文化、体育等公益事业领域舆论风险。

六、结语

公益活动形象标志权属及市场开发问题复杂、牵扯面广，需要处理好政府与市场、政策与法律、国内法与国际法等诸多关系，值得学界予以充分关注。相关制度完善重点不在于激发创造活力，而在于规范公益活动标识商业运用秩序，提高社会整体效益。在总结实施经验修订我国《特殊标志管理条例》的基础上还可进一步研究制定层级更高的，发挥统领作用的单行法，形成产权清晰、权责明确的公益活动标志制度，与现行商标制度、著作权制度、官方标志制度、地理标志制度等系统衔接，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。