乡村振兴背景下宁夏农村公路投融资模式研究①

李瑞杰，牛玉琳，丁新建，曹庆军

（宁夏公路管理中心，宁夏 银川 750011）

前言

农村公路是交通路网的重要组成部分，也是服务“三农”的公益性基础设施。习近平总书记对于农村公路建设提出要求，要因地制宜、以人为本，与优化村镇布局、农村经济发展和广大农民安全便捷出行相适应，要进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好，逐步消除制约农村发展的交通瓶颈，为广大农民脱贫致富奔小康提供更好的保障。为了持续做好“四好农村路”，中央印发《乡村建设行动实施方案》，要求实施农村道路畅通工程，做好“四好农村路”的示范与创建工作，成果更多惠及村镇居民。针对农村公路路况水平为次、差等级的路段，宁夏按照“应养尽养、宜修则修、须建再建和保优稳中、提升次差”的原则，研究制定了提升农村公路质量服务乡村振兴三年攻坚行动方案。上述政策的出台，为建设“安、快、畅、美”农村公路，全力助推乡村振兴提供了新的发展机遇，同时也带来了严峻挑战，特别是资金筹措的挑战。

对此，创新发展模式、夯实实施路径、强化融合发展、突破瓶颈制约，是充分发挥出新时期农村公路建设工作中的必由之路。“十四五”期，宁夏农村公路发展迎来新的机遇和挑战。一方面，农村公路作为实施乡村振兴战略的重要抓手，国家层面陆续出台《农村公路扩投资稳就业更好服务乡村振兴实施方案》等政策文件，加大农村公路建设和管养力度，提出了以聚焦扩投资、稳就业、优治理、强管养、提服务、保畅通、重安全、促融合等举措，启动新一轮农村公路建设和改造，推动“四好农村路”高质量发展。与此同时，农村公路高质量发展还面临诸多难题，如发展方式方面，农村公路仍存在基础路网通达深度和服务能力不足，路况水平不高，农村与国省干线公路、村内道路衔接程度不够等问题；资金支撑方面，国家投融资政策趋严趋紧，中央资金的争取难度进一步加大，省、市县财政资金财力吃紧，自治区补助资金缺口大；融资方面，公共财政预算和政府债券发行额度难以满足农村公路建设与养护资金需求，考虑到农村公路项目公益性极强，尚未形成社会资本积极参与投资的长效机制，资金紧缺难以支撑投资量大的农村公路建设管理和养护。本文以宁夏农村公路为例，分析了投融资现状，从压实政府主体责任，统筹使用涉农资金，发挥路衍经济撬动作用，创新养护模式等方面提出宁夏农村公路可持续发展的策略与路径。

一、农村公路投融资研究与宏观政策

目前，我国农村公路发展资金主要包括建设资金和养护资金。建设资金来源主要有中央资金（含车购税、中央预算内资金、中央国债）、地方资金（含地方预算内资金、地方转贷、地方自筹、国内贷款）、企事业单位资金和其他资金（包括投工投劳、土地、林木、青苗、料场等折算资金等）[1]。经过多年的改革和探索，我国地方交通设施建设的投融资模式发生了较大变化，已由国家单一投资方式转变为多渠道、多元化的投资方式。现有交通投融资方式主要有：以政府投资、政府主导的BOT（build-operate-transfer，即建设—经营—转让模式）和PPP（Public-Private Partnership，即公私合作模式）市场化投融资模式、政府主导的负债型模式、纯商业模式及“投资、建设、运营、监管四分开”等模式[2]。陈志通（2020）论述了城市轨道交通项目建设中三种常见的投融资模式，即政府与社会资本参与的PPP 模式、BT 模式（Build-transfer, 即建设—移交模式）和政府主导的BOT 模式，并讨论了各种投融资模式的优缺点，结合具体情况指出国内新建城市轨道交通项目城市的适宜选择的模式为BT 模式[3]。

金融创新改变了交通基础设施原有的投融资模式和方式。交通基础设施融资方式多样化的研究主要集中于资本市场，包括资产证券化、发行债券等。贺琼（2001）指出ABS（Asset-backed Securities，资产支撑证券）能在有效保持国家对基础设施所有权的基础上解决资金问题[4]。ABS 模式能否运作成功，关键在于资产项目的未来收益能力，且项目收益应能足以还本付息。诸如高速公路、机场、专业化码头等具有盈利能力的项目，一般较适合采用ABS 方式。

此外，也有学者认为市政债券将是中国城建最具潜力融资方式[5]。戴晓凤等（2006）认为基础设施资产证券化模式选择是决定证券化技术解决城市开发建设融资瓶颈问题成败与否的关键[6]。张理平（2011）从资产证券化融资的交易结构分析，将资产证券化融资分为合伙、公司和信托三种模式[7]。

REITs（Real Estate Investment Trust，又称不动产投资信托基金）作为一种创新型融资方式，因其资产质量高、付息率高、流动性高、风险分散等优点，成为讨论的热点。REITs 模式是实现存量资产增值的一种方式，通过盘活存量资产的方式融资，为项目建设提供资金支持[8]。基础设施公募REITs的发行有利于改变我国基础设施投资放缓的趋势，同时进一步促进我国基础设施建设行业结构优化[9]。鲁筱和叶剑平（2022）认为优质的底层资产是REITs 成功发行的保障，因此政府应当努力推进REITs 底层资产结构优化[10]。崔敏等（2022）展望了我国交通基础设施领域推进REITs 发展的重要意义和前景，并从加强顶层设计，完善交通基础设施REITs应用的制度环境角度提出了建议[11]。

然而长期以来，由于农村公路建设投资规模大、公益性强、没有直接回收等特点，难以给社会投资者以明朗收益预期，农村公路设施对社会资本的吸引力较差，难以提高保守民营资本投资兴趣[12]。在政府投资方面，农村公路基础建设需政府投入的资金量较大，一旦面临资金不足、地方财力较弱的情况，农村公路后期运营将面临资金保障难题，因此其融资吸引程度较低（赵莹，2021）[13]。实际融资中，因政府投资占据主导，使得民间资本在交通运输基础建设融资环节发挥的作用有限且低效（陈银娥等，2020）[14]。

综上所述，交通基础设施市场化改革的方向已经得到了大多数学者的认可，同时，国家宏观政策也对交通基础设施投融资机制创新进行了引导，国家《“十四五”扩大内需战略实施方案》提出要引导民间资本参与新型基础设施、新型城镇化、交通水利等重大工程和补短板领域建设。中国银保监会、交通运输部出台银行业保险业支持公路交通高质量发展的意见，要求各级交通运输主管部门要积极发挥作用，按照市场规律持续深化公路投融资改革，合理筹划、科学管理，不断提升公路项目商业可持续能力，保障金融机构合法权益，为金融支持公路交通高质量发展提供良好保障。尽管现有融资模式与农村公路还不相适应，但基础研究和国家政策导向为宁夏农村公路投融资方式的创新实践提供了理论指导与政策依据。

二、宁夏农村公路投融资现状评估

近些年来，宁夏大力推进公路建设，公路网络逐步完善。截至2022 年底，全区公路通车总里程3.8 万千米，农村公路仍然是宁夏公路的主体，2016 ～2022 年期间，农村公路总里程增长了4566 千米。2022 年底全区农村公路占公路总里程的78.37 %，接近80 %的份额。2017 ～2022 年六年期间农村公路里程都呈现增长状态，2018 和2019 年两年最多，每年增长都突破了1000千米，2020、2021、2022 年三年里程增长分别为217 千米、520 千米和774 千米，下降幅度明显。2016 ～2022 年期间，县道的里程变化不大，增长了16 千米，特别是2019 ～2022 年期间，县道总里程基本上没有发生变化；乡道里程变化也不大，增长了162 千米；村道的总里程变化最大，增长了4387 千米，年平均增长率为4.3 %。

（一）资金投入制度完备，实际执行偏差较大。

按照职权划分，农村公路养护属于地级市、县级财政事权，自治区人民政府可根据不同时期发展目标给予一定资金补助。2021 年起，自治区、地级市、县三级公共财政资金用于农村公路日常养护的总额执行以下标准：自治区补助比例为最低标准的20 %，地级市投入比例不低于最低标准的20 %，县级投入比例不低于最低标准的60 %[15]。自治区、地级市、县三级公共财政投入农村公路日常养护的资金结合农村公路里程、养护成本变化、市县自有财力等因素原则上每三至五年调整一次。但是，由于自治区各地级市、县级市和县财政收入有限，地方财力较弱，再加上疫情的影响，配套资金缺口较大，这些年来，全自治区农村公路的养护投入呈现一边倒的特征，即自治区级的养护资金能够到位，但是地市级的资金无法保障，县级资金就非常困难了，几乎是很少有投入，全自治区农村公路资金投入基本上靠自治区层面投入，而自治区层面的资金也基本上都是来自于国家转移支付等资金。

（二）各地养护体制多样，管理机制亟待规范。

宁夏深化农村公路管理养护体制改革实施方案虽然明确了县级人民政府要落实主体责任，乡级人民政府要负责乡、村道的管理养护工作，但是目前宁夏各地农村公路养护机构不统一，单位的名称也不统一，给对口管理造成一定的麻烦，增加了行政管理成本，也导致一些政策和制度落实不到位。再者，养护人员的身份也是参差不齐，有的县市养护人员是临时聘用人员、有的县市养护人员是事业身份，不同身份的背景直接影响了养护队伍的执行力，职工身份的不统一也带来了队伍的不稳定性。如图1。

图1 宁夏2016 ～2022 年农村公路里程变化情况（千米）

由于自治区和地级市拨入给各县市的公路养护资金有限，县、乡、村三级缺少专项农村公路养护资金，导致部分乡、村两级公路缺少专门的养护人员，虽然《自治区深化农村公路管理养护体制改革实施方案》明确提出：县级人民政府要落实主体责任，将农村公路养护资金及管理机构运行经费和人员支出纳入一般公共财政预算，落实农村公路管理养护经费支出责任，明确农村公路管理养护机构，配备管理养护专业人员，但是“县道县管、乡村道乡村管”的养护体制尚未真正形成，包括养护机构、养护人员队伍编制、养护资金投入等均没有到位，特别是2022年以后，成品油税费改革资金不再列支管理机构运行经费和人员等其他支出，进一步加大了县和县级市的养护人员工资支付压力。

（三）开展三年攻坚行动，建养资金存在缺口。

宁夏出台了提升农村公路质量服务乡村振兴三年攻坚行动方案，提出了目标，即到2025 年底，便捷高效、普惠公平的农村公路网络更加完善，所有乡（镇）通三级及以上公路，常住人口20 户以上具备条件的自然村（组）通硬化路率达到100 %，农村公路优良中等路率（MQI）达到85 %，实施年度计划如图2 所示[15]。

图2 宁夏农村公路三年行动计划（2023 ～2025）

如前所述，省级层面的公路资金基本上来自于中央资金，包括转移支付和返还资金，主要涉及三个方面：每年燃油税返还、政府还贷二级公路取消收费后补助资金和农村公路车购税“以奖代补”资金。综上，以2023 ～2025 年为例测算，未来三年农村公路总体缺口资金15 ～17 亿元之间，平均每年的资金缺口在5 ～6 亿元。

三、宁夏农村公路投融资路径与对策

“十四五”期，宁夏农村公路建设和养护任务仍然比较重，还需要持续加大资金投入，按期完成农村公路建设投资任务，必须进一步创新工作思路，地级市和县（市）政府切实履行主体投入职责，同时，打通投融资渠道，盘活存量交通资产，创新“交通+产业”等融资发展，拓宽投资项目资金来源，形成上下同步、左右联合的投融资局面。

（一）压实各级政府主体责任

1.自治区、市级和县级人民政府切实履行农村公路资金投入责任

进一步提高各级政府的认识和重视，压实各级政府农村公路投入责任，各级交通运输主管部门要积极推动本级政府，切实履行公路建设养护职责，按照中央工作部署，落实“自治区补助比例为最低标准的20 %，地级市投入比例不低于最低标准的20 %，县级投入比例不低于最低标准的60 %”的基本机制，加快建立农村公路管理养护长效投入机制，切实解决农村公路建好、护好、管好等短板问题。

2.积极稳妥开展市、县农村公路养护管理体制改革

落实《国务院办公厅关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》（国办发〔2019〕45 号）要求“将农村公路养护资金及管理机构运行经费和人员支出纳入一般公共财政预算”，在自治区交通运输厅和人事厅等部门的指导下，地级市、县（市、区）加快开展农村公路养护管理体制改革，把农村公路管理纳入各级政府的职责，纳入交通主管部门的行业管理，合理划分农村公路的管理层次和管理权限，建立适宜的农村公路管理运行机构，统一运行机构相关人员的待遇标准，加强农村公路管理养护人才队伍建设。

3.建立农村公路技术状况检测体系，提高养护精准化。

建立全区农村公路路况检测评定、数据审核保存与分析应用等工作机制，推进路面、路基、沿线设施及桥隧技术状况检评全覆盖。第一，农村公路路面、路基、沿线设施技术状况检测评定周期每年不少于一次；第二，分阶段推进农村公路路面自动化检测全覆盖，先期推动“人工+自动化”检测深度融合，不断提升自动化检测比例，最后实现自动化检测全覆盖；第三，强化数据保存、分析和应用，提高农村公路路面技术状况的监测水平和精准度，建立协调联动和数据共享机制；第四，引入“三色”管理决策方法，建立农村公路规划建设评价指标和综合评估机制，科学确定农村公路建设和养护计划，最大限度提高资金利用效率。

（二）统筹使用各类涉农资金

1.深化涉农资金统筹应用

统筹涉农资金统筹使用，是中央深入推进涉农领域“放管服”改革、进一步推动审批权下放、赋予地方必要的统筹涉农资金的自主权的重要举措，有利于激励地方积极主动作为。各城市统筹使用涉农资金可以均衡考虑辖区内农业、农村、农民相关的生产生活项目，促进资金使用效益最大化。以2020 年为例，宁夏在自治区层面共下达各类涉农资金近140 亿元，其中一部分完全可以统筹用于农村公路建设和养护。再以固原市西吉县为例，2022 年计划统筹整合各级各类财政涉农资金9.18 亿元，其中涉及农村公路建设养护和安防工程接近1 亿元，很好地解决了农村公路建设养护资金的投入问题。目前，全区涉农资金统筹使用改革还需要进一步深化，加快推动自治区、地级市、县（市、区）分层级建立涉农资金的统筹使用机制，自治区层面要积极开展试点示范工作，及时总结经验在全区推广，督促各地加快改革步伐，尽早在全区各层级政府形成统筹管理标准化格局。国家层面的涉农资金大约有17类，自治区层面的还有11类涉农资金。

2.强化项目清单制，实施考核制。

宁夏自治区共有22 个县级行政单位，如果每个县级行政单位每年能够统筹出来5000 万元的涉农资金，用于农村公路建设养护，将极大缓解地方资金投入不足的问题。为了高效使用涉农资金，建立涉农发展重大项目库，高质量开展项目前期工作，结合实际聚焦重大问题、重点工作，建立项目常态化储备制度，形成“谋划一批、论证一批、储备一批、实施一批”的动态循环机制，建立实施项目清单，科学细化任务和资金安排，聚成政策合力，盘活用好财政资金。

（三）发挥路衍经济撬动作用

1.自治区层面制定指导农村公路+产业发展的规划

树立农村公路与产业融合发展的理念，围绕农村“产业、文化、旅游、美食、民居”等主题，根据《宁夏回族自治区农业农村现代化发展“十四五”规划》设计的重点农业产业集群，以县为单位设计全区农村公路路衍经济发展项目，定位“一县一品牌”发展目标，为推动“农村公路+产业”融合发展模式规划发展路径，突出打造“特色致富路”，尤其是推动“交通+特色产业”“交通+旅游”“交通+红色文化”等产业发展新业态，逐步打造若干个品质优、效益好、知名度高的农村公路品牌，带动农民稳定增收。

2.地级市、县（市、区）设计实操方案推动落地

推动实施农村公路与产业、园区、乡村旅游等经营性项目实行一体化开发，运营收益用于农村公路养护。建议将农村公路纳入产业发展规划和乡村振兴发展规划大局中，实现农村公路建设与农林牧副渔产业、文化旅游、自然资源等开发深度结合，设计“公路+产业”“公路+资源”“公路+互联网”项目，实行项目工程包捆绑，实施农村公路资源路、产业路、路网联通路建设，服务乡村产业发展，同时吸收社会资本作为合作方参与捆绑项目建设，解决一部分公路建设所需资金，推动农村特色产业发展进入快车道。

3.完善相关配套政策

深入开展路衍经济项目可行性论证和审查，科学合理制定路衍经济开发方案，建立相关部门参与的路衍经济项目联合审批机制，简化审批环节，提高工作效率。加强项目用地统筹保障，支持建设投资主体对公路用地及与毗邻区域土地、矿产、旅游等资源综合开发，提升项目自身造血能力。项目所在地政府需要做好政策处理、征地拆迁、用地组件等用地属地管理工作。

4.产业布局随路走，道路畅通引产业。

农村公路不仅是扶贫路，而且是乡村产业振兴路和惠民路。发挥宁夏独有的旅游资源，实现农村公路与旅游业、农业互惠互利、企业与乡镇村民的共享共赢，可进一步打通农路与乡村产业、乡村旅游的关键节点，实现修一路、富一方的故事。沿路布局、因路兴业、以业促收，“农村公路+产业、+电商、+生态旅游”等融合发展模式蓬勃兴起。西吉通过农村公路建设带动西吉特色产业发展，利用丰富的农村公路资源，将当地华林万亩蔬菜生产基地等十几个特色种植基地的马铃薯、特色冷凉蔬菜（如芹菜、番茄等）运送到外地；依托彭阳县丰富的旅游资源，农村公路将茹河瀑布、长城塬夜宿地、金鸡坪休闲旅游、梯田花海为主的红色生态旅游产业有机结合起来；以原州区的冷凉蔬菜、西吉县的马铃薯产业、彭阳县的旅游、隆德县的花卉和中药材、泾源县的旅游和苗木产业等优质特色产业农村公路与产业相结合，推动形成了产业之路……美丽农村路已成为乡村振兴的重要载体。

（四）用好增减挂钩政策融资

2017 ～2021 年期间，宁夏全区行政村数量和自然村数量均呈现减少趋势，行政村数量减少了73 个，自然村数量减少了20 个。但在此期间村庄建设用地面积却在增加，增加了2088.8 公顷，约为20 平方千米。考虑到人口迁移影响，农村闲置用地增加，可以充分利用国家关于“增减挂钩”进行融资建设农村公路。宁夏可以考虑用增减挂钩方法融资，与农村公路捆绑式开发。增减挂钩项目三种操作模式如下：一是由财政资金直接投资增减挂钩项目实施，通过节余指标流转或者节余指标自用实现财政收入，直接用于农村公路等建设；二是授权国有交通企业实施，由国有交通企业作为实施主体，可向金融机构申请贷款、发行企业债券等，捆绑农村公路项目建设，通过国有企业与政府签订的商业协议作为项目还款来源；三是政府对项目进行公开招商，吸引社会资本进入，解决增减挂项目实施过程中的资金问题，同时捆绑农村公路项目。待社会资本整理完毕后，由政府对节余指标进行流转，流转收益部分用于社会资本的合理回报。

（五）创新养护模式降低成本

1.创新设立“建养一体”项目模式

试点将新（改）建工程、养护工程、日常养护均打包进长寿命周期建设和养护项目，管养单位承接后可统筹养护措施投入、经济效益与目标绩效三者关系，充分考虑现状公路技术状况和衰变趋势，科学确定长寿命周期内年度养护路段和养护方案。采用“一次招标、分年实施、分级考核、绩效评价”的总承包模式进行招标，统一了若干年农村公路项目的设计、监理、预算编制（审核）单位，简化项目前期所需流程。

2.分级管理实现农村公路精细化考核

继承“县道县管、乡村道乡镇管”的责任机制，由地级市、县（市、区）公路管理部门统一招投标，确定管养单位负责全县农村公路日常养护和养护工程、新改建项目实施。在实施过程中采用“分级管理”，管养单位分别与各责任主体签订施工合同，实行“分级考核模式”，根据考核结果支付管养费用。乡镇（街道）对乡村道进行考核，地级市、县（市、区）公路管理部门对县道进行考核，各责任主体的年度考核结果综合形成总年度考核结果，通过建立考核结果与养护资金、市场准入相关挂钩的奖惩机制，进一步优化了资源配置，提高了资源利用率。

通过建立科学高效的长寿命养护管理体系和养护决策机制，优化养护工程设计方案，统筹各年资金分配，在年均养护资金不增加的情况下，提升整体资金使用效率，实现农村公路建设管养经济成本降低的同时，农村公路建设和养护水平稳步提升，也实现农村公路社会和经济效益最大化。以浙江省丽水市莲都区为例，实施了长寿命周期养护后，与2018～2021年莲都区财政实际支出的该项费用相比，下降259.3 万元/年。

四、展望

农村公路具有典型公益性属性，现有条件下很难使用专项债方式进行筹措资金，而宁夏发行一般债券的空间有限，且农村公路基本上没有收益，社会资本参与投资的可能性非常小，再加上地级市、县（市）财政资金投入不足，加剧了农村公路建设和养护资金筹措压力。本文提出“压实各级政府主体职责、统筹使用各类涉农资金、发挥路衍经济撬动作用、用好增减挂钩政策融资、创新养护模式降低成本”五个方面的政策，通过完善相应政府顶层设计、通过试点示范带动等路径，支撑宁夏农村公路建养资金筹措，也可为国内其他省份推进农村公路投融资机制改革创新提供借鉴。

结束语

农村公路是覆盖地域最广、服务乡村人口最多、提供服务最基础、公益性最强的交通基础设施，应给予高度重视。破解农村公路投融资难题，应多措并举融资，基于全寿命周期理念实施农村公路路况技术水平提升活动，以科技创新赋能农村公路高质量发展，提升农村公路对经济社会发展的支撑服务作用，全面推进乡村振兴。可以预见，未来将有更多乡村产业路、旅游路、资源路不断延伸，必将为乡村全面振兴注入源源不断的新动能。